La disamina svolta nei paragrafi precedenti consente di interpretare la sentenza n. 269 del 2017 in maniera meno radicale di quanto lasciasse presagire inizialmente. Ci si può chiedere quali motivi abbiano spinto la Corte a modificare il proprio precedente orientamento, specie in una vicenda giurisprudenziale in cui il diritto dell’Unione veniva in rilievo solo incidentalmente. Più che da un desiderio di ridisegnare la strada tracciata in Granital,472 la Corte sembra essere mossa dall’intento di evitare l’affermarsi di «un inammissibile sindacato diffuso di costituzionalità della legge», che potrebbe talvolta verificarsi come conseguenza dell’applicazione del criterio, da essa stessa elaborato, dell’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale non precedute dalla previa delibazione delle questioni inerenti al diritto dell’Unione europea. La Corte non rinnega dunque il criterio Granital, ispirato alla decisione
Simmenthal,473 ma ne precisa l’operatività nei casi di c.d. «doppia pregiudizialità». L’attuazione del nuovo approccio dovrà però confrontarsi costantemente con i principi enunciati dalla Corte di giustizia in materia di rinvio pregiudiziale. In particolare, occorrerà tenere a mente gli insegnamenti contenuti nella nota sentenza
Simmenthal, che ancora oggi costituisce la pietra angolare sulla configurazione del ruolo
dei giudici nazionali come organo giurisdizionale dell’Unione europea. Come noto, detta pronuncia ha affermato che l’esigenza di assicurare su tutto il territorio dell’Unione un’applicazione rapida, diffusa ed uniforme del diritto sovranazionale richiede che tale funzione sia svolta dai giudici ordinari, di qualunque grado, senza che che possa essere riservata alle Corti costituzionali. Quest’ultime, infatti, nonostante l’indubbia capacità di poter rimuovere con efficacia erga omnes le norme incompatibili con il diritto comunitario, secondo la Corte di giustizia offrono rimedi troppo lunghi per poter assicurare un’applicazione efficace e tempestiva del diritto dell’Unione europea.
Sebbene l’iniziativa assunta dalla Consulta presenti l’indiscutibile pregio di ampliare le possibilità di dialogo fra le Corti,474 è auspicabile un chiarimento sulle possibili sovrapposizioni che potranno verificarsi in occasione del coinvolgimento, prioritario o successivo, della Corte costituzionale e della Corte di giustizia. Benché, infatti, una pronuncia di rigetto o di inammissibilità della Consulta non impedisca al
472 Corte costituzionale, Granital, cit. 473 CGUE, Simmenthal, cit.
giudice a quo di rivolgersi successivamente alla Corte di giustizia,475 alcune problematiche potrebbero porsi nel caso in cui la Corte costituzionale, pronunciandosi nel senso dell’accoglimento della questione, dichiari l’incostituzionalità della norma interna, precludendo la successiva proposizione del rinvio pregiudiziale. Uno scenario di questo tipo potrebbe dar luogo a criticità circa la coesistenza dei due rimedi, specie nel caso in cui la pronuncia di accoglimento abbia ad oggetto atti nazionali attuativi di discipline sovranazionali uniformi; rispetto alle quali, in buona sostanza, le autorità legislative degli Stati membri non dispongano di alcun margine di «discrezionalità».
Per limitare l’insorgere di tali situazioni e mitigare i possibili contrasti sarà necessario un utilizzo del rinvio pregiudiziale che sia in grado di valorizzare adeguatamente i principi e i valori che compongono il nostro quadro costituzionale, primo fra tutti quello dell’apertura sovranazionale espresso dall’articolo 11 della nostra Carta costituzionale, oltre che l’utilizzo di categorie dinamiche come i principi generali derivanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che consentano al contempo una rilettura dell’ordinamento giuridico sovranazionale nel prisma del pluralismo e l’innalzamento degli standard di tutela che lo contraddistinguono. È pertanto da salutare con favore - perlomeno in punto di metodo - il fatto che la Corte costituzionale, con ordinanza n. 117 del 2019, abbia risolto una situazione di questo tipo formulando un rinvio pregiudiziale, interpretativo e di validità, ai Giudici europei.476
475 Ed invero, la prima e più radicale posizione assunta dalla Consulta con la sentenza n. 269/2017 pare essere
stata superata dalle successive sentenze n. 20 e 63/2019, le quali sembrano confermare la possibilità per il giudice comune di formulare quesiti pregiudiziali ex art. 267 TFUE sugli stessi profili eventualmente esaminati dal Giudice delle leggi e la conseguente facoltà di disapplicare il diritto nazionale che dovesse essere ritenuto contrario al diritto dell’Unione europea direttamente efficace, incluse le norma della Carta di Nizza-Strasburgo.
476 Cfr., in questo senso, G.R
EPETTO,Il significato della più recente giurisprudenza della Corte costituzionale
Parte II
PRIMATO DELLA COSTITUZIONE E SINDACATO SULLA VALIDITÀ E L’INTERPRETAZIONE DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA
CAPITOLO IV
LA SALVAGUARDIA DEI PRINCIPI E DEI VALORI FONDANTI L’UNIONE EUROPEA
SOMMARIO: 1. Premessa: un’ipotesi ricostruttiva. — 2. I valori fondanti la costruzione giuridica sovranazionale contemplati dai Trattati. — 3. I principi strutturali dell’Unione europea e la costituzionalizzazione in via pretoria dell’ordinamento giuridico sovranazionale. — 4. (Segue): limiti sostanziali al potere di revisione dei Trattati sovranazionali. — 5. (Segue): le specificità sovranazionali come limite all’azione esterna dell’Unione. — 6. (Segue): la tutela dei diritti fondamentali come fondamento dell’Unione. — 7. (Segue): esigenze sistemiche a tutela dei diritti contemplati dalle Costituzioni. — 8. (Segue): il valore della «Rule of Law» come limite alle politiche nazionali. — 9. Il dialogo fra le Corti d’Europa come punto di emersione dell’identità europea.
1. Premessa: un’ipotesi ricostruttiva.
Ultimata la disamina delle novità derivanti dall’uso della pregiudiziale comunitaria in materia di «controlimiti», e chiarita la posizione della Corte costituzionale italiana in tema di «doppia pregiudizialità», è adesso opportuno verificare le incidenze di tali fenomeni nell’ambito del sindacato sulla validità e l’interpretazione del diritto dell’Unione europea.477 In altri termini, occorre adesso domandarsi se l’utilizzo del rinvio pregiudiziale ex art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, da parte dei Giudici costituzionali (e supremi) degli Stati membri, possa influire sullo scrutinio della Corte di giustizia alterandone le cc.dd. «ponderazioni fondamentali».478
477 In merito al sindacato sulla validità e l’interpretazione della Corte di giustizia e, più in particolare,
sulla «vexata quaestio» della qualificazione della stessa come “Corte costituzionale”, si v. G.PINO,The European Court of Justice as a Constitutional Court. Legal Reasoning in a Comparative Perspective, in STALS Research Paper, fasc. 4/2014, pp. 53; F.G.JACOBS, Is the Court of Justice of the European Communities a Constitutional Court?, in D. M. CURTIN - D. O’KEEFFE (eds.), Constitutional Adjudication in European Community and National Law, Dublino, Butterworth, 1992, pp. 25-32; A. ARNULL, A Constitutional Court for Europe?, in Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 6, 2003-2004, pp. 1-34; B.VESTERDORF, A Constitutional Court for the EU?, in International Journal of Constitutional Law, 2006, pp. 607-617; L.AZOULAI, Le rôle constitutionnel de la Cour de Justice des Communautés européennes tel qu’il se dégage de sa jurisprudence, in Revue trimestrielle de droit européen, 44/1, 2008, pp. 29-46; T.TRIDIMAS, Constitutional Review of Member State Action: The
Virtues and Vices of an Incomplete Jurisdiction, in International Journal of Constitutional Law, 9/3-4, 2011, pp. 737-756; E.SHARPSTON, G.DE BAERE, The Court of Justice as a Constitutional Adjudicator,
in A.ARNULL - C.BERNARD -M.DOUGAN -E.SPAVENTA (eds.), A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Oxford-Portland, Hart, 2011, pp. 123-150.
478 L’espressione è di J.H.H.WEILER,La Costituzione dell’Europa, cit., spec. p. 181. Il significato che
si intende attribuire a tale nozione è quello suggerito da S. POLIMENI, Controlimiti e identità costituzionale nazionale, cit., spec. p. 14 secondo cui: «indica il risultato del bilanciamento, intendendo questo esito come la fissazione del livello di tutela dei singoli diritti/principi che è possibile garantire in un determinato ordinamento, in un particolare momento storico, con riferimento a un caso di specie».
Pur nella consapevolezza delle complessità metodologiche che caratterizzano la comparazione dell’ordinamento sovranazionale con quello degli Stati membri,479 si cercherà di dimostrare che il dialogo fra le Corti d’Europa consenta l’emersione, nel sindacato della Corte di giustizia, di opzioni interpretative e bilanciamenti analoghi a quelli caratterizzanti il sindacato di costituzionalità sui controlimiti. In particolare, si tenterà di evidenziare che i limiti costituzionali al primato del diritto dell’Unione evocati dalle Corti costituzionali degli Stati membri inducono la Corte di giustizia a precisare la propria giurisprudenza sui tratti fondanti l’ordinamento giuridico sovranazionale, traducendo i «conflitti interordinamentali» in un momento centrale per il processo di progressiva formazione di una «identità costituzionale europea».480
Si è soliti fare riferimento a questo fenomeno parlando di «costituzionalizzazione dell’Unione»,481 ovvero quel processo mediante il quale l’ordinamento giuridico dell’Unione europea è andato progressivamente discostandosi dalla prospettiva del diritto delle organizzazioni internazionali, «autonomizzandosi» dagli ordinamenti giuridici degli Stati membri mediante la valorizzazione dei propri principi e valori fondamentali, fra i quali la tutela dei diritti umani. La Corte di giustizia si è eretta
479 È indubbio che l’opera di comparazione tra l’ordinamento sovranazionale e quello degli Stati membri
ponga problematiche metodologiche di notevole rilievo. Cfr., in questo senso, R.DEHOUSSE,Comparing National and EC law: the Problem of the Level of Analysis, in American Journal of Comparative Law, 1994, Vol. 42, n. 4, pp. 761-781, spec. p. 769; anche in EUI Working Papers LAW No. 94/3, spec. p. 7.
480 A questo proposito, A.VON BOGDANDY,P.BOGDANOWICZ,I.CANOR,M.TABOROWSKI,M.SCHMIDT,
A Potential constitutional moment for the European Rule of Law - the Importance of Red Lines, in Common Market Law Review, 2018, pp. 983-995 parlano di un «fenomeno multiforme» (testualmente, “multi-faceted phenomena”). Per una ricostruzione della crisi che attualmente coinvolge la realtà giuridica europea si v. EDITORIAL COMMENTS, Safeguarding EU values in the Member States – Is something finally happening?, in Common Market Law Review, 2015, pp. 619-628; EDITORIAL
COMMENTS, The Rule of Law in the Union, the Rule of Union Law and the Rule of Law by the Union: Three interrelated problems, in Ibidem, 2016, pp. 597-605; EDITORIAL COMMENTS, About Brexit Negotiations and Enforcement Action Against Poland: The EU’s Own Song of Ice and Fire, in Ibidem, 2017, pp. 1309-1317; cfr. altresì M.BONELLI, From a Community of law to a Union of values, in European Constitutional Law Review, 2017, pp. 793-816.
481 Cfr. a questo proposito G.M
ARTNICO,Pluralismo costituzionale e pluralismo agonistico, cit., spec.
pp. 793-794, secondo cui, in buona sostanza, con la formula di «costituzionalizzazione» dell’Unione europea la letteratura scientifica intende almeno due fenomeni differenti: da un lato, la progressiva «federalizzazione» dell’Unione europea, ovvero il progressivo spostamento del diritto dell’Unione dalla prospettiva del diritto delle organizzazioni internazionali a quella dei processi federalisti (si v. sul punto A.PIZZORUSSO,Ilpatrimonio costituzionale europeo, Bologna, 2002, p. 159); e dall’altro, al progressivo
processo di sensibilizzazione del diritto comunitario alla tematica dei diritti fondamentali (cfr. a questo proposito G.TESAURO, I diritti fondamentali nella giurisprudenza della Corte di giustizia, in Rivista
internazionale dei diritti dell’uomo, fasc. 2/1992, pp. 426-442; K.LENAERTS, Fundamental Rights in the European Union, in European Law Review, 2000, pp. 575 e ss.), Più in generale, per una trattazione unitaria del fenomeno si v. J.H.H.WEILER,TheTransformation of Europe, cit. Per una posizione critica sulla lettura «costituzionale» del fenomeno europeo così come lo conosciamo oggi si v. in particolare M.LUCIANI,Ilfuturo dell’Europa. Note a margine, in Nomos, 2018, spec. p. 9, secondo cui «[l]’Europa non ha e non può avere una Costituzione non solo per difetto delle relative condizioni storiche (che potrebbero essere solo contingenti [...]), ma per difetto (insormontabile) delle condizioni logiche [...]».
garante di questi principi e valori in una copiosa e frammentaria giurisprudenza, in buona parte oramai recepita dal processo di consolidamento dei Trattati europei.