L’esigenza degli enti di dotarsi di un sistema di contabilità integrata capace di supportare in maniera significariva l’attività di programmazione e controllo, non è dettata solo da un bisogno interno di riorganizzazione ma è sostenuta anche dal quadro di riferimento in cui gli enti si trovano ad operare.
Vi sono dei fattori nazionali e sovranazionali che incentivano ad una maggiore attenzione all’economicità della gestione ed alla rilevazione ed analisi dei costi e, spingono gli istituti pubblici a confrontarsi con la programmazione ed il controllo della loro azione amministrativa. Questi fattori tendono quindi ad incrementare
103
l’attenzione alla qualità dei servizi erogati, a verificare il collegamento con le risorse assorbite e con i costi inevitabilmente generati.27
Dal punto di vista sovranazionale, l’ingresso nell’Unione europea ha comportato: La necessità di adeguarsi a nuove regole di concorrenza: in
particolare si è assistito ad un incremento esponenziale del numero di competitor per la gestione di una parte consistente di servizi erogati dagli enti pubblici. Affinchè l’ente valuti il soggetto esterno più efficiente nella gestione del servizio, è necessario che l’ente conosca bene i cotsi relativi al servizio sia per determinare la tariffa sia per esercitarne un opportuno controllo.
L’introduzione del Patto di Stabilità fra i Paesi membri
dell’Unione Europea, il quale ha effetti sui vincoli di bilancio dei
diversi organismi di grado inferiore tramite il Patto di stabilità interno.
Dal punto di vista nazionale si ricordano:
La riforma del titolo V della costituzione che ha comportato, fra l’altro, l’introduzione dei principi di sussidiarietà il quale identifica i comuni come principali soggetti erogatori di servizi alla
collettività amministrata, di adeguatezza e di differenziazione che infulenzano tipologie e livelli dei servizi erogati. (art 117
Costituzione)
Il federalismo amministrativo e fiscale strettamente connesso alla riforma costituzionale realizzata dall’art 117, che ha determinato l’affermazione dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa anche in capo ai comuni, con la conseguente necessità di finanziare integralmente con entrate proprie le funzioni pubbliche ad essi attribuite
La costante diminuzione dei trasferimenti dagli enti sovrani ai
comuni, a fronte di un incremento della domanda di servizi in
termini quantitativi e qualitativi
27
104
La normativa in tema di gestione dei servizi pubblici, che richiede la dimostrazione della convenienza economica nelle scelte
effettuate
La riforma sulla Spending Rewiev, introdotta dal ministro Giarda a maggio del 201 e approvata dal governo d.l n. 95/2012, convertito dal Parlamento con la legge n.135/2012 che ha come obiettivo la riorganizzazione della “macchina pubblica”28 sul fronte della spesa, cercando di contenere sia le spese del personale che quelle relative all’acquisto di beni e servizi. Il fine dell’attuazione della Spending rewiev non sarà solo “far spendere meno” agli Enti pubblici ma anche razionalizzare competenze e procedure, applicando coerenza e visione d’insieme nel perseguire obiettivi prioritari e condivisi.
Le ragioni29 che hanno portato all’adozione di modelli contabili, radicalmente diversi dall’azienda privata, che pongono una minore attenzione sui costi, sono riconducibili a diverse caratteristiche proprie del contesto pubblico:
• Laddove vengono utilizzati fondi pubblici, risulta necessario garantire, anche attraverso il sistema di contabilità, la leggittimità degli atti posti in essere; il controllo sulla spesa, e quindi il carattere autorizzatorio della contabilità rispetta tale esigenza;
• Ila presenza degli organi elettivi, il cui programma rappresenta la base del consenso raccolto, rende necessaria l’esistenza di meccanismi che
permettano di verificare che tale programma venga rispettato;
• Il concetto di reddito, legato principalmente alla contabilità economica, mal si adatta al contesto degli enti locali;
• Nell’ente locale la struttura dei costi è fortemente sbilanciata a favore dei costi fissi: il costo del personale, tendenzialmente fisso, incide
significativamente sul complesso dei costi e rappresenta, dunque, elemento di rigidità.
28 Paola Morigi, Il nuovo controllo di gestione negli Enti Locali, Maggioli Editore 2014 p. 73 29
105
La variabile costo diventa secondaria rispetto alla produttività e all’efficacia per due motivi:
1. Poiché le possibilità di abbattimento di tali costi appaiono remote nel breve periodo;
2. Perché numerose funzioni svolte dall’ente gli sono attribuite da specifiche previsioni normative, quindi ne consegue che non può essere decisa autonomamente l’interruzione di determinate funzioni anche se assorbono eccessivamente risorse.
• Altre categorie di costo nn richiedono il controllo interno realizzabile mediante il sistema informativo contabile: per esempio per i costi
sostenuti per i servizi esternalizzati. Il meccanismo della “gara” dovrebbe garantire l’economicità della gestione in quanto vengono confrontati fornitori diversi e teoricamente viene scelto il più “conveniente” in termini di efficacia e di efficienza. In questi casi, quindi, il controllo dei costi perderebbe rilevanza e dovrebbe essere rimpiazzato con il controllo sulla qualità dei servizi offerti; in realtà non è auspicabile controllare solamente la qualità del servizio senza tener conto dei costi sostenuti poiché bisogna ricordare sempre che si tratta di servizi pubblici, i quali non vengono corrisposti da un ricavo vero e proprio, e anche se prodotti esternamente assorbiranno per la maggior parte risorse dall’amministrazione pubblica. L’ente deve ricercare sempre, anche esternalizzando, l’efficienza continua. A fronte di un contesto così delinato, l’Ente non può più ricorrere ai soli
strumenti tradizionali della gestione per rispondere a tutti questi cambiamenti ambientali e normativi ma deve prima di tutto, avere una visione più ampia dell’attività pubblica in modo da comprendere che l’ente non è più solo un istutuzione burocratica ma è quasi un’ azienda “a tutti gli effetti” e come tale deve essere gestita in maniera economica; e poi deve obbligatoriamente introdurre un sistema di contabilità integrato (contabilità analitica, generale e finanziaria) che permetta di razionalizzare realmente l’utilizzo delle risorse, a beneficio dei cittadini e a beneficio dell’ente stesso.
106