a Il contesto

Alcuni anni or sono, la gravissima situazione di crisi economica che affliggeva il paese spinse il Governo portoghese a negoziare con la Commissione europea, la Banca Centrale Europea ed il Fondo Monetario Internazionale – la c.d. Troika – un pacchetto di aiuti nel 2011, fissandosi all’uopo un programma di assistenza finanziaria che obbligava il Portogallo ad adottare una serie di misure di austerità. Per portare il deficit pubblico entro i limiti fissati ed aumentare l’efficienza dei servizi pubblici, furono varati immediatamente provvedimenti che attuavano tagli alla spesa pubblica, comportavano un incremento della pressione fiscale e riformavano il mercato del lavoro (con un aumento della flessibilità nei licenziamenti).

Da allora, le misure di austerità approvate o progettate hanno provato non solo un forte scontento sociale ed una forte pressione politica ma anche forti dubbi riguardo alla loro legittimità, provocando frequenti interventi – preventivi o successivi – da parte del Tribunale costituzionale. Delle ventidue decisioni note come le “sentenze della crisi”, otto hanno avuto una più vasta eco anche al di fuori dei confini nazionali.

- Con la sentenza n. 396/2011, del 21 settembre, riguardante alcune misure contenute nella legge di bilancio dello Stato per il 2011, il Tribunale costituzionale ha deciso di non dichiarare l’incostituzionalità dei tagli alle retribuzioni superiori a 1.500 euro di tutti i lavoratori pubblici ed i tagli alla retribuzione di giudici e pubblici ministeri. Nel bilanciamento degli interessi in gioco è risultato prioritario l’interesse generale del risanamento economico-finanziario.

- Con la sentenza n. 353/2012, del 5 luglio, riguardante alcune misure della legge di bilancio dello Stato per il 2012, si è dichiarata l’illegittimità della soppressione o della riduzione delle ferie retribuite e della retribuzione di Natale (tredicesima e quattordicesima mensilità) dei dipendenti pubblici e dei pensionati.

- Con la sentenza n. 187/2013, del 5 aprile, riguardante la legge di bilancio per il 2013, sono state dichiarate illegittime: la riduzione degli stipendi dei dipendenti pubblici, per il terzo anno consecutivo, e la soppressione (totale o parziale) della quattordicesima (applicate anche ai contratti di docenza o di ricerca, nella parte finanziata dallo Stato); la sospensione parziale del sussidio per le ferie dei pensionati; la riduzione delle indennità per disoccupazione e malattia.

- Con la sentenza n. 474/2013, del 29 agosto, in sede di controllo preventivo, sono state dichiarate incostituzionali due misure contenute nel decreto n. 177/XII, che disciplinava il regime giuridico della riqualificazione dei dipendenti pubblici, volte ad agevolare il licenziamento dei dipendenti.

- Con la sentenza n. 862/2013, del 19 dicembre, l’incostituzionalità è stata pronunciata in via preventiva avverso alcune norme del decreto n. 187/XII riguardanti tagli alle pensioni dei dipendenti pubblici iscritti alla Caixa Geral de Aposentações.

- Con la sentenza n. 413/2014, del 30 maggio, sono state dichiarate incostituzionali alcune misure della legge di bilancio dello Stato per il 2014: i tagli per il quarto anno consecutivo alle retribuzioni dei lavoratori del settore pubblico; le norme che sottoponevano i sussidi per malattia e per disoccupazione ad un contributo del 5% e del 6%; le nuove forme di calcolo e la riduzione delle pensioni di reversibilità cumulate con la percezione di altre pensioni.

- Con la sentenza n. 574/2014, del 14 agosto, in sede di controllo preventivo, si è deciso di non dichiarare incostituzionale la riduzione dello stipendio delle persone retribuite con fondi pubblici per gli anni 2014 e 2015, ma di dichiarare l’incostituzionalità dei tagli per gli anni dal 2016 al 2018. Si è preso in considerazione il fatto che sia passato il momento di massima criticità, e che lo scenario economico che si prefigura per il triennio 2016-2018 preveda un miglioramento delle finanze portoghesi.

- Con la sentenza n. 575/2014, del 14 agosto, il Tribunale costituzionale ha dichiarato in via preventiva l’incostituzionalità di alcune norme del decreto n. 262/XII che prevedevano un “contributo alla sostenibilità” che incideva su tutte le pensioni pubbliche.

Molte delle pronunce del plenum sono state decisioni sofferte, come testimoniano le numerose opinioni concorrenti e dissenzienti rese dai giudici costituzionali. Il Tribunale costituzionale ha dovuto bilanciare, da una parte, gli impegni internazionali assunti dal Portogallo, l’eccezionale situazione economico- finanziaria del paese, il primato del perseguimento degli interessi pubblici, il principio di leale cooperazione con gli organi dell’Unione europea e con gli altri Stati membri oppure la stabilità della zona euro, e, dall’altra, principi chiave dello Stato democratico di diritto ed i diritti sociali dei cittadini. I motivi che hanno portato a dichiarare l’incostituzionalità delle misure di austerità sono stati

prevalentemente la violazione del principio di eguaglianza9, del principio di proporzionalità e del principio del legittimo affidamento, ma anche il divieto costituzionale di cessazione del rapporto di lavoro senza giusta causa e la tutela di della posizione giuridica di persone oggetto di un’intensa tutela costituzionale perché in una particolare situazione di vulnerabilità (pensionati, disoccupati o lavoratori in malattia).

Si è potuto osservare come il Tribunale costituzionale abbia operato una valutazione complessiva delle misure di austerità adottate in questi anni e che, via via che la situazione economica migliorava, abbia ritenuto che la semplice invocazione del rispetto degli obblighi internazionali e gli interessi economici non potesse più presumersi come un interesse pubblico prevalente. Così, se nella sentenza n. 396/2011 il Tribunale costituzionale era consapevole, e così lo esplicitava, che le misure di austerità contenute nella legge di bilancio per il 2011 formavano parte di un programma la cui realizzazione integrale si estendeva ad un orizzonte temporale più ampio, nella sentenza n. 574/2014 ha dichiarato l’incostituzionalità di tagli previsti dopo il 2015.

È significativo, tuttavia, che, al fine di evitare di arrecare danni all’erario, il Tribunale costituzionale abbia deciso in due delle decisioni più importanti di modulare gli effetti delle decisioni di incostituzionalità, arrivando persino a differire gli effetti di una sentenza di accoglimento, cosa che non era mai accaduta prima e che in molti ritenevano – e ritengono tuttora – vietata dalla Costituzione.