fig. 4.2 - Il conto economico delle Amministrazioni Comunali 1999-2006: entrate, uscite e saldi (in % PIL)
Fonte: Elaborazio ni su dati ISTAT. L a sc ala di destr a si ri fer isce all e e ntrat e e uscit e com ples siv e, la sca la di sini stra ai v
alori di indebitamento e della pres-
sion e fiscal e. 3,6 3,7 3,8 3,9 4 4,1 4,2 4,3 4,4 4,5 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 En tr ate comp le ssive i n % P IL U sc ite co mp les sive in % P IL In debi tam ento i n % PIL Pr essi on e fiscal e Comun i
scita della spesa ne ha provocato la compressione soprattutto per la parte relativa alla costituzione di capitale fisso, che nel 2005 si è ridotta del 8,43 per cento nel 2005, per poi stabilizzarsi l’anno successivo. Né il tetto alla spesa né i vincoli sui saldi sembrano invece aver inciso sull’andamento delle spese correnti, che sono cresciute in media del 3,8 per cento l’anno (con una variazione complessiva del 30,3 per cento dal 1999 al 2006), nono- stante la flessione del 31 per cento (1999-2006) nelle spese per interessi passivi conseguita grazie ai bassi tassi e alla ristrutturazione dello stock di debito. La spesa corrente primaria è infatti cresciuta anche negli anni di flessione della spesa in conto capitale, il 2005 e il 2006, rispettivamente del 3,57 e del 2,88 per cento.
La seconda osservazione riguarda la differenza tra l’obiettivo imposto dal Patto di riduzione del disavanzo e l’andamento oscillante dell’indebi- tamento delle Amministrazioni Comunali (figura 4.2). L’indebitamento in rapporto al PIL di questo comparto aumenta dal 1998 (0,26 per cento del PIL) al 1999 (0,28), diminuisce nell’anno successivo (0,23), per poi au- mentare nuovamente nel 2002 e nel 2003 (fino al 0,31 per cento del PIL), diminuire nel 2004 e 2005 e stabilizzarsi a 0,21 per cento del PIL nel 2006. L’aumento del disavanzo dal 2001 al 2003 sembra determinato dalla ripresa delle spese per retribuzioni (+6,66 per cento nel 2001, + 2,76 nel 2002, + 3,8 per cento nel 2003) e dall’aumento delle spese per investimenti fissi lordi (+9,6 per cento nel 2001, +4,5 per cento nel 2002, +7,23 per cento nel 2003). La diminuzione dell’indebitamento ne- gli altri anni è invece il risultato della combinazione della limitazione delle uscite complessive, prodotta nel 2005 e 2006 dalla riduzione delle uscite in conto capitale, e della non modesta crescita delle entrate com- plessive (in media del 4,2 per cento l’anno). Alla crescita delle entrate ha contribuito la crescita dei trasferimenti (+20 per cento dal 1999 al 2006) e un leggero aumento della pressione fiscale dei Comuni, che ha oscillato tra 2,30 e 2,65 per cento del PIL.
Se l’evoluzione dell’indebitamento porta, al termine del periodo esami- nato, ad un valore assoluto (3.035 milioni di euro) non distante da quello del 1999 (3.155 milioni di euro), ma inferiore se rapportato al PIL, più preoccupante è l’andamento del saldo primario. Il disavanzo primario del 1999 (0,05 per cento sul PIL) peggiora negli anni successivi fino allo 0,14 per cento, per poi migliorare (0,08 per cento nel 2006), senza tuttavia mai recuperare i livelli iniziali. Tali risultati sono particolarmente insoddisfa- centi alla luce del fatto che il vincolo del Patto si è applicato sino al 2004 ad una sorta di saldo primario, che escludeva la spesa per interessi.
Analoga assenza di risultati apprezzabili si rileva rispetto ai vincoli sulle spese correnti imposti nelle versioni 2002-03 del Patto. Nelle disposizioni del Patto le spese correnti sarebbero dovute risultare inferiori all’ammon- tare del 2000 aumentato del 4,5 per cento: a consuntivo, nel 2002 e nel 2003, invece, l’aggregato di conto economico risulta rispettivamente pari all’11 e al 16 per cento in più rispetto al valore del 2000.
Non è facile stabilire un legame inequivocabile tra i risultati ottenuti sui saldi di bilancio e i vincoli imposti dal Patto, eccetto forse per la connessio- ne tra il vincolo 2005-06 sulle spese e la riduzione delle spese di parte ca- pitale. Si può tuttavia ipotizzare una relazione tra il peggioramento del di- savanzo nel periodo 2000-03 e alcune modifiche apportate al Patto, in par- ticolare:
x il passaggio, a partire dal 2001, da obiettivi espressi in percentuale del PIL e destinati a correggere saldi tendenziali ad obiettivi calcolati ri- spetto a saldi storici;
x l’aumento, anno dopo anno, del numero di voci di bilancio escluse dal calcolo del saldo obiettivo (vedi tabella 4.1).
Il progressivo indebolimento dei vincoli sembra associarsi a peggiori risul- tati sui conti economici consuntivi, sebbene formalmente le Amministra- zioni Comunali abbiano rispettato in misura sempre crescente gli obiettivi formulati in termini di saldo finanziario (vedi tabella 4.3). La scarsa inci- denza del Patto sui saldi di conto economico viene confermata, oltre che dall’andamento del saldo primario, anche dai risultati di bilancio del 2004, quando il Patto non viene modificato rispetto agli anni precedenti, ma l’indebitamento cala in percentuale del PIL (da 0,31 a 0,27 per cento). Tale miglioramento non è attribuibile all’applicazione delle regole fiscali, ma ad un aumento delle entrate complessive (+8,2 per cento) dovuto in particola- re alla crescita di alcune voci che sono al di fuori del diretto controllo dei Comuni: le entrate per trasferimenti da altri enti, i contributi in conto ca- pitale agli investimenti e il gettito delle imposte straordinarie.
Infine, è interessante osservare l’evoluzione del debito delle Amministra- zioni Locali negli anni di applicazione del Patto. A differenza del patto esterno e di quello che accade in altri paesi UE, in Italia il Patto interno non è mai stato applicato al debito degli enti territoriali5, che nel 1999 era
5 Nel 1999 il debito era stato inserito nel Patto interno, ma in solo procedimento
pari al 2,9 per cento del PIL (il 2,55 per cento del debito delle Amministra- zioni Pubbliche) e nel 2006 era salito al 7,3 per cento del PIL e rappresen- tava il 6,9 per cento del debito complessivo delle Amministrazioni Pubbli- che. All’interno delle Amministrazioni locali sono i Comuni, insieme alle Regioni, gli enti detentori della quota maggiore di debito (il 41,8 per cento per entrambi nel 2006).
Negli anni 1999-2006, l’ammontare del debito delle Amministrazioni Comunali6 è cresciuto da 15.411 milioni di euro nel 2000 a 45.260 milioni
nel 2006 (+191,8 per cento), ossia da 1,29 per cento del PIL a 3,07 per cento (figura 3.3). Il notevole aumento che si osserva tra il 2002 e il 2003 è tuttavia in parte di natura puramente contabile e dovuto alla riclassificazio- ne della Cassa depositi e prestiti s.p.a. (CDP s.p.a.) al di fuori della Pubbli- ca Amministrazione. Dalla figura 4.3 si osserva l’aumento dei prestiti con- tratti con la Cassa depositi e prestiti (1,4 per cento del PIL nel 2004 e 2,01 per cento nel 2006) e la riduzione, in rapporto al PIL, delle altre forme di finanziamento.
Il debito delle Amministrazioni Comunali presenta un trend costante- mente crescente, che non è influenzato dal miglioramento dei risultati di conto economico e che lo porta a rappresentare una quota crescente sul debito delle Amministrazioni Pubbliche: da 1,19 per cento a 2,87 per cento sul totale del debito A.P. In conclusione, il Patto interno sembra debol- mente influire sui risultati di conto economico mentre non sembra modifi- care l’evoluzione del debito delle Amministrazioni Comunali.
progressivo e continuativo l’ammontare del debito sul PIL (almeno il 10 % nel quin- quennio), soprattutto utilizzando la formazione di risparmi o politiche di dismissioni mobiliari, avrebbero potuto beneficiare di un procedimento premiale realizzato attraver- so l’estinzione anticipata e agevolata dei mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti (legge 448/98, art. 28 comma 3).
6 Il debito delle Amministrazioni Comunali è calcolato come somma delle passività fi-
nanziarie relative a monete e depositi, titoli diversi da azioni, prestiti (sono esclusi quindi i debiti commerciali e gli strumenti derivati). Esso esclude le passività detenute da altri enti appartenenti alle Amministrazioni pubbliche. Il primo anno in cui il debito delle Amministrazioni Comunali è distinto da quello delle Province è il 2000.