di Ciro Amato
1. Premessa.
La ricerca che di seguito viene presentata ha visto la collaborazio- ne e la partecipazione attiva di molti colleghi segretari comunali, che svolgono il proprio ufficio in enti di diverse regioni e di dimensione demografica variegata. La campionatura è interessante e ha permesso al gruppo di lavoro di «guardare dentro» un significativo spaccato del- l’amministrazione locale italiana. Il nostro contributo vuole, invece, offrire solo alcuni spunti di riflessione a partire dalla lettura dei dati della ricerca.
Il primo riguarda il ruolo della figura del segretario comunale al- l’interno del perimetro dei controlli interni, dopo la riforma costitu- zionale del 2001. La questione è recente e, crediamo, debba ancora es- sere sviscerata in modo puntuale. I recenti contributi non hanno an- cora messo fine alla discussione. Innanzitutto occorre considerare e memorizzare che l’avvicinamento del ruolo dei segretari comunali ai temi dei controlli è un tema nuovo, che offre opportunità di riposi- zionare le professionalità dei segretari in un contesto diverso rispetto a quello ante-riforma. Inoltre il binomio segretari-controlli potrebbe offrire ai primi di definire una funzione di vero civil service alle pub- bliche ammininitrazioni locali.
La seconda riflessione, che tratteremo in altro paragrafo, concerne il rapporto tra controllo di gestione e governance istituzionale degli enti locali.
2. Il ruolo dei segretari comunali nei controlli.
Il segretario comunale è un dirigente del sistema delle autonomie locali che, recentemente, ha visto modificare il proprio profilo. La non
1Ci riferiamo alXXSimposio Onu/Intosai dell’11-13 febbraio 2009, Vienna, Austria in
cui il tema affrontato era: «L’Intosai come partner attivo della rete internazionale anticorru- zione; assicurare la trasparenza al fine di promuovere la sicurezza sociale e la riduzione del- la povertà».
2L’Intosai e l’organizzazione internazionale delle istituzioni che si occupano del con-
trollo nelle pubbliche amminitrazioni, di cui l’Isc è parte. L’Intosai è presso l’Onu.
3Per una disamina sui livelli di controllo cfr. Di Fronzo in Le novità dell’Internal Audi-
ting quale processo di controllo della gestione amministrativa, in «Rivista Tributi», 2002, 5. Viene considerato «seme» di questo controllo di secondo livello l’art. 4 comma 1 del d.lgs. n. 165/2001 dove si stabilisce che «gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo po- litico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati del- l’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti», lasciando intravedere l’esi- genza di istituire negli enti una funzione ad hoc in grado di svolgere questa tipologia di con- trollo in assoluta indipendenza e obiettività e che avesse come interlocutore i vertici dell’en- te. Cfr. De Angelis, Il controllo interno e la governance nella pubblica amministrazione. L’im- plementazione del servizio di internal auditing in un ente pubblico: il caso dell’Agenzia Spa- ziala italiana, in http://eprints.bice.rm.cnr.it/568/1/Tesi_mda_Controllo_interno_MMP.pdf. più recente legge Bassanini (legge n. 127/97) ha sottratto una funzione di controllo a tale dirigente, espungendo dall’ordinamento il parere preventivo di legittimità, quale atto precipuo e necessario per l’ado- zione degli atti deliberativi di Giunta e Consiglio.
Per completare il quadro appena tratteggiato, e che avrebbe neces- sità di essere ulteriormente sviluppato, anche in altre direzioni, dicia- mo che la necessità del controllo sulle pubbliche amministrazioni è stata recentemente trattata e messa in evidenza1. Sul punto segnaliamo
che nel paper finale del simposio viene considerato che il controllo sul- la pubblica amministrazione, per tenerla indenne dalla corruzione, è un global goal e un obiettivo da perseguire sia a livello internazionale che statale. Anzi, potremmo dire, che anche le regioni nel futuro po- trebbero ritagliarsi ruoli di collaborazione effettiva e formalizzata. In particolare abbiamo voluto richiamare quanto concluso dall’Intosai2e
dalle Isc poiché il tema afferisce direttamente al cosiddetto controllo interno delle pubbliche amministrazioni, di cui il segretario ben po- trebbe essere il titolare. L’Intosai riconosce che il controllo sulla pub- blica amministrazione come esercitato dalle Isc crea trasparenza, ren- de visibili le possibilità di rischi e costruisce un controllo interno ro- busto ed efficace per contribuire in modo particolare alla prevenzione della corruzione in linea con lo spirito della Convenzione delle Na- zioni Unite contro la corruzione (Uncac), la quale indica una strada politica e amministrativa strategica da considerare e perseguire.
In sede di riforma si può anche proporre che lasciando il segreta- rio comunale quale organo interno di controllo possa partecipare di questa necessaria e importante funzione3. Il tema non ci sembra di
4Le tipologie e le attività svolte dall’audit possono essere riassunte in: 1) audit di valu-
tazione: ha l’obiettivo di fornire al vertice un resoconto circa l’efficacia e l’adeguatezza del controllo interno relativamente a un certo aspetto dell’organizzazione e se esso inficia la ra- gionevole garanzia di raggiungimento degli obiettivi prestabiliti; 2) audit di conformità: ve- rifica dell’osservanza delle norme interne ed esterne all’organizzazione (procedure, policy, regolamenti, leggi ecc.); 3) audit di contabilità e finanziari: verifica che il processo relativo al- le registrazioni contabili e alla formazione del bilancio siano affidabili e corretti e che siano rispettate tutte le norme e procedure interne in materia; 4) fraud audit: verifiche per la con- ferma dell’esistenza di fondati segnali di frode; 5) audit operativo od operational: sono audit che si focalizzano sulle capacità dell’organizzazione sotto osservazione di conseguire i pro- pri obiettivi in termini di efficacia, efficienza ed economicità; 6) management audit: sono sot- to osservazione gli aspetti di gestione interna, i metodi operativi e la struttura organizzativa stessa; 7) altri incarichi: esempio sono la realizzazione di programmi di qualità e certifica- zioni Iso di qualità. I rapporti con la revisione esterna sono di un razionale scambio di infor- mazioni utili a entrambe le parti per meglio svolgere in termini di efficacia il proprio lavoro e ridurre le verifiche ridondanti.
poco momento e vorremmo, brevemente e solo per spunti sintetici, esprimere il nostro contributo, di valore omeopatico. In una rinno- vata prospettiva multilevel governance, ma diciamo di governance tout court, al segretario comunale potrebbero essere affidati i com- piti di internal auditing. Volutamente abbiamo indicato l’internal au-
diting come compito, ma crediamo esso rientri a pieno titolo giuri-
dico in una funzione interna di controllo. Sia subito ben inteso: con- trollo di tipo manageriale. L’internal auditing è sistema utile e com- plesso, cui l’esperienza del segretario comunale, anche per la storia che egli ha alle spalle, è certamente interessante per gli enti locali. La questione, in tal caso, è (sarebbe) da un lato formativa, dovendo tra- sferire, integrando quelle già esistenti, alcune competenze specifiche e prassi, e dall’altro la garanzia dell’autonomia di esso dal vertice po- litico dell’amministrazione. In nota riportiamo le tipologie di inter-
nal auditing, e si consideri come sia piuttosto fondato il motivo per
cui esse possano, anche parzialmente, essere incardinate presso il se- gretario (rectius l’ufficio di segreteria direttiva)4. Secondo le maggio-
ri fonti internazionali sul controllo, la Dichiarazione di Lima, affer- miamo che l’internal auditing, il concetto e le basi dell’audit relative alle amministrazioni pubbliche sono legate alla loro necessità di esternare fiducia e affidabilità di gestori della «cosa pubblica». In tal senso l’audit non è qualcosa di fine a se stesso, ma è una parte indi- spensabile di un sistema di regole che aiuta a rivelare devianze e non conformità con gli standard accettati e a individuare le violazioni dei principi di legalità, efficienza, efficacia ed economicità del manage- ment finanziario, in tempo per rendere possibile l’elaborazione e l’implementazione di azioni correttive per ciascun caso, per accerta- re le responsabilità, per compensarle o per prevenire o almeno ren-
dere meno difficile la gestione di tali eventi. Ancora si consideri che la stratificazione e l’esercizio multilivello del potere apre per il se- gretario lo scenario della sua partecipazione, da protagonista, nel- l’insieme della governance locale. Sicché ben potrebbe egli essere al servizio della sana gestione delle società partecipate, delle holding ovvero membro esperto o motore di più sviluppati e indipendenti nuclei di controllo dell’attività globale dell’azione locale. E, allora, neanche potrebbe escludersi che si possa parlare di ufficio di dire- zione generale, nei limiti stabiliti dalle vigenti norme o segreteria ge- nerale in cui lo stesso segretario si avvalga di uno staff di collabora- tori (questo sopratutto negli enti più grandi), che insieme costitui- scano il motore della funzione loro affidata. Ma su questi punti de- scritti occorrerà esser molto seri e decisi: quanto più si chiederà il coinvolgimento del segretario nella governance locale e nella vita de- gli enti tanto più saranno «legittime» le richieste di attrarre la sua di- sciplina in quella comunale o regionale. Tanto più, al contrario, inve- ce, gli si chiederà di controllare, verificare e garantire, non importa se formalmente ovvero sostanzialmente, tanto più si dovrà accettare la sua estromissione dall’ordinamento particolare locale e dirigerlo ver- so il «sistema delle autonomie»; in questo caso la disciplina potrà es- sere anche statale. Per cui tutto dipenderà dagli attori della riforma. Ove si spinga sulle funzioni organizzatorie, o meglio solo su code- ste, la municipalizzazione del segretario sembra certa. Ove invece gli si voglia recuperare una funzione di garanzia, sostanziale, moderna e, pertanto, orientata verso i risultati, ancorata agli articoli 97 e 98 della Costituzione, allora potrà considerarsi che per motivi di unita- rietà la disciplina normativa potrà restare statale. La prossima Carta della autonomie, sarà la migliore e unica sede in cui esercitare le op- zioni. Le vicende dello spoil system relative al segretario comunale sortiranno il medesimo effetto e seguiranno, secondo noi, il medesi- mo percorso. La scelta dell’opzione organizzatoria porterà (e legitti- mamente) al rafforzamento della dipendenza di tale funzionario dal- la politica; quella dell’attribuzione mediante legge primaria statale, anche se solo di principio, di funzioni di controllo, in chiave mana- geriale e di legalità sostanziale dell’intera attività dell’ente, portereb- be, invece, legittimamente a disciplinarne la figura da parte dello Sta- to. Anche solo per esigenze di unitarietà dell’ordinamento repubbli- cano. Non si deve, infatti, dimenticare che l’articolo 5 della Costitu- zione vuole e pretende che la Repubblica sia una e indivisibile. La let- tura appena proposta qui sembra anche coerente con gli articoli 117,
5Cfr. la legge n. 133/08 (di conversione del d.l. n. 112/08) e il d.l. n. 78/10, convertito
in legge n. 122/10, in materia di spese correnti per il personale, di contrattazione decentra- ta integrativa aziendale e la legge finanziaria per il 2009, legge n. 250/08, in materia di pat- to di stabilità.
6Sul punto si veda in maniera icastica F. Patroni Griffi, La responsabilità dell’ammini-
strazione: danno da ritardo e class action, in «Federalismi.it», febbraio 2009. Lo scritto ri- porta la relazione al convegno: La responsabilità della pubblica amministrazione, Associa- zione delle toghe, Cassa nazionale forense, Roma 20 gennaio 2009.
7Su questo punto specifico cfr. G. C. De Martin, La Riforma autonomistica incompiu-
ta, in Il governo locale nella transizione federale, a cura di F. Clementi e V. Antonelli, Cel, Gorle (Bg) 2009, pp. 11 sgg.
comma 6 e 118. Infatti sono queste fondamentalmente le due norme guida dei riformatori della categoria. Gli articoli 5, 97 e 98 faranno da sfondo, seppure importante, all’impianto normativo.
Ancora un altro aspetto va citato e affrontato. Vorremmo ancora indicare alcuni profili della riflessione sui segretari comunali e provin- ciali: quella delle funzioni/servizio aggiuntivi obbligatori. Il lettore ci permetterà di coniare così l’espressione e il concetto. La prospettiva in
multilevel governance, è chiaro ormai, ha disarticolato la uniformità
dell’ordinamento e ha permesso la valorizzazione delle autonomie lo- cali. Nonostante gli ultimi interventi normativi siano di segno contra- rio5, consideriamo che nell’ultimo decennio l’amministrazione pubbli-
ca in generale si è trasformata da amministrazione di «funzioni» a una di «servizi»6. Le strade intraprese sono state due:
– la migrazione di alcuni concetti aziendalistici nell’attività della pubblica amministrazione;
– maggiore tutela del cittadino utente nella prestazione dei servizi alla collettività.
Si crede che l’organo attorno cui permettere l’implementazione della valutazione integrata delle prestazioni dell’ente locale sia e possa essere l’ufficio di segreteria comunale e provinciale. Questo, ci sia per- messo, come modesta proposta per l’immediato futuro della categoria e per il sistema delle autonomie locali. Per una prospettiva diversa in materia di controlli interni occorre riferirsi a quella dottrina, pur di na- tura e ispirazione municipalista, che volendo coerentemente valoriz- zare l’autonomia organizzativa degli enti considera che i controlli do- vrebbero attestarsi come interni, al fine di non introdurre incoerenze di sistema7. In particolare Gian Candido De Martin richiama la sen-
tenza della Corte costituzionale n. 267/06 secondo cui i controlli ester- ni, non su singoli atti ma sull’attività e i risultati degli enti locali, sono legittimi costituzionalmente, anche dopo il 2001. Questa dottrina di- stinguendo, poi, tra controlli di natura finanziaria e controlli di natu-
ra collaborativa sulla gestione, assegna entrambe alle Sezione di con- trollo della Corte dei conti.
3. Un contributo (in filigrana) alla ricerca: il controllo
di gestione nella governance delle autonomie locali. Spunti minimi di riflessione.
Nella ricerca che segue si rileva che nella maggioranza degli enti lo- cali il livello di implementazione di strumenti e pratiche manageriali è ancora nullo o carente.
Nelle premesse si afferma che «le ragioni di questo (parziale) in- successo sono diverse, ma fondamentalmente ricollegate alla difficoltà di ridefinire il rapporto tra politica e amministrazione in termini di de- lega e a quella di riorientare l’agire delle amministrazioni pubbliche ad una logica di risultato».
Sul punto qualche riflessione ulteriore può essere posta, umilmente. Si crede che il rapporto tra politica e amministrazione non debba essere posto in termini di delega, ma di autonomia. La politica non de- lega alcunché all’amministrazione. Essa è costituzionalmente titolare di un proprium, che le norme non fanno che concretizzare, attraverso il comando. La questione non è la delega, ma l’area e il perimetro del- l’autonomia. Il tema più suggestivo che viene avanti, ora, è quello no- to dello spoil system. Sul punto basta solo fare riferimento alla copiosa giurisprudenza costituzionale, anche molto recente. Occorre dire qualcosa di definitivo. Lo spoil system, nel nostro paese, non ha fun- zionato, perché il legislatore, errando, ha inteso prendere l’esperienza americana e l’ha voluta adeguare al contesto istituzionale italiano, che è molto diverso. Inoltre, negli Stati Uniti, lo spoil system funziona esat- tamente come la Corte costituzionale lo ha ridisegnato: esso funziona solo per la dirigenza apicale che, per legge, ha natura fiduciaria e non anche per altri livelli di direzione. Qui, in Italia, fino alle sentenze del- la Corte, invece, lo spoil system si è protratto molto, a lungo e in bas- so, nella catena della dirigenza, quindi anche per i dirigenti non di li- vello generale ovvero apicale. Praticamente l’inizio del mercato del- l’autonomia, ovvero la sua eutanasia.
È tempo che il corpo burocratico amministrativo degli enti locali sia modellato attraverso sistemi che gli permettano di recuperare con- cretamente la propria autonomia e dignità. Sul punto l’idea di creare un albo, o più albi professionali della dirigenza pubblica sembra ra-
gionevole e ammissibile. Il tutto a partire dai segretari comunali, il cui
spoil system ha veramente fatto collassare la categoria.
In materia anche le recenti riforme, per esempio il d.lgs. n. 150/09, sono state timide interpreti di tentativi solo abbozzati e, sul punto, il le- gislatore è spesso tornato indietro. Si veda la modifica dell’articolo 19 del d.lgs. n. 165/01 per ben due volte, prima col d.lgs. n. 150/09 e sgg.mm.ii., appunto e poi con il d.l. n. 78/10, convertito in legge n. 122/10. Le in- certezze del legislatore in merito sono disequilibranti del sistema.
Un altro aspetto va indagato. I sistemi di controllo interno di tipo manageriale sono spesso poco e male implementati perché le ammini- strazioni non sono orientate al goal setting, a raggiungere il risultato. È questa una logica ancora poco diffusa, si afferma. Questa ultima convinzione è molto diffusa, invece. Ma ha un problema. Non spiega che il problema è il concetto di risultato che manca o diverge.
Sul punto il d.lgs. n. 150/09, che pur è intervenuto, è irrilevante e poco significativo, perché la discussione è politologica e di cultura am- ministrativa. Se si chiedesse a una compagine di amministratori, scelti a sorte, cosa si intenda per risultato politico amministrativo avremmo, certamente, risposte dal contenuto molto differente e non molto coin- cidente. La questione non è avere l’uniformità dei contenuti, ma dei metodi di risposta. Ricordo ancora che durante un corso di formazio- ne per gli amministratori alla domanda su cosa fosse la politica, dovet- ti assistere a dieci minuti di imbarazzante silenzio! Ed erano tutti am- ministratori giovani e neoeletti in amministrazioni locali, di diversa di- mensione demografica.
Il punto è la parola risultato. Cos’è la logica del risultato nelle am- ministrazioni locali?
Al riguardo esprimo un’opinione personale, nel modo che segue. La logica del risultato è un atteggiamento metodologico e non di con- tenuto. Invece assistiamo, e assisto nel mio lavoro quotidiano nei co- muni, a un inversione dei termini: il risultato è raggiungere ciò che ci si è prefissi. E chi prefigge è la politica.
Affermazione suggestiva ma non completa. Cioè non completa- mente vera.
La logica del risultato è la fatica di costruire le condizioni, perché, con una buona dose di leadership, i risultati siano raggiunti. Chi ha esperienza concreta dell’amministrare, per averlo vissuto, visto e parte- cipato, conosce che spesso gli obiettivi che si pongono gli amministra- tori o sono vaghi e immisurabili (del tipo, miglioramento del servizio x) ovvero sono al di sopra delle reali possibilità della macchina ammi-
8Sul punto il d.lgs. n. 150/09 parla di piano triennale delle performance. Sembra molto
corretto questo aspetto.
nistrativa (del tipo raggiungere le quantità di erogazione di un servizio y, la qual cosa è davvero impossibile). Inoltre lo sguardo in termini di tempo è molto spesso troppo breve per vedere effettivi risultati8.
Il risultato e la sua logica determinante sono metodi e non conte- nuti. Qui basta notare che le vere leadership politiche suscitano com- portamenti e atteggiamenti di collaborazione verso i risultati. Il pro- blema è, oggi, trovarle!
Ove le recenti riforme del 2009 ci raccontano che il risultato è la soddisfazione dei bisogni dei cittadini, afferma in maniera sondaggi- stica una parte del problema, mancando di indicare che il risultato è una grandezza politico-amministrativa variegata, in cui occorre imple- mentare e lasciare lo spazio all’autonomia delle amministrazioni di riempire di contenuto questa parola. Perciò affermiamo l’irrilevanza dell’intervento del legislatore in merito.
Nella ricerca viene ben messo in evidenza che le recenti riforme, che hanno molto battuto sull’accountability e sulla trasparenza dei da- ti verso i cittadini, hanno sortito un effetto soporifero sui destinatari. I cittadini sono anche interessati a conoscere i dati in possesso della amministrazione comunale, ma li percepiscono attraverso la lente dei media, spesso orientata alla polemica e non alla riflessione. Non ne percepiscono l’effettiva utilità per migliorare il livello dei servizi, poi- ché la riforma ha prodotto la pubblicazione di una grande quantità di dati, grezzi, che spesso mettono in evidenza o sollecitano l’attenzione verso ciò che non va, piuttosto su ciò che si può o deve migliorare. I due concetti non coincidono, per l’avvertito cittadino.
Un aspetto importante è sottolineare che, tra i sistemi di control- lo interno, le riforme si sono occupate di quello strategico, intestan- dolo all’Oiv. Ci permettiamo di avere un’opinione del tutto diversa dal legislatore.
Fermo restando che pochi conoscono i metodi e come effettiva- mente funzioni la programmazione strategica, si può affermare che es- sa spetti anche in fase di controllo non a un organismo esterno tecni- co, ma al Consiglio comunale. Il vero ruolo di tale consesso ammini- strativo, ormai del tutto andato perduto, è la scelta della direzione o delle strade che la comunità locale deve intraprendere. E ciò si sostan-