3 I RIFUGIATI E L’ONU
3.2 La Convenzione di Ginevra del
3.2. 1 Le origini ed il Prot oco llo di New York del 1967
La Co nvenzio ne del l’ONU rel ativa allo stat us di rifugi ato venne el aborata tra il 2 e il 25 Lu gl io 1 951 d a u na Conferenza d i Plenipotenziari, riunitasi a Gin ev ra p er volo nt à del l’Ass emblea General e dell’ONU, e fu approvat a, p oi , all ’un ani mit à il gio rno 2 8 d ell o st es so m es e97.
Lo s copo d ell a co nferenz a era quell o di creare un fo rt e s trumento di prot ezione int ern azi onale d ei ri fu giat i, che si ri vel as se pi ù effi cace d ei precedent i tent ati vi fatti dalla SdN e che forniss e una base l egal e al lavoro del neonato UNHCR.
Presero p arte alla con ferenz a preval entem ent e paesi o ccident ali e dagli ori ent am enti li berali anche s e non m an carono paesi com e l’Egi tto, l ’Iraq, Israel e,
la C olomb ia e l a Yu goslavi a, qu est ’ulti ma uni ca pres enza d el b locco comunist a98.
Come n el caso d ell a creazione dell ’UNHCR, le opini oni ri guardo l ’approccio
95 Informazioni sulle attività e sull’operato attuale del ‘UNHCR sono reperibili nel sito ufficiale dell’Alto
Commissariato, cit.
96 UNHCR, (2000), op. cit., 4.
97Ibidem, 24-25; François Crépeau, (1995), op. cit., 85; Ray Wilkinson, The Refugee Convention at 50-editorial, e
Marilyn Achiron, A Timeless Treaty Under Attack, in Refugees, rivista di pubblicazione a cura della sezione Pubblica Informazione dell’Alto Commissariato, vol.2, n.123, (2001).
da s eguire erano fo rtement e div ergenti , speci alm ent e per ciò che ri guardava l a definizion e di ri fu gi ato .
Gli Stat i Unit i favo rivano una definizion e rest ritti va, molto precis a, poi ch é rit en ev ano ch e un a d efi nizion e t rop po v aga avrebbe creat o degl i obbli ghi giuridi ci imprevedi bili p er gl i stat i e causat o disaccordi t ra i govern i ri guardo l’int erp retazio ne l ’appli cazi on e.
In cont rapp osizione i paesi dell ’Europa Occi dentale promuovevan o
l’adozione di un a definizio n e pi ù am pia, s ebben e non foss ero conco rdi nel lo stabilirne l ’esat ta est ensi on e99.
Il ris ult ato fu, an cora una volt a, un compromesso, dal moment o che o gn i stat o era com un qu e b en att en to a far in m odo di non scal fi re ecces sivam ent e l a pro pri a sov ranit à ed a fare allo st esso t em po il prop rio int eress e100.
La defi nizion e di rifugiat o101, univers alm ent e appli cabil e, venne dunque
incent rat a sul “fon d ato ti mo re di p ers ecuzione”, concetto consid erato né t roppo rist retto n é eccessi v am ent e es teso e, nell ’otti ca del delegato stat unit ens e, adatt o a com pren dere si a i rifu gi ati d el do poguerra, sia quell i futu ri102.
Du e p es anti lim itaz ioni vennero t utt avi a i nizial mente post e al raggio di applicazio ne della C onv enzio ne, poiché s i rit en ev a che n on s arebbe st ato facil e p er i governi fi rmare “u n as segno in bianco”103 che att ribuiss e lo ro degli obbli ghi n ei confront i d ei fut uri rifu gi ati senza pot erne conos cere i n anti cip o il num ero o la proveni enza.
La prima limit azion e ci rcos criveva l ’appl icabilit à della Convenzione ai s ol i rifugi ati ch e avev ano acquis ito tale st at us in seguito ad avven imenti veri fi catis i prim a del 1° gennai o 195 1.
La s econd a limit azi one era facolt ativa e cons enti va agli st at i di limit are la com pet enz a d ell a C onv enzio ne, di chi arandolo i n s ede di rat ifi ca, ai rifu gi ati divenuti t ali i n s egui to ad av venim enti avven uti i n Eu ropa104.
Res a così da tutti accett ab ile105, l a Convenzione fu form alm ente adott ata,
99 Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 18; UNHCR, (2000), op. cit., 24. 100
Marilyn Achiron, (2001), in Refugees, cit., 8.
101 Per una descrizione ed analisi più dettagliata della quale si rimanda oltre.
102 Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 19; UNHCR, (2000), op. cit., 24; François Crépeau, (1995), op. cit., 85;
Marilyn Achiron, (2001), in Refugees, cit., 8, 10.
103
Marilyn Achiron, (2001), in Refugees, cit., 8.
anche s e furono n ecess ari alt ri t re anni pri ma che l e sei rati fi che necess ari e foss ero effettu at e ed il do cum ent o entrass e uffi ci alm ent e i n vi gore il 22 April e 1954106.
Si tratta del primo acco rdo int ernazional e che copre t ut ti gli asp etti fondam entali d ell a l oro vita, s ancendo una seri e di di ritti basi lari che devo no ess ere garantiti d allo stat o ospit ante; tuttavia l e sudd ett e limit azioni n e impediv ano l ’appli cazione al la gran part e dei ri fu giati mondi al i.
Per q uesto mo tivo , dopo un’i neffi cace richiest a da part e dell ’Ass embl ea General e, nel 19 6 3, di regol are i nuovi probl emi ri gu ardo ai rifu gi ati
confo rm em ent e allo spiri to d ell a C onvenzione107, nel 1964 il C omitato Esecutivo
dell ’UNHCR chi es e all a Alt o Commi ss ario quali mis ure pot es sero ess ere pres e per prorogare il limit e t emporal e dell’art.1108.
L’Alto com miss ario vol endo evit are l a con vocazione di u na conferenza intern azio nal e che avrebbe rim esso in discussione la C onv enzion e, convocò, nel 1965 , un a co nferen za di esp erti a Bel lagi o, i n It ali a, al fi ne di proporre dell e soluzio ni p er restrin gere l a s udd ett a li mi tazion e109.
I gi uri sti conv enut i riten nero giu nto il m omento non sol o p er una rest rizio ne dell a lim itazi on e, b ensì p er un a s ua eli mi nazione, e form ularo no un Protocoll o, poi firmat o a New York , il cui t est o, i ndi pendent e da q uel lo del la Convenzio ne, era cost ruito in modo tal e ch e gli st ati firm at ari s arebb ero co munque st ati vi ncol ati da ess a; l ’art.1 del Proto collo p revedeva infatti che gli s tati si impegnass ero a
risp ett are gli arti col i della Con venzione dall ’1 al 34 compreso110.
In ol tre, l a l imit azio ne geo grafi ca s areb be s tat a co ns ervat a solo p er colo ro che l ’av evano appo st a al m om ento dell ’ad esio ne.
105
La Convenzione aveva l’ambizione d’essere universale, in realtà con le modifiche introdotte, gli stati dell’Europa avevano la garanzia che i rifugiati europei sarebbero stati trattati secondo gli standard previsti, ma evitavano di assumersi alcun tipo di obbligo reciproco nei confronti degli altri rifugiati. Vedere James Hathaway, (1991), op. cit., 6- 7.
106
I primi sei stati a ratificare furono: Danimarca, Norvegia, Belgio, Lussemburgo, Repubblica Federale Tedesca ed Australia. L’Italia ratificò il 15 Novembre 1954. Anche dopo l’entrata in vigore non fu facile per i delegati dell’Alto Commissario ottenere le ratifiche da parte di altri stati e a tutt’oggi rimangono grandi assenze come l’India.Vedere Marilyn Achiron, (2001), in Refugees, cit., 10; UNHCR, States Parties…, op. cit..
107 François Crépeau, (1995), op. cit., 91. 108 UNHCR, (2000), op. cit., 54.
109
Ibidem; François Crépeau, (1995), op. cit., 91.
Gli st ati fi rm at ari pot ev ano, infine, porre una ris erva s ull a giuris dizion e obbli gat oria d ell a Co rte In t ernazi onale di gi ustizi a111.
Il t est o o ttenut o ven ne trasm esso dirett ament e all ’Ass embl ea General e, che ne pres e att o e l o fece t rasm ett ere agl i st ati per la firm a112.
Il Proto coll o raccols e in m en o di un ann o le s ei fi rme necess ari e per ent rar e in vi gore, in oltre, po ich é, com e d etto, si trat tava d i uno st rum ent o indip endent e, vi pot erono ad erire an che st ati ch e n on eran o part e alla C onvenzione, com e fu il cas o degli USA.
Sono attu alm ent e parte d ell a Con venzion e 142 st ati , e 141 del Prot ocollo d i New York; di qu esti 138 son o p arte di ent ram bi gli s trumenti.
Dop o av er vis to co me nasce la Convenzione, è o ra necess ario es ami narne i punti s ali enti.
Vedremo du nqu e pi ù d ett agli at am ent e i l si gnifi cato e le im plicazioni d ell a definizion e di ri fu gi ato , p oiché ess a è l ’uni ca int ern azion alm ent e ri con os ciut a e ad ess a fanno riferim ent o anch e tut ti gl i st ati dell’Uni on e Europea.
Ci sofferm eremo q uindi s ull ’art. 33 che enunci a il pri n cipi o di no n-
refoul ement e p oi vedremo rapi dament e quali sono i diritti e doveri att ribuiti agl i
indivi dui ed agli Stat i.
3.2. 2 La definizion e di r i fugia to
Le di spos izioni ri gu ardo chi si a co nsiderat o o meno ri fugi at o secondo l a Conv enzione di Gin evra s ono cont enute all’art .1 della st ess a.
Il suddetto arti col o con sist e di tre parti che ri guardano ri spettivamente l e cl ausole di “in cl usi one”, d i “cessazione” e di “es cl usio ne”; ai fini di qu est a trattazi one rit eni am o util e esami nare nello specifico l e cl aus ole di in clusion e, ovvero l’arti col o 1A, poich é di fondam ent al e import anz a per l a comprens ione dell a mat eri a e poi ch é l’i n terpret azio ne del q uale risulta t ra le pi ù controv erse113.
111Articolo 7(1) del Protocollo di New York.
112François Crépeau, (1995), op. cit., 91, UNHCR, (2000), op. cit., 56.
113
Si rimanda per l’analisi delle altre due parti, in particolare a UNHCR, “Handbook on Procedures
and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees”, (1979, riedito nel 1992), reperibile in formato .pdf sul sito
Si riti en e si a util e comunq ue ri cordare che l a Convenzion e non si appli ca a perso ne ch e “ab bi an o comm es so un cri m ine cont ro l a pace, u n crimine di guerra o un crimi ne contro l 'umanit à, co me definit o negli st rum enti i nt ernazi onali elabo rat i per stabili re di spo si zioni ri guard o a questi crimini ”, che “abbi ano comm ess o un cri min e grave d i di ritto comu ne al di fuori del Paes e di accoglim ent o e prim a d i ess ervi amm es se in qualit à di ri fu gi ati ” o che “che si si ano res e col pevoli di azioni con trarie ai fini ed ai prin cipi d ell e Nazi oni Unit e”114.
L’articolo 1A st abil isce, dunque, che s i considera ri fu giat o, olt re a ch i veniv a consid erat o t al e d ai preced enti acco rdi o convenzion i115, col ui:
2 ) c h e , a s e g u i t o d i a v v e n i m e n t i v e r i f i c a t i s i a n t e r i o r m e n t e a l 1 ° g e n n a i o 1 9 5 1 , t e m e n d o a r a g i o n e d i e s s e r e p e r s e g u i t a t o p e r m o t i v i d i r a z z a , r e l i g i o n e , n a z i o n a l i t à , a p p a r t e n e n z a a d u n d e t e r m i n a t o g r u p p o s o c i a l e o p e r l e s u e o p i n i o n i p o l i t i c h e , s i t r o v a f u o r i d e l P a e s e , d i c u i è c i t t a d i n o e n o n p u ò o n o n v u o l e , a c a u s a d i q u e s t o t i m o r e , a v v a l e r s i d e l l a p r o t e z i o n e d i q u e s t o P a e s e : o p p u r e c h e , n o n a v e n d o l a c i t t a d i n a n z a e t r o v a n d o s i f u o r i d e l P a e s e i n c u i a v e v a r e s i d e n z a a b i t u a l e a s e g u i t o d i t a l i a v v e n i m e n t i , n o n p u ò o n o n v u o l e t o r n a r v i p e r i l t i m o r e d i c u i s o p r a . ”
La pres ent e defin izione ri prende, com e si not a, qu asi int eram ente qu ell a dell ’UNHCR, anzi, una volt a cadut a l a limitazi one tempo ral e, ess a risult a i n confront o amp liata grazi e all ’aggiunt a di una quint a caus a di pers ecuzione, ovv ero l’appartenenza ad u n preciso grup po soci al e.
I ri fugi ati s econ do la Conv enzi on e son o dunq ue caratt eriz zati da quatt ro el ementi fond am ent ali:
si trovano al di fuori del loro paese d’origine
non possono o non vogliono avvalersi della protezione di questo paese o farvi rit orno
tale incapacità o mancata volontà è dovuta ad un fondato timore di pers ecuzion e
la persecuzione è temuta per ragioni di razza, religione, nazionalità, appart enenza ad un determi nato gruppo soci al e o per l e prop ri e
114
Art.1F (a) (b) e (c) della Convenzione di Ginevra
opini oni polit iche116.
Le p rim e due carat teristi ch e no n necess it ano d i parti col ari appro fo ndim ent i in quest a sede, bast i ricordare che l a Convenzione si appl ica es clusivam ent e a col oro ch e abbi an o varcat o il confine d ello st at o di cui sono cit tadini o d ov e abit ual ment e ri si edo no, non si appl ica dunq ue agli s fol lati interni ( IDPs) o a col oro che godo no di asi lo diplo mat ico al l’int erno d ell e ambas ci ate117.
Per quanto ri gu arda i con cetti di “fondat o timore di persecuz ione”, e per l e cin qu e caus e di timo re si riti en e invece utile un approfond imento.
d) il fondato ti mo re di pers ecu zi one
Qu esto co ncett o cos tituis ce il cuore del la definizione e v a a sos titui re i precedenti app ro cci ch e in divid uav ano i rifugi ati i n bas e a categori e, l egat e s pess o all a p ro veni enza.
Esso è composto da un el emento soggetti vo, i l tim ore, ed uno o ggetti vo, l a sua fond at ezza118.
Il ti mo re, l a paura, è evident em ent e uno st ato m ent al e s oggett ivo, strett am ent e p erso nale, che pu ò t alv olt a ess ere esagerato, ciò non impl ica t utt avi a aut omat icam ent e ch e es so s ia in fondato.
Per acco rd are l o st atus s arà necessaria per questo moti vo, prim a di un gi udizio sull a si tuazione esi stent e nel paes e d’ori gi ne, u na v al utazi one d ell a con dizione p erso nal e d ell ’ind ividuo, degl i asp etti so ggetti v i dell a s ua vit a, in modo da lo calizzare il so ggetto in un con test o soci o-politi co ben defi nito.
Sarà dun que n ecess ario tenere in considerazi on e il background p ersonal e e fam i gli are, poi ché l a persecuzi on e inflit ta a conos centi o m embri dell a fami gli a potrebbe ragi on evo l ment e indurre il ri chiedent e a t emere per la propri a incolumit à, così com e l a su a app art enenza a parti col ari gruppi reli gi osi o politi ci, l a sua etni a
116 La suddivisione in questi elementi è data in Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 19,20, e viene similmente seguita
anche in UNHCR, (1992), Handbook… op. cit.
117
Per maggiori dettagli sull’interpretazione di queste affermazioni vedere UNHCR, (1992), Handbook… op. cit.
e l e s u e esperienze p erson ali119.
Qu esti fatti son o accompagn ati da un’oggettiva valut azione della situazion e nel p aese d’o ri gin e d el ri chi ed ent e. Le s ue affermazioni, infat ti, non poss ono ess ere consi derat e in ast ratto ed è necess ario veri fi carn e la credibilit à.
È evid ent e ch e ch i è già st ato pers eguitat o in p at ria pri ma d i fuggire, possi ed e ottim e ragion e p er rit enere che ci ò poss a ri accadere, non è tuttavi a necess ari o ch e la p ers ecuzion e ab bi a già avuto lu ogo per di mostrare l a fondat ezza del timo re120.
In ol tre no n n eces saria l a cert ezza che ciò avv errà: ciò che int eress a è
accertare il ris chio , l a pro b abilit à che ciò accada121; qui ndi l a val ut azione
sull’el eggibil ità o m eno d el ri chiedent e s i fonda su un a previs ion e, bas at a sui fatti pres ent ati dal so ggetto , di ci ò che potrebbe accadergli una vo lta ri ent rato i n pat ri a122.
Per po ter o perare u na giust a val ut azione dei s uddett i elem enti, s oggetti vo e o gget tivo , è inoltre necessari o interrogars i sul si gnifi cat o d ell a paro l a pers ecuzion e e su ch i si ano gli agenti di pers ecuzione123.
La p ers ecuzione, s econ do gli i nt enti dei redatto ri dell a Co nvenzione di Gin ev ra, è correl at a alla m an canza di prot ezione, in cl ud e l a minacci a di ess ere privati d ell a vit a o dell a lib ert à, i ntes a in senso fisi co, di ess ere sot top osti a tort ura o ad alt ri t ratt am enti i num ani e si est ende fi no a com prendere misu re parti col arment e dis crimin an ti ch e porti no come risultat o l ’imposizion e di s eri svantaggi econ omi ci , la pri vazi on e o l a negazione del lavoro o all ’educazione od all a li bera esp ressi on e d ell a prop ri a reli gi one124.
Redu ci d all e m acabre s co pert e d ell o st erminio ebreo da parte del n azismo, sicuram ent e i red att ori del la C onvenzione, al mom ent o di formul are il p rim o art icolo, cons id erav ano q uali agenti di pers ecuzion e gli St ati , le aut ori tà nazionali .
119 UNHCR, (1992), Handbook… op. cit., par 43. 120
James Hathaway, (1991), op cit., 87.
121 Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 36-37, 40-41; UNHCR, (1992), Handbook… op. cit., par 45.
122 Qui si trova la principale differenza tra il principio di non estradizione e quello della protezione dei rifugiati, ovvero
nella possibilità che il rimpatrio sia rifiutato anche nel caso in cui la persecuzione non sarebbe, in effetti, avvenuta, mentre per l’estradizione si ha la certezza che la punizione verrebbe inflitta in caso di ritorno al paese d’origine. Evidentemente però abbiamo da un lato un criminale che viene autorizzato a rimanere, dall’altra un’innocente. Risulta logico sostenere che, laddove il criminale che fugge dalla giustizia viene protetto da un’inumana punizione, l’innocente vada protetto anche dal solo rischio di persecuzione. Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit.,35,36.
123
James Hathaway, (1991), op. cit., 99-134.
Tutt avi a null a di ci ò viene afferm ato n ell a Convenzi on e contro la tort ura o nell a C onvenzi on e Euro pea sui Di ritti Umani .
E’parere d ell ’UNHCR, condi viso dal la maggio ranza degli Stati, ch e l a Conv enzione si app lichi an ch e ai casi in cui la pers ecuzio ne venga inflitt a d a agenti n on st atali, come gruppi di ri bell i e gru ppi arm ati, s ette reli gios e, clan, o fam i gli e e che an che d et erm inate us anz e tradizi on ali poss ano t radursi in pers ecuzion e, q ual ora il governo del paes e sia ass ent e, o pur ess endo pres ente n on sia i n grado d i d are ad egu ata prot ezi one, o ad diri ttura tolleri , ass econdi o prom uova le su dd ett e p rati ch e o l e attivit à d i su dd etti att ori125.
e) le ra gioni d i p ersecuzion e
Le ragioni p ers ecuzion e el encate nell ’arti colo 1 A s ono cinqu e: razza, rel i gione, nazionalit à, app artenenza ad un det erminato grupp o soci al e ed opi nion i politi ch e.
Per qu ant o ri guard a razz a e rel i gione, risulta imm edi ato comprendere a cos a ci si ri feris ca, ess en do qu est e du e d ell e ragi oni ch e st ori cam ente s ono sempre stat e motivo di discrimin azione e persecuzi one. Per razza dun que s i int ende il s enso più est eso d el t ermin e, che co mprend e an che tutti i tipi di gruppi etn ici ai quali ci si riferis ce comu nemente come razza. P er quan to ri guard a la reli gione es sa è concepit a si a com e facolt à dell ’i ndivi duo di scegl iere li beramente qual e fede seguire o di n on segui rn e n ess un a, sia co me possi b ilità di m ani fest are pubbl icam ent e il p ro prio credo126.
Il t erm in e n azion alit à si gni fica i n quest o caso non sol am ent e citt adin anz a, ma anche ap part en en za ad u n gruppo etni co o li n gui sti co e può talv olt a coincidere con l a razza. Il co n cetto di n azio nalit à coi nvol ge l e minoranze etni ch e nazion al i