1 IL DIRITO DI ASILO : DALLE ORIGINI AL CONCETTO
MODERNO
Nel l’affron tare l e t emati ch e i nerenti al lo sat us dei rifugi ati è imposs ibil e pres cindere d al co n cetto di di ritto d’asilo .
Esso , t utt avi a, vi en e spesso dato per noto ed assimil at o al diri tto d ei
rifu gi ati, com e d en ot a il fatt o ch e il termi ne as ylum seeker si a com unement e usat o per d esi gn are colui i l qu al e h a pres entat o ri chi est a per lo stat us di ri fugi ato ed è i n att es a d ell a deci sion e1; il riconos cim ento dell o st at us d i rifu gi ato sareb be qui ndi suffi ci ent e al fin e di ottenere l ’asilo.
In realtà, com e vedremo, d a un punto di vista st ret tam en te leg al e, gli St ati non sono affatto ob bli gat i a garanti rlo, specie nel caso in cui esso s ia int es o com e soluzio ne p erm anent e2.
Non vi è ,infatti, al cun d ocum ento int ern azional e ch e dia una definizione di
asil o3, ne menzion e al cun a ne vi en e fatt a nell a Convenzione di Ginev ra rel ati va
allo st atus di ri fu giat o del 195 1 e nel P rot ocollo di New Yo rk del 1967 che l e h a fat to seguito .
Pare qui ndi dov eros o un ch iarim ent o s ul s igni ficat o che q uest’istitut o , d all e ben anti ch e ori gini, è and at o ass umendo nel cors o d ei s ecoli : da pratica reli gios a a strum ento di affermazione d ell ’id entit à e dell ’auto rit à statal e, fino ad arri vare all ’odi erna comm isti one tra di ritto int ernazional e umanit ari o e dirit ti um an i, all a sov rappo sizion e all o status di ri fugi at o.
1 Pubblicazione dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, Asylum-with the contribution of Guy S.
Goodwin-Gill, (1995), 95-95, 98.
2
Guy S. Goodwin-Gill, Refuge or asylum: International Law and the search for solutions to Refugee Problem, in “Refugee or Asylum a choice for Canada”, edito da Howard Adelman e Michael Lampier, (1990), 31.
3Vedere in Guy S. Goodwin-Gill, Refugees in International law, (1996), 173. Infatti, come vedremo oltre la
Dichiarazione Internazionale dei Diritti dell’Uomo si limita a prevedere il diritto per l’individuo di godere dell’asilo concesso, ma non prevede l’obbligo per lo stato di concederlo.
1 . 1 I l d i r i t t o d ’ a s i l o n e l l ’ a n t i c h i t à e n e l M e d i o e v o : i l d i r i t t o d i
a s i l o r e l i g i o s o .
L ’ i s t i t u t o d e l l ’ a s i l o h a r a d i c i m o l t o p r o f o n d e e d a n t i c h e : l a p a r o l a d e r i v a d a l l ’ a g g e t t i v o g r e c o a s u l o s , c h e i n d i c a c i ò a c u i n o n p u ò e s s e r e f a t t a v i o l e n z a , q u i n d i c i ò c h e è i n v i o l a b i l e , e d a l s o s t a n t i v o a s u l o n , c h e s i g n i f i c a i n v i o l a b i l i t à d ’ a s i l o4. I l l a t i n o a s y l u m d e s i g n a a n c o r a p i ù s p e c i f i c a m e n t e i l c o n c e t t o : i n d i c a i n f a t t i u n l u o g o i n v i o l a b i l e , u n r i f u g i o5. L e d u e c a r a t t e r i s t i c h e d e l d i r i t t o d i a s i l o e r a n o d u n q u e n e l l ’ a n t i c h i t à l a s a c r a l i t à d e l l u o g o e l a s u a i n v i o l a b i l i t à . I n t u t t e l e c u l t u r e i l c o n c e t t o d i a s i l o f u s e m p r e a s s o c i a t o p r i m a r i a m e n t e a i l u o g h i d i c u l t o , a n c h e s e n o n s o l o a d e s s i . I n f a t t i n e l l e d i v e r s e e p o c h e a n c h e l u o g h i n a t u r a l i , c h e p e r l e l o r o c a r a t t e r i s t i c h e v e n i v a n o a s s o c i a t i a l l a p r e s e n z a d i v i n a , f u r o n o a l o r o v o l t a c o n s i d e r a t i i n v i o l a b i l i6. C i ò c h e r e n d e l ’ a s i l o r e l i g i o s o s o s t a n z i a l m e n t e d i v e r s o d a q u e l l o l a i c o è i l f a t t o c h e n e l p r i m o c a s o l a s a c r a l i t à e l ’ i n v i o l a b i l i t à d e l l u o g o s o n o a t t r i b u i t e a l l a v o l o n t à d i v i n a a l l a q u a l e e v i d e n t e m e n t e n o n c i s i p u ò o p p o r r e . P e r q u e s t o m o t i v o r i s u l t a i m p o s s i b i l e p e n s a r e d i f a r p r e v a l e r e l a l e g g e d e g l i u o m i n i a l l a l e g g e d e g l i d e i o , s u c c e s s i v a m e n t e , d i D i o , p r e s s o l a q u a l e l ’ i n d i v i d u o h a t r o v a t o p r o t e z i o n e c o n t r o l a g i u s t i z i a , o l ’ i n g i u s t i z i a , u m a n a . L ’ a s i l o , n e l l ’ a n t i c h i t à , è b e n d e l i m i t a t o a l l u o g o s a c r o i n q u e s t i o n e , l ’ i n t e r n o d e l t e m p i o o p r o s s i m i t à d e l l u o g o n a t u r a l e c o n s i d e r a t o s a c r o . U n a v o l t a a l l o n t a n a t o s i d a e s s i l a p r o t e z i o n e v i e n e m e n o7. 4Lorenzo Rocci, Vocabolario Greco-Italiano; vedere anche Philippe Ségur, La crise du droit d’asile, (1998), 3-4, François Crépeau; Droit d’asile –de l’hospitalité aux contrôles migratoires, (1995), 29-34.
5 Luigi Castiglioni, Scevola Mariotti, Vocabolario della Lingua Latina, (1990). Il concetto di asilo era inoltre presente
anche nella tradizione ebraica, vedere Philippe Ségur, (1998), op. cit., 10-11; François Crépeau, (1995), op. cit., 30-31.
6
Philippe Ségur, (1998), op. cit., 16.
L ’ a s i l o c r i s t i a n o , c h e a p p a r e n e l I V s e c o l o d . C . , m a n t i e n e n a t u r a l m e n t e l e c a r a t t e r i s t i c h e d i q u e l l o p a g a n o , m a v i s i d i f f e r e n z i a n e l l e r a g i o n i c h e v i s o t t e n d o n o , a l p u n t o t a l e c h e g l i a u t o r i c r i s t i a n i r i f i u t a n o l ’ u s o d e l l a p a r o l a “ a s i l o ” , c o m e a b b i a m o v i s t o d i u s o p a g a n o , e v i p r e f e r i s c o n o l a p e r i f r a s i “ a d e c c l e s i a m c o n f u g e r e ”8 , o s s i a “ r i f u g i a r s i i n u n a c h i e s a ” . L ’ a s i l o p e r i c r i s t i a n i n o n è p i ù s o l t a n t o d o v u t o a l l a s a c r a l i t à d e l l u o g o d i c u l t o , b e n s ì e s s o è a n c h e f r u t t o d i u n s e n s o d i d o v e r e c h e n a s c e n e l p r o f o n d o d e l l a c o s c i e n z a d e l c r i s t i a n o , l a c u i d o t t r i n a p r e d i c a l ’ a m o r e v e r s o i l p r o s s i m o e s o p r a t t u t t o l ’ i d e a d e l l a r e m i s s i o n e d e i p e c c a t i ; p e r c u i s e u n c r i m i n a l e s i r i f u g i a v a i n u n a C h i e s a , p e r t r o v a r e s c a m p o a l l a l e g g e , l a g a r a n z i a d i a s i l o e p r o t e z i o n e c h e g l i v a n i v a o f f e r t a e r a p e r c e p i t a c o m e u n ’ o p p o r t u n i t à p e r c o s t u i d i p e n t i r s i , r a v v e d e r s i e c o n v e r t i r s i9. I l d i r i t t o d ’ a s i l o c r i s t i a n o , i l d i r i t t o d u n q u e d i t r o v a r e r i f u g i o i n q u a l s i a s i c h i e s a c o n s a c r a t a , s f u g g e n d o c o s ì , i n n o c e n t i o m e n o , a l l e l e g g i t e m p o r a l i , f u r i s p e t t a t o d a s i g n o r i e r e g g e n t i f i n o a l l ’ i n c i r c a a i s e c o l i X I I I e X I V10. L ’ a u t o r i t à d e l l e m o n a r c h i e e d e i s o v r a n i a n d a v a , t u t t a v i a , f a c e n d o s i s e m p r e p i ù p o t e n t e e l ’ a s i l o o f f e r t o d a l l a C h i e s a d i v e n i v a c o s ì u n o s t a c o l o s e n o n u n a s f i d a a l v o l e r e d e l s o v r a n o . F u d u n q u e a n c h e q u e s t a u n a d e l l e r a g i o n i , o l t r e a l f a t t o c h e q u e s t a p r a t i c a d i v e n t a v a , n e g l i s t a t i n a z i o n e n a s c e n t i e i n u n m o m e n t o d i s e c o l a r i z z a z i o n e d e l p o t e r e t e m p o r a l e , f o n t e d i c o n f l i t t o t r a l a g i u s t i z i a e c c l e s i a s t i c a e q u e l l a l a i c a , c h e i l d i r i t t o d ’ a s i l o r e l i g i o s o v e n n e s e m p r e m a g g i o r m e n t e m a l v i s t o , o s t a c o l a t o e d o p p o s t o . P o c o a p o c o d u n q u e , l a p r a t i c a d e l l ’ a s i l o r e l i g i o s o f i n ì p e r e s t i n g u e r s i , o m e g l i o s i s e c o l a r i z z ò11. 8Ibidem, 37
9Ibidem, 36-42, François Crépeau, (1995), op. cit., 35-37. 10
Philippe Ségur, (1998), op. cit., 71; François Crépeau, (1995), op. cit., 38-40.
1 . 2 I l d i r i t t o d ’ a s i l o p o l i t i c o : l ’ i n n o v a z i o n e d e l l a r i v o l u z i o n e
f r a n c e s e .
C o n l o s v i l u p p a r s i d e g l i s t a t i n a z i o n a l i s o v r a n i , e n t i t à b e n p r e c i s e , d e l i m i t a t e l e u n e d a l l e a l t r e e d o g n u n a e s e r c i t a n t e a u t o r i t à s u l s u o t e r r i t o r i o e s u t u t t o c i ò c h e s i t r o v a a l s u o i n t e r n o , p e r s o n e c o m p r e s e , i l s i g n i f i c a t o d e l d i r i t t o d ’ a s i l o m u t a r a d i c a l m e n t e . E s s o d i v e n t a i n f a t t i u n o s t r u m e n t o p e r p r o c l a m a r e e r i b a d i r e l ’ i d e n t i t à d e l l o s t a t o : è v e r o i n f a t t i c h e i l d i r i t t o è o r i g i n a r i a m e n t e p r o p r i o d e l l ’ i n d i v i d u o , m a e s s o t r a s l a n e l t e m p o , p e r d i v e n t a r e u n d i r i t t o e s c l u s i v o d e l l o s t a t o , c h e p u ò i n f a t t i c o n c e d e r l o o m e n o . L a p r i m a m a n i f e s t a z i o n e c o d i f i c a t a d e l d i r i t t o d i a s i l o l a i c o s i r i t r o v a i n o c c a s i o n e d e l l a r i v o l u z i o n e f r a n c e s e . N e l p e r i o d o r i v o l u z i o n a r i o , c o m e è n o t o , r e g n a v a n o g l i i d e a l i l i b e r a l i ; i r i v o l u z i o n a r i s i p o n e v a n o i n f a t t i c o m e o b i e t t i v o q u e l l o d i l i m i t a r e i l p o t e r e a f f i n c h é o g n u n o p o t e s s e g o d e r e a p p i e n o d e l l e p r o p r i e l i b e r t à . I n q u e s t o c o n t e s t o t r o v i a m o l ’ e m b r i o n e d e l m o d e r n o c o n c e t t o d ’ a s i l o : n e l t e s t o d e l l a c o s t i t u z i o n e r e p u b b l i c a n a d e l 1 9 7 3 , t u t t a v i a m a i e n t r a t a i n v i g o r e , l e g g i a m o i n f a t t i , a l l ’ a r t i c o l o 1 2 0 c h e i l p o p o l o f r a n c e s e " d à a s i l o a g l i s t r a n i e r i b a n d i t i d a l l a l o r o p a t r i a p e r l a c a u s a d e l l a l i b e r t à , e n o n a i t i r a n n i "12. D a q u e s t a a f f e r m a z i o n e e m e r g e c h i a r a m e n t e i l c a m b i a m e n t o s u b i t o d a l l ’ i d e a d i a s i l o : i n n a n z i t u t t o e s s o n o n è p i ù l i m i t a t o a d u n l u o g o s p e c i f i c o , m a s i e s t e n d e a t u t t o i l t e r r i t o r i o n a z i o n a l e , i n o l t r e s i r e s t r i n g e n o t e v o l m e n t e i l d o m i n i o d i a p p l i c a z i o n e d e l l o s t e s s o , s p e c i f i c a n d o i n m o d o i n e q u i v o c a b i l e a c h i e s s o s i a d i r e t t o : s i r i v o l g e i n f a t t i a i s o g g e t t i c h e f u g g o n o d a l l a l o r o p a t r i a " p e r l a c a u s a d e l l e l i b e r t à " , n o n p i ù q u i n d i a c h i u n q u e , e i n s p e c i a l m o d o n o n a i c r i m i n a l i . 12Articolo 120 della Costituzione francese del 1973; vedere anche Philippe Ségur, (1998), op. cit., 89; François Crépeau, (1995), op. cit., 41-45.
C h i p u ò a v e r e d i r i t t o a l l a p r o t e z i o n e d e l p o p o l o , e d u n q u e d e l l o S t a t o , è s o l o c o l u i c h e è p e r s e g u i t o i n g i u s t a m e n t e i n s e g u i t o a l l a s u a a z i o n e p o l i t i c a i n d i f e s a d e l l a l i b e r t à13. L ’ a s i l o è i n v e c e n e g a t o a i “ t i r a n n i ” , c o l o r o c h e s o n o l a c a u s a d e l l ’ o p p r e s s i o n e d e l l e s u d d e t t e l i b e r t à . I l d i r i t t o d ’ a s i l o s i a r r i c c h i s c e q u i n d i d e l l ’ e l e m e n t o p o l i t i c o , e l e m e n t o c h e r i t r o v e r e m o p o i , a d i s t a n z a d i p i ù d i u n s e c o l o , a n c h e n e l l a d e f i n i z i o n e d i r i f u g i a t o d e l l ’ a r t i c o l o 1 d e l l a C o n v e n z i o n e d i G i n e v r a r e l a t i v a a l l o s t a t u s d i r i f u g i a t o d e l 1 9 5 1 , f a t t o c h e f a r à s ì c h e i d u e c o n c e t t i v e n g a n o a c o m p e n e t r a r s i e c o n f o n d e r s i . B i s o g n e r à p e r ò a s p e t t a r e f i n o a g l i s c o n v o l g i m e n t i p o l i t i c i d e l X X s e c o l o p e r c h é i l d i r i t t o d i a s i l o , n e l c o n t e s t o d i u n a c r e s c e n t e f o r m a z i o n e d i u n a c o s c i e n z a i n t e r n a z i o n a l e , a c q u i s t i d e f i n i t i v a m e n t e l a s u a f a c c i a p o l i t i c a e d i n i z i p o c o a l l a v o l t a , l u n g o u n p r o c e s s o t u t t ’ o g g i l o n t a n o l o n t a n o d a l l ’ e s s e r e u l t i m a t o , a d a f f r a n c a r s i d a l l o s t a t o e d a l d i r i t t o i n t e r n a z i o n a l e d e g l i s t a t i p e r d i v e n i r e , p a s s a n d o a t t r a v e r s o i l d i r i t t o u m a n i t a r i o , u n d i r i t t o u m a n o r i c o n o s c i u t o a d o g n i s i n g o l o i n d i v i d u o .
1 . 3 I l d i r i t t o d ’ a s i l o n e l d i r i t t o I n t e r n a z i o n a l e
L a p r i m a c o d i f i c a z i o n e d e l d i r i t t o d ’ a s i l o d i r a n g o c o s t i t u z i o n a l e a v v i e n e , c o m e a b b i a m o v i s t o , i n o c c a s i o n e d e l l a r i v o l u z i o n e f r a n c e s e ; t u t t a v i a , c o m e p r e c i s a t o , l a s u d d e t t a c o s t i t u z i o n e n o n e n t r ò m a i i n v i g o r e , e s a r à n e c e s s a r i o q u i n d i a t t e n d e r e i l s e c o n d o d o p o g u e r r a p e r r i t r o v a r e q u e s t o d i r i t t o n e l l e c o s t i t u z i o n i d e i p a e s i e u r o p e i e d a l i v e l l o i n t e r n a z i o n a l e s e p p u r c o n d e i l i m i t i .T u t t a v i a e s s o n o n r i m a n e a f f a t t o u n i s t i t u t o s c o n o s c i u t o a l d i r i t t o i n t e r n a z i o n a l e , p i u t t o s t o s i s v i l u p p a c o m e p r a s s i c o n s u e t u d i n a r i a , l a c u i l e g i t t i m i t à v i e n e p i ù v o l t e m e s s a i n d i s c u s s i o n e .
Sotto il n ome di di ri tto d’asilo si ri conduco no tradizi onalm ente, all ’int erno di quelli che v eni vano indi cati come d iri tti d’autonomi a dello stato14, il cosi ddetto
asilo extr aterrit orial e o di plo mati co e l’asilo t er ritori al e.
Con l a p rim a d en om inazio ne si i ndi ca la “p arti col are co ndizi one ri servat a-(…)-dal diritto in tern azion al e ai luoghi e ai beni nei qu al i veniva ri chi es to e concess o l’asi lo ”15; in parti col are, la denominazion e di asilo diplom ati co veniv a att ribu ita nei casi i n cui es so fo ss e “acco rdat o in locali di mis s ioni dipl omat iche”.
L’asil o t errit ori al e è quello a cui ci si riferis ce no rm alm ent e ri guardo ai rifugi ati, os si a q uell o con cesso d allo st at o entro il proprio t errito rio nazion al e.
1.3.1 Il diritto di asilo extraterritoriale
La sent enza d el 2 0 Nov embre 1950 dell a Co rt e Int ern azionale d i Giustizi a distin gu e t ra asil o t erri torial e e di plom at ico: nel pri mo caso, afferm a, il ri fu gi ato si trov a n el territo ri o d ello st ato di ri fugio, che dunque es ercita l egittim am ent e l a sua so vranità offren do p ro tezio n e, così com e la esercit a i n una decisio ne relati v a all ’estradizion e.
Nel l’asil o ex trat erri tori al e al cont rari o, il ri fu giato si trova anco ra nello paes e d’ori gin e; lo s tato ch e offre prot ezion e sta dun qu e inv adendo l a sov ranit à e com pet enz a es clu siv a d el p rimo, so ttraendo ill egittim am ent e i l reo all a giu stizia.
La d ottrin a16 è con co rd e nel non ri con os cere al cun obbli go allo St ato d i tollerare l’as ilo offerto nel su o stes so territori o da un alt ro st ato, sal vo là d ove ciò sia previsto d a accordi int ernazionali .
14 Mario Miele, Principi di diritto internazionale, (1960), 184-185; Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa,
(1995), op. cit., 96.
15 Mario Giuliano, Tullio Scorazzi, Tullio Treves, Diritto Internazionale –II gli aspetti giuridici della coesistenza tra
stati, (1983), 399.
Su qu est o punt o di vist a si so no evidentem ent e sem pre schi erati gli Stati, che hann o sp esso espl ici tam en te opposto la l egit timit à del di ritt o d’asi lo, invo cand o ad opp o sizion e la l oro pot est à territo ri al e ed il loro dirit to ad es ercit arla lib eramen te17.
A seguit o dei du e conflitt i mondial i, con le cons eguenti mi grazioni di mass a dell e po pol azioni col pite dall a gu erra e dallo st ermini o nazist a, ed alt resì a s eguit o del d iffon ders i d ei p arad i gmi d ei dirit ti u mani , l’att enzione degli s tat i si focalizz a decis am ent e v erso i l concett o di dirit to d’asil o territori al e, con cui si vanno a confond ere e su cui van no ad in nestarsi i diritti dei rifu gi ati.
1.3.2 Il diritto di asilo territoriale
A livell o int ern azio nal e n on esi ste al cun ob bli go per gli s t ati d a garanti re l’asilo nel p ro pri o t erri torio, int eso come ammi ssione all a res idenza e garanzia di una d urevol e prot ezione d all a gi uri sdizione di un alt ro st at o, i nolt re l a no n volo nt à di istit ui rne u no i n merito è am piam ent e evi dente s e si esamina la sto ri a dell e convenzioni e d egli alt ri st ru menti i nternazionali in m at eria18.
Tra l e du e guerre mo ndi ali, q u ando app arve s em pre pi ù evidente l a necessit à di far front e ai mo vi menti delle m asse i n fuga dall a guerra, v ennero m ossi , com e si vedrà in seguit o, i p rimi p as si in m at eria di di ritti dei ri fugiati, ad esempio sull a questio ne dei d o cum enti di vi aggi o.
Nessuna m enzione verrà tutt avi a dedi cat a al diritto di asil o, né venne s ancito al cun ob bli go di rein serim ento .
L’u ni co do cum ent o i ntern azional e che ne facci a m enzi one è l a d ichiarazion e Univ ers al e d ei Di ritt i Um ani , d el 1948, i l cui articolo 14 (1) s ancis ce che “ognu no
17 Questo tipo di accordi esiste solamente fra gli stati Latino americani, come la Convenzione di Montevideo del 1933 o
la Convenzione di Caracas del 1954; Mario Giuliano, Tullio Scorazzi, Tullio Treves, (1983), op. cit., 399-419; François Crépeau, (1995), op. cit., 46-51.
ha il di ritt o d i cercare e god ere in alt ri paesi as ilo dal la p ersecuzion e”19.
Tutt avi a com e si v ede, esso no n di ce i n cos a ess o consist a, né st abil is ce obbli go alcun o p er gl i st ati: è noto, infatti , che l a propost a di sos titui re all ’esp ressio ne “go dere” (to enjo y), l ’esp ressio ne “vedersi garant ito ” (to b e grant ed) fu fo rt emente opp ost a, così co me q uel la di d are i l pot ere di garantire l’asilo al le st ess e Nazioni Unit e20.
Da ricordare è an ch e ch e l a di chi arazione non è un d ocum ento con effett o vincol ant e su gli st ati , il ch e rid u ce ult erio rment e l a s ua effi cacia.
Nessun a novità di riliev o v enne aggi unt a dall a creazione dell’UNHCR, i n occasio ne d ell a qu al e l ’Ass embl ea General e dell ’ONU si l imi tò, nell a ris oluzio ne rel ati va, a sol lecit are gli st ati alla cooperazione con l ’Alt o commiss ari at o nell ’ammis sion e dei rifu gi ati21.
La C onvenzi on e di Gin ev ra d el 1 951 n on fa menzione del diri tto d’asil o, tuttavi a s ancis ce il prin ci pio di non-ref oul ement , ov vero l’obbli go dell o st ato di non espell ere u no s trani ero v ers o un paese ove questi p os sa correre il ris chi o pers ecuzion e; t al e pri nci pio è divent ato, al gi orno d’oggi , una no rma consu etu dinari a d el diritt o i ntern azional e.
Le deboli inizi ativ e degli anni s eguent i ebbero come s carno risult at o l a Dichi arazione sull ’as ilo Terri to riale22.
In ess a no n vi son o reali innovazioni d al mom ento che si li mita a ribadire che
"l ’asilo garan tito da uno St at o, n ell ’es ercizio dell a su a sovran ità, a pers one aventi diritt o ad inv ocare l’art. 14 dell a Di ch iarazi one Uni vers al e s ui Di ritti d ell ’Uomo (…) deve ess ere ris pett ato da t utti gli altri St ati " e che co munqu e rim ane " all o Stato che garan tis ce l’asilo v alut are i crit eri per l a garanzia d ell’asilo "23.
19 La Dichiarazione è stata firmata da 142 stati, inclusi tutti i membri sia dell’unione europea, sia del Consiglio
d’Europa, vedere UNHCR, “States Parties to the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and the 1967
Protocol”, aggiornato all’ 1 Febbraio 2004, reperibile in formato .pdf sul sito ufficiale dell’Alto
Commissariatowww.unhcr.ch.
20Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 175
21 Risoluzione n.428 del 20 dicembre 1950. dell’Assemblea Generale dell’ONU. 22
Essa fu redatta dalla Commissione sui diritti umani e dal VI e III Comitato dopo che gli appelli dell’Assemblea Generale all’International Law commission non diedero gli effetti sperati, Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 176.
23 Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, (1995), op. cit., 13; articolo 1 della Dichiarazione sull’asilo
territoriale: “1. Asylum granted by a State, in the exercise of its sovereignty, to persons entitled to invoke article 14 of the Universal Declaration of Human Rights, including persons struggling against colonialism, shall be respected by all other States.
Neppu re a li vel lo regionale si evidenzi ano progressi ri guardo quest o dirit to. La Convenzio ne Europea s ui Di ritt i Um ani , pur apport an do un rafforz am ento al
princi pio del n on -refoul ement24, non prevede tutt avi a al cun di ri tto d’asilo .
La Con v enzion e Eu ropea sul l’Est radizione del 1957, al cont rario, segna un pro gres so, in qu an t o fo rmul a il pri nci pio di non estrad izione per reati po liti ci , tuttavi a un p ass o in diet ro è co mpiut o n uovamente in una ris oluzione del 1967 d el Comitato dei Minis tri d el Consi glio d’Europa, in cui, m entre si sott olin ea la necessit à d i agi re con spi rito p art icolarm ent e umanit ari o nei con front i di ch i cerca asil o, si rib ad is ce la necess ità di s al vaguardare la si curezza nazi onal e e di prot eggere l a co muni tà da s eri p eri coli25.
Uni ca eccezio ne è rapp res ent at a dall a Conv enzione OUA, che all arga si a la definizion e di ri fu gi at o, si a rafforz a l’istit uto dell ’asil o, afferm ando che la garanzia di q uesto è un atto p acifico ed umanit ario e non va opposto, inolt re gl i stati dovrebbero fare del loro meglio per ri cevere i ri fugi ati e assi curare loro u n a
sistemazione26.
Dagli an ni ’60 no n vi s ono st ati pro gressi si gni fi cativi , anzi, nel 1977 fal lis ce la co nferenza d ell e Nazio ni Unit e sul l’asil o t erritori ale e da allo ra non vi sono st ati alt ri t entat ivi di p rop orne un’ altra.
L’ app ro cci o non è du nqu e sost anzi al ment e cambiat o: non esist e ancora diritt o all ’ott en iment o dell ’ asil o da part e dell’ individuo, l a cui sit uazi on e rim an e caratt erizzat a dall a “libert à” d i ri cercarl o e di goderne, un a volta che questo gli si a stat o accordat o, ma senza alcuna garanzia che ciò avven ga, neanche se egli soddi sfa t utti i crit eri necess ari p er l’ott enimento del lo st at us di ri fu gi ato s econ do la C onvenzio n e di Gi nev ra d el 19 51.
Il di ritt o d ’asilo, q uindi , pur ess en do un di ritto dell’uom o, s econd o l a Dichi arazione Un iv ers ale d ei Di ritti Um ani, rim ane i n effetti un diritt o del lo s tat o, che, com e visto in p reced enz a, es ercit a l a sua sovranit à nell ’accordarlo o m eno , e
2. The right to seek and to enjoy asylum may not be invoked by any person with respect to whom there are serious reasons for considering that he has committed a crime against peace, a war crime or a crime against humanity, as defined in the international instruments drawn up to make provision in respect of such crimes.
3. It shall rest with the State granting asylum to evaluate the grounds for the grant of asylum.” 24
L’articolo 3 che stabilisce “No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment” rafforza intrinsecamente il concetto che nessuno possa essere espulso verso paesi in vi sia la possibilità di essere sottoposto a tortura o trattamento inumano.
25
Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 178-179.
viene consi derato , n el mi gli ore dei casi, come una prati ca um anitari a.
E’ i ndu bbi o ch e u na pres a di posizione s eri a e con cret a a ri guardo da part e degli St ati d ell’Uni o ne Eu ro pea darebbe un fort e sti molo alla att uale sit uazione di stasi in m eri to e po rt ereb be prob abilm ent e a ri accendere il di battit o int ernazi onal e, per qu est o è necess ari o che l ’Unione s i doti di mis ure comuni in m at eri a, ch e rispetti no tutti gli od ierni crit eri d ei diri tt i um ani.
2
RIFUGIATI: I PRIMI RICONOSCIMENTI TRA LE DUE
GUERRE ED I PRIMI PASSI DELL’ONU
Come vi sto fino ra, il probl em a d ei ri fugiati è tutt ’altro che nu ovo: l a sto ri a è segnat a dall e mi graz ioni di pop oli e indi vidui i n fuga da gu erre o pers ecuzio ni ed anti co è anche l ’istit uto d ell ’asil o; tuttav ia è s olo dopo l a P ri ma Guerra M ondi al e, con l a creazion e d ell a So ci età del le Nazioni, che il problema viene percepito com e internazional e, d a affront arsi dunque a li vello global e e con app rop ri at e formul azioni l egali.
Lo st ato att ual e d el diritt o d ei rifugi ati è frut to di un p ercorso che ha i nizio con la nom in a d el prim o Al to Commis sario per i Rifu gi ati e con l e con ferenz e preparat ori e a l’acco rdo d i Gin ev ra rel ati vo al ril as cio di do cumenti di id ent ità ai rifu gi ati russi nel 19 22, e ch e si s vilup pa nel periodo t ra le due guerre e durant e l a Seconda Guerra Mon dial e, p ass an do att raverso le Convenzioni del ‘33 e del ’38, il Secondo Alto Comm issario e il Comit at o In tergovernat ivo per i ri fu gi ati, p er poi appro dare ai pri mi p assi d ell ’ONU, con l a creazione dell’UNRRA e d ell ’ IRO.
2.1 I rifugiati e la Società delle Nazioni
2.1.1 Il primo Alto Commissario per i rifugiati e la Convenzione Internazionale del 1933
In s eguito all a ri vol uzion e d’Ott obre e alla guerra civi le che ne s eguì, ol tre un mil ione di rus si fu ro no cost rett i al l’esod o e si v id ero priv ati dal governo sovi eti co della citt ad inanza ru ss a27.
Di fro nte a q u est a fu ga di mass a, il C omitato Int ernazi on ale d ell a C ro ce Ross a chi es e all a Sd N di pren d ere p rovv edim ent i, ed es sa ri s pos e appunto, con la nomina di Fri dtjof Nansen in qu alit à di “Alto Commiss ari o per il probl em a d ei rifugi ati russi in Europa”28.
Egli si ass uns e il non facil e com pito di defi ni re lo st atus dei rifugiat i russ i e
27
François Crépeau, (1995), op. cit., 58.
a facili tarne l ’i ns eri ment o n ei p aesi ospit anti o i l loro ri mp atrio.
Riunì a questo scop o dei col laborat ori , costi tuend o a Gin evra quell o ch e
tutt’o ggi riman e l ’Uffi cio d ell’Alt o Commiss ario29; si avvalse in olt re d ell a
coll ab orazio ne d ell ’ILO per ai utare i ri fugi ati a t rovare un ’o ccupazione.
Fu in olt re il p ro mot ore della co nferenza del 19 22 che po rtò all a creazio ne, come anti cipat o, dei “pas sap ort i Nans en”, appunto dal nom e del l’Al to Commi ss ari o, ossi a docum enti d i viaggio e di identit à che davano diri tt o al ri fu giat o, so tto ris erva di ott en imen to di un v ali do permess o di s o ggi orno, di pot er l as ci are il paes e di prim a acco glienz a che l ’av eva emesso, ma sopratt utt o di pot ervi rit ornare, avendo cos ì l a p ossi bilit à di st abili rsi nel paes e di prop ria s celt a30.
Qu esto acco rd o rapp resent a il p rimo test o int ern azional e sui rifugi ati e fu fi rmat o da ben 54 paesi; es s o è caratt erizzato dal fatt o d i ess ere pensato es clusi vament e per i ri fu giati russ i d i qu el m om ento.
L’approccio è du nq ue di gru ppo e t emporalm en te limit at o, in olt re, non vien e garantit a una co mpl eta p rot ezione, poich é ven gon o prese mis ure volte uni cam ent e a facili tare il tran sit o d ei s o ggett i int eres sati31.
La necessi tà, p erò, d i est en d ere l a prot ez ione quantom eno in questo amb ito, anche ad alt ri grup pi al di l à di russ i ed era sem pre più i mpell ent e, come anche quell a, di cui Nans en fece il suo o biet tivo , di garanti re ai rifugi ati un precis o st atus . A questo proposito nel ‘2 8 v en ne stipulat o un accordo ch e pose le b asi per u na prot ezione gi uri dica più com pleta.
Esso prev edev a i nfatti racco mand azioni a favore d ei ri fugi ati ri gu ardo lo st at o civil e, l o status p erson ale, l’es enzi on e dall a reciprocit à, l ’assist enz a giudizi ari a, l’impi ego, l’es pulsi o ne, l a t ass azion e e gl i spostamenti i nt erni32.
Non va dim enti cat o però che questi accordi h anno il val ore di s empli ci raccom andazi oni, n on v in col anti , e come si può imm aginare b en p resto s i riv el arono in effi caci ; em ers e du nque l’es igenza di u na vera e propria conv enzi on e in m eri to.
29UNHCR, (2000), op. cit., 15.
30François Crépeau, (1995), op. cit., 58; James Hathaway, The Law of refugee Status, (1991), 2-3. 31
James Hathaway, (1991), op. cit., 2-3; UNHCR, (2000), op. cit., 15.
Il 28 Ott ob re 19 33 v enn e quin di ado ttat a l a pri ma con venzion e internazional e rel ati va all o st at us di rifu gi at o.
In ess a si ri pren dev ano l a princip ali garanzi e accordate n el docum ento d el ’28 e si enun ci av a il prin ci pio di non respin gim ent o dei ri fugiati al le fro nti ere33.
La Co nv enzion e, pu r compi endo un i nnovati vo pass o avanti, mant eneva d ei limiti s i gni fi cativi: rim anev a in fatti circos critt a ai s oli russi e arm eni e non prev ed ev a al cun ob bli go di reins erim ento34, la su a effi cacia venne, i nolt re, ulterio rm ent e frust rata d al fatto che, benche ent rat a in vi gore i l 13 giugno 193 5, fu rat ifi cat a da soli 8 s t ati35.
Le p rim e iniziativ e dell a SdN di provvedere al fenomeno d ei rifugi ati sono dunque accom un at e da du e caratt eristi che fon damentali.
In pri mo l uo go ess e s ono indirizz ate uni cam ente al le vitt ime del primo con flit to m ondi al e e, tra ess e, sol o a quel le appart en enti ad u n determinat o gru ppo .
In s econd o luo go l’ob iet tivo era quello di as si curare a cost oro un a prot ezio ne gi uri di ca intern azion al e, che avevano p erduto a caus a del riti ro dell a citt adi nanza o d el p assapo rto.
Bis o gn a in fatti ri co rd are che prim a dell a creazione di docum enti internazionali qu ali i due Patti d ell e Nazioni Un ite s ui di ritti civil i e pol iti ci e sui diritt i eco nomi ci, so ci ali e cultu rali, l ’individuo n on era affatto titol are di di ritti internazionalm ente rico nos ciut i, ma si trovava uni cam en te so tto la prot ezione d el suo st at o; venu ta quest a m eno, ad es empio con il ri tiro dell a citt adi nanza, si ven iv a a creare un ’ anom alia n el sist em a, all a quale l a Soci et à dell e Nazioni decis e di ovvi are facend o in modo di garant ire dei docum enti vali di affin ché i ri fugiati pot ess ero reins edi ars i alt ro ve e p ors i sott o l a tut el a di un’alt ra entit à st atale36.
Det ta tut el a è p erò li mitat a a col oro che hanno l as ci ato il paese d’ori gin e, e sono d e jure p rivi d ella sua p rot ezione; non era infatt i previst a l a poss ibilit à che
33 Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 174; UNHCR, (2000), op. cit., 24; François Crépeau, (1995), op. cit., 61; la
Convenzione prevede: la concessione dei passaporti Nansen, la difesa dall’espulsione e dal refoulement, uno status personale, accesso alla giustizia, accesso al mercato del lavoro, protezione riguardo agli incidenti sul lavoro, aiuto e assicurazione sociale, assistenza medica, istruzione, esenzione dalla reciprocità, sistema di tassazione.
34Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 174.
35 UNHCR, (2000), op. cit., 24; François Crépeau, (1995), op. cit., 61; non dobbiamo dimenticare la difficile situazione
politica del momento, contemporaneo all’ascesa dei regimi dittatoriali.
36
gl i in divi dui pot ess ero ess ern e di fatt o es cl usi pur t rovan dosi all ’ i nt erno del propri o paes e e fo rmalm ent e s otto la s ua respons abil ità; q uest o, qualora si fos se verificato, sarebb e comunq u e st at o consi derato come affare i nterno s u cui non s i pot ev a in geri re37.
Con l ’avv ent o d el nazism o il qu adro si compli ca, poi ché la situazio ne app ena d es critta si realizza: p ers one uffi ci alm ent e sotto l a p rot ezion e del Rei ch, sono in realtà di fatt o no n p rot ett e o addi rittura pers egui tat e.
Inol tre il fen omeno dei rifu gi ati va as sumendo p roporzioni s empre maggio ri e ci si t rov a n ella n eces sit à di dov er es t end ere l a s fera d’az ion e dell e i niziat iv e intrapres e.
2.1. 2 Il s econd o Alt o Com m issariato e l a Con ven zion e d el 1 938
Con l ’asces a al pot ere di Hitl er, n el 1933, e l’avvio dell e pers ecuzioni anti sem ite, u ffi ciali zzatesi n el 1935 co n l e l eggi di Nori mberga, la comunit à internazional e si tro vò di front e al probl em a del l’esodo di rifugi ati dalla Germ ani a nazist a.
Nel 1 930 era mo rto Nans en e l a sua azi one veniva da allora port at a avan ti dall ’Uffi cio Int ern az ion ale Nan sen.
La nuo v a o ndata di rifu giat i, per alt ro con probl emi di versi dai prim i, i n quanto essi m an tenevan o l a citt ad in anza d’ori gine m a si t rov avano com unq ue de
fact o n on protetti dal gov erno , cost ri ns e l ’ass embl ea generale dell a S dN a creare
l’Al to C ommiss ari at o p er i ri fu gi ati (eb rei ed al tri ) proveni en ti d all a Germ ani a, pur ri fi utando si d a p rin cipi o, per motivi politi ci, di fi nanziarne l’ass ist enza, com e
aveva fatto con Nans en38.
37ibidem, 2
38 Questo avveniva per motivi essenzialmente politici, la SdN non voleva, infatti, urtare il governo tedesco, che tuttavia
si ritirò dalla Società nello stesso mese in cui l’Alto Commissariato fu creato. Vedere François Crépeau, (1995), op. cit., 63, UNHCR, (2000), op. cit., 15.
L’i ncarico v enn e affi dat o a J am es McDonald, il qual e, t utt avi a, s coraggi ato dall ’azione po co i nci siva d ell a Sd N, si di mise, eso rt ando l ’opi nion e pubbli ca
mondi al e, in un a l ett era ch e cons egnò all a st am pa int ern azion al e, ad agire affinch é di fro nt e a t ragedi e come qu ell e che si st avano v eri ficando, l a co rrett ezza
diplom ati ca v eniss e mess a da p arte davanti ai principi um ani tari39.
Mal grado gli s fo rzi di McDonald, non si ebb e un int erv ent o dirett o in Germ ani a e s i co ntin uò a con sid erare il t ratt am ento degli ebrei com e un a questi on e intern a, in cui , p ertanto, no n si pot eva i nt erferi re, p er il pri ncipio di non ingerenz a.
L’app ro ccio verso i rifu giat i del secondo alto Commi ss ari at o non cambi a, com unq ue, in gen erale, ri sp etto a quell o del primo: si riv ol ge a si ngoli gruppi ed
ha come p rin cip al e o biett ivo l’att rib uzione di documenti validi ai fuggi as chi40;
tuttavi a esso vi en e estes o a n uov e cat egorie di ri fugi ati, i q uali, n on sono
necess ari am en te p riv i d ella p rot ezione formal e del lo ro paes e, ma l o s ono di fatto . Qu est a li nea d’azio n e risu lta, però, orm ai evident em ent e i nsufficiente per affront are l a si tu azio ne creat asi : l ’Alt o commiss ari at o vi ene, perci ò, i nvit ato d al Consi glio della Sd N a riun ire un a con ferenza i ntergovernativa con l’obi etti vo di prend ere d ei provv ed iment i t ali da pot er assicurare ai rifugi ati ted es chi un vero e com plet o regim e d i p rot ezion e giu ridi ca.
Dal la Con ferenz a s caturis cono gli accordi del ’36, ch e ven gon o poi perfezio nat i e s vilup pati e d ann o l uogo al la C onv enzione Int ernazional e sull o stat us d ei ri fu gi ati p roveni enti d all a Germ ani a del 19 3841.
39 “Quando le politiche nazionali minacciano di demoralizzare degli esseri umani, le considerazioni ispirate alla
correttezza diplomatica devono cedere il passo, davanti a quelle dettate dai principi umanitari. Sarei un vile se non richiamassi l’attenzione sulla situazione reale, e se non mi appellassi all’opinione pubblica mondiale perché agisca, tramite la Società delle Nazioni e i suoi stati membri, per evitare le tragedie in corso e quelle che incombono su di noi.” Citato in UNHCR, (2000), op. cit., 15.
40
Si interviene, infatti, estendendo il sistema dei passaporti Nansen anche alle circa 3300 persone in fuga verso Francia e Lussemburgo dal Bacino della Saar a seguito della riannessione di questo alla Germania dopo il plebiscito del ’35, vista la difficoltà di queste ad ottenere passaporti tedeschi. Vedere François Crépeau, (1995), op. cit., 63 –66 e James Hathaway, (1991), op. cit., 4.
41
All’art. 1 di q u est ’ultim a trovi amo l a d efinizione di rifu gi ato proveni ent e d all a Germ ani a: es sa comprende si a col oro ch e “poss iedono o poss ed ev an o la nazi onalità t ed es ca e ch e non godono di alt ra nazio nalit à, per i quali è prov ato che, di fat to o di d irit to, non go don o dell a p rotezione del governo tedes co ”, si a gli ap olidi non coperti dai precedenti acco rdi, che, st abili tisi i n Germ ani a, abb iano i n seguito p erso, di fatto o di diritto, l a prot ezione del go verno tedes co42.
Vengono espli cit am ent e es clusi dal la C onv enzio ne del ’38, all ’art. 1(2) “le perso ne ch e h ann o las ci ato l a Germani a per ragioni di conveni enza puram ent e perso nal e”.
Le misu re con tenut e nell a C onvenzi one, coprono gli st essi cam pi di quell a del ’33, ma è adott at o un app ro ccio più at tent am ent e ori entat o verso il s ocial e, ossi a v olto a garan tire ai ri fu gi ati , oltre al la protezi on e gi uri di ca anche uno stan dard min imo di b en ess ere43.
Ess a ri gu arda, in fat ti , il s o ggiorno e l a residenza nel paes e d’accogli enz a, titoli di v iaggio , mi s ure ammin ist rat iv e, s tatus personal e, di rit ti acquisiti , capaci tà di st are in giu dizio, con dizioni di lavoro, incidenti sul lavo ro, as sist enz a e
previdenza, ist ruzio n e, regim e fis cal e ed es enzione d all a reci procit à44.
L’ent rata in v i go re dell a Convezi one, il 26 Ottobre del 1938, viene tutt avi a vanifi cat a d allo s co ppio d ell a guerra: tre soli sono, in fat ti, gli s tati che l a rat ifi cano.
Ciò s egn a la fi n e d el le atti vit à d ell a S oci et à dell e Nazioni p er i rifu gi ati, sebbene il l avoro del l’Al to C ommiss ario pro segua, comun que, fino al suo scioglim ent o n el 19 4 6.
42 Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 4, traduzione non ufficiale; vedere anche François Crépeau, (1995), op. cit.,
65.
43 James Hathaway, (1991), op. cit., 4, l’autore denomina per questo motivo l’approccio tenuto nel periodo dal 1935 al
1939 come approccio sociale
2.2 Il Comitato Intergovernativo per i rifugiati (1938-1947)
Vist a l ’in atti vit à d ell a Sd N, la sit uazione viene in un pri mo m omento pres a in m ano d al P resid en te R oosv elt : egli organizza un incontro a Evi an, in cui 3 1 Stati deci don o l a creazion e del Comi tat o In t ergovernativo per i ri fugiat i, i l cui prim o o biettivo cons iste n el “facilit are l ’emi grazione i nvol ont ari a dall a Germ ani a (inclu sa l’Aus tri a)”45.
Ricadev ano sot to l a com pet enz a del C IR tutti col oro che, per motivi di opini oni polit iche, credo reli gios o o ori gi ni razziali n on avevano ancora l as ciato i l loro p aes e d ’o ri gi ne, fo ss e esso l a Germ ania o l ’Aust ri a, m a erano co strett e ad emi grare per qu esti motivi ed a colo ro che erano, p er queste ragioni, già emi grate e non si erano an co ra st ab ilit e alt rove46.
Qu est a d efinizi on e è deci sam ente innovativa e si po ne com e precursore d i quella cont en ut a n el lo st atu to dell’UNHCR e nell a C onvenz ione di Ginev ra d el 1951 .
L’app ro ccio è in fatti il m ed esim o ut ilizzato tutt ’oggi , poiché i n primo luo go incl ude al suo int ern o colo ro che no n han no ancora l as ciato i l paes e, ma so no u gu alm ent e biso gno s i di protezi on e, ed in secondo luo go tal e prot ezio ne vi en e a
man care per ragi oni strett am ent e personali47, non perché l o st at o l’ha u ffici alm en te
riti rat a, revo cando l a citt ad in anza.
Il m an dat o d el C IR v ien e, poi , est eso anche ai Sudeti, ed i n s eguito, a “ogni perso na, in qu al unq u e l uogo si trovi, che, in seguito agli avvenimenti s op ravven uti in Europ a, ha do vuto o d ov rà l as ciare il s uo paes e d i residenz a i n ragione di
peri coli che min acci no l a s u a vit a o l e sue li bert à a caus a dell a s ua razza, d ell a su a rel i gione o d elle su e opini oni polit iche”; i nfin e il C IR si o ccuperà, do po lo
scioglim ent o d ell ’Al to Comm iss ariat o n el 1946, an ch e di co loro che si trovavano
sotto il m andat o di quest a istit uzione48.
45Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 5.
46Ibidem, 5; François Crépeau, (1995), op. cit., 67-68.
47 James Hathaway, (1991), op. cit., 5, l’autore classifica quest’approccio come individualista. 48
Il C IR vi en e s ciol to il 30 Giugno 1947 e le s ue com pet enz e ven gono trasferit e all a Con ferenz a p rep arati va all ’Organizzazi one Int ernazional e p er i rifugi ati, com e v ed remo in s eguit o.
2.3 I primi passi dell’ONU
2.3.1 L’UNRRA
An co ra p rim a d ell ’is tituzione fo rm al e del l’Organizz azione del le Nazi oni Unit e nel 19 45, i 44 stati alleati creav ano nel 1943 a Was hingt on
l’Am minis trazion e d ell e Nazio ni Unit e per i s occors i e l a ri costruzi on e (UNRRA-Unit ed Natio ns R eli ef and Reh abilit ati on Administ rat ion ).
L’UNRR A n on era u n’ist ituzione pensat a speci fi cam ent e p er i ri fu giati , ed era dot at a di u n ampi o m and ato , che prevedeva il s uo i nt ervent o nell a
coll aborazio ne ai so cco rsi, p er l a ricost ruzione dell e aree col p ite dal la gu erra e p er l’assist enza di t utt e l e p erso ne ch e si trovass ero i n u na dell e Nazioni Unit e e che per caus a del con flitt o foss ero s tat e cost rette ad abbandon are l e l oro case, anche s e non necess ari ament e il lo ro paes e49.
Du rante l a guerra, l ’UNRR A, in col laborazion e con l e t ruppe all eate per aiut o lo gisti co e m at eri al e, p restò soccorso a mi gli aia di ri fug iati e sfoll ati nel le regioni d a l oro co ntrollat e, eccezion fatt a per l ’Unio ne Soviet i ca ch e non l e consentiv a l ’i ngresso nel su o t errit orio; u na volt a t erminat o il conflit to s i dedi cò al rimp at rio , d al mo ment o ch e era desiderio della m aggi or parte dei p ro fu ghi far rito rn o al pi ù prest o all a p ro pri a cas a, e che anche i p aesi che li avevano accolti desi derav an o v ed erli ri ent rare rapidam ent e nell e loro pat ri e.
Con il p ass are del t empo l a questi on e del rim pat rio si fece tut tavi a
controversa: em ers e chi aram ente, infatti, che vi erano molti profughi, speci alm ent e di provenienza d ai paesi s ovi eti ci o dai paesi dell ’Europa del l ’Est , ora s otto regi m i com unisti , che sem pl icement e n on vi vol evano far rit orno, e m olto spesso
veniv ano forz atamen te rimp at ri ati senza t en ere in al cuna consi derazi one i loro desi deri e s enza cont are ch e molti d ei s ov ieti ci an davano a fi n ire nei campi di lavoro st aliniani50.
In ol tre, il dib attit o si accendeva sul la questio ne, s e l’as sis tenz a do vess e venire prest at a s olo a co lo ro ch e rim pat ri av ano , com e s ostenut o dall ’Unio n e Sovietica, o an ch e a col oro che non lo desideravano, com e afferm av a il blo cco occid ent al e.
Gli Stati u niti si fecero st renui opposit ori d el regi me del rim pat ri o dell ’UNRR A, al p unto ch e, essendo essi fi nanziat ori del 70% dei fo nd i dell ’ist ituzio ne, si ri fiut aron o di pro rogarne il m an dat o olt re i l 1947 , decretandon e così l a fin e51.
Riguardo all e atti vit à com plessiv am ent e svolt e dal l’UNRR A, non si p uò mancare di s ottol in eare co me ess e si ano sempre s tat e frust rat e dall a
subordi nazi on e d ell ’i stituzion e all e forz e all eate ed al cres cent e conflit to t ra
queste; inolt re bu on a part e dei l avori d’as sistenza v enn e port at a avanti dai sold ati , niente affatto prep arati per qu esto tipo di atti vit à.
2.3. 2 L’IR O
L’o rgan izzazion e In tern azional e per i rifugi ati ( Int ernati onal Refu gee Organizati on – IRO) fu i stituit a con accordo int ergovernati vo n el Luglio 194 7, com e agenzi a sp eci al izzata non p ermanent e d ell e Nazioni Unit e52.
50UNHCR, (2000), op. cit., 14, James Hathaway, Reconceiving International Refugee Law, (1997), 86-88. 51 Il problema non era solo umanitario, ma in gran parte politico, infatti, gli USA ritenevano che le politiche
dell’UNRRA e i programmi di ricostruzione del blocco orientale favorissero l’estendersi ed il rafforzarsi della
dominazione politica sovietica in quei territori. Inoltre ci si trovava di fronte ad uno scontro ideologico in cui si trattava di decidere se l’individuo avesse o meno il diritto di decidere riguardo al proprio paese d’appartenenza, UNHCR, (2000), op. cit., 16.
52 Secondo l’articolo 3 del suo atto istitutivo, i rapporti tra l’organizzazione e l’ONU sarebbero stati disciplinati come
previsto dagli articoli 57 e 63 della Carta delle Nazioni Unite, vedere Atto Costitutivo dell’IRO, 15 Dicembre 1946, vedere anche UNHCR, (2000), op. cit., 16.; François Crépeau, (1995), op. cit., 72.
L’Atto istitu tivo d ell’ IRO riprende e continua la p rat ica degli st rum enti precedenti: utilizza infatt i l ’approcci o p er gruppi o catego rie, an ch e s e not evolm ente ampli ato.
Il s uo m and ato co nsi dera, i nfatti , com e ri fu gi ati l e vit tim e dei regimi nazi-fasci sti che si erano oppo sti all e Nazi oni Unit e, le persone di ori gine ebrai ca, gli strani eri o apoli di v i ttime d ell a p ersecuzione nazist a e t utti coloro ch e erano consid erati rifu gi ati prim a del lo scoppi o dell a S econda Guerra M ondi al e per motivi di reli gi on e, razza, n azion alit à o o pinione pol iti ca53.
Non ost ant e, dunqu e, le su e attività foss ero limi tat e ai fu ggias chi europ ei , l’IR O fu l a p rim a o rganizzazi on e a trat tare i n mo do compl eto il fenomeno d ei rifugi ati.
Si occup ava, i nfatti , inn anzi tutto del la protezio ne politi ca e gi urid ica54 e poi del rim patri o, d ell’identificazione, d ell a regist razion e, dell’assis tenza, an ch e sani tari a, del t raspo rto, del reins edi am ento dai paesi di pri ma accoglienza vers o paesi terzi, e qui ndi del rein serim ent o.
Si legge, in fatti, nell’Atto Costi tutiv o, che “nes sun rifugi at o o esul e che formuli val id e obi ezioni può es sere cost retto a to rn are nel propri o paese d’ori gin e”55.
Tra l e v alid e o bi ezioni, es pres se in piena l ibert à ed un a volta av uta pi en a conos cenza d ell a sit uazio ne e d ell e indi cazi oni fornit e d al governo del p aes e d i nazio nal ità o p reced ent e res idenza, ri ent rano l a persecuzione, o il timo re fondat o di es sa, per caus a di razz a, reli gione, nazi onalità o opi nioni politiche; l e o biezi oni di natu ra poli tica s ono giudi cat e suffi ci enti, così com e ragi oni im perio se di fam i gli a o m al atti a56.
Qu esto spo stamento d’accent o, dal ri mpat rio al reins edi am ento, susci tò num erose crit iche, s peci alm ent e d al blocco ori entale.
53 L’IRO era anche responsabile verso i cosiddetti “displaced people”, inclusi coloro che erano stati espulsi o deportati
dal loro paese d’origine, alcuni dei quali erano stati mandati ai lavori forzati. Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 6.
54 Il concetto di protezione politica e giuridica viene esplicitato, come citato in François Crépeau, (1995), op. cit., 104,
dal Segretario generale della Commissione preparatoria dell’IRO, si tratta dunque di protezione di natura giuridica poiché “a come scopo quello di salvaguardare i diritti e gli interessi legittimi dei rifugiati e tra gli altri, di assicurare, di seguire e di regolarizzare l’applicazione degli accordi sullo status giuridico dei rifugiati, di promuoverne la revisione se la necessità se ne fa sentire, di sorvegliarne l’applicazione continua nei casi di specie, di promuovere la conclusione di nuovi accordi in caso di necessità e di svolgere funzioni quasi-consolari. Tuttavia (…) questa protezione possiede allo stesso tempo un aspetto politico nel senso che implica delle relazioni con i governi”.
55
Citato in UNHCR, (2000), op. cit., 16, vedere anche, James Hathaway, (1997), op. cit., 86-88.
Si vedeva nei crit eri di el eggibi lit à, considerati com plessi, rigidi e t alvolt a restri ttivi , u n m ez zo che anziché i spirarsi a p rin cipi um anit ari, mirav a all ’ott enim ento di man odo pera gi ovane e disponi bil e, l addove l a guerra l’aveva fat ta v eni re m eno ed era ora n ecess ari a per l a ri cost ruzione57.
Il bl occo o rient ale v i vedeva inoltre un pret esto per offrire rifugio a gru ppi sovv ersivi che av reb bero pot uto m inacci are l a p ace n el m ondo .
L’ IR O, pu r av en do favo rit o il rim pat rio di 7 3mil a perso ne, ed il rei ns erimento di o ltre u n mili one58, non ri uscì affat to a d ar s oluzione al problema dei ri fugi ati, anch e perché, es sendo un’organizz azione dal mandat o tem poraneo, limitò l a su a com pet enz a ai ri fu gi ati en t rat i nell a sua s fera d’azion e p rim a del 1 Ottob re 195 059.
All a fine d el 19 51 ri man ev ano ancora in Europa ci rca 400.000 esuli .
L’Organizzazion e cessò d efi nitivam ent e ed uffici alm ente l a s ua attivit à il 28 Febbraio 19 52, qu an do, nel fratt empo, era già st ato creat o l ’attual e UNHCR .
57Ibidem, 72; UNHCR, (2000), op. cit., 17; James Hathaway, (1997), op. cit., 86-88. 58
UNHCR, (2000), op. cit., 17.
3 I RIFUGIATI E L’ONU
Qu alsi asi anal isi del l a q uestio ne dei ri fugiati non può ass olut ament e pres cindere d a qu ell a d ei tre strum enti internazionali dalla l et tura d ei qu ali em ergono l a m od ern a d efinizi on e di ri fu gi at o, co n i suoi vant aggi e limi ti, ed i princi pi che regol an o l a m at eri a, ovvero :
Statuto dell’ UNHCR
Convenzione di Ginevra del 1951 Protocollo di New York del 1967
Si proced erà du nqu e in ordine cronolo gico, es ami nando prim a l’UNHCR , pe r poi co ncent rarsi s ull a Co nv enzio ne ed il Proto co llo.
Rigu ardo l’Alto Co mmiss ari o vedrem o le ori gini e l’evol uzione del s uo
mandat o n egli anni, ci concent rerem o in parti col are s ull’evoluzi on e
dell ’interp retazi on e dell a d efinizione di rifugi ato e sull e problem ati che s catu rit e da es sa n el co rso d el tem po.
Per quanto ri gu ard a la Con venzion e si darà un q uadro general e dei p rinci pi più imp ort anti in ess a cont en uti e si farà un rapi do bi lanci o d el suo funzion am ent o e dell a su a effettiv it à o m eno ai gi orni nostri .
3.1 L’UNHCR
Con l a fin e dell a co nfli tto m ond ial e e l ’irri gidi rsi d ell e rel azioni internazionali nel contesto della Guerra Fredda, era apparso ben presto chi aro che quello dei ri fu gi ati non era un fenom eno t emporaneo del dopoguerra: risult ò evi dente, infatti , in parti col are a s eguito dell’inst aurarsi dei regimi comunisti, ch e nuove crisi generav ano nuov e ond at e di rifugiat i a cui far fronte.
L’UNHCR nasce, du nqu e, n el clim a bipolare e d ens o di t ens i oni i deologiche del secondo d opo gu erra e la su a s tess a creazi one non è es ente da un fort e dibatti to che ha come risult at o l a so luzion e di co mpromesso tutt ’oggi esist ente.
L’URSS e gl i st ati comuni sti s at elliti boi cott avano i nfatti le t rat tat ive, e anche t ra gl i st ati d el blo cco occi dent ale non esi st eva un vero e p ropri o accordo: gl i US A, d a u n l ato , prem ev ano p er la creazione di u n’istituzi one t empo ranea, dal mandat o ri go ro samente d efi nito , p riv a del sost egno d ell’Ass emblea General e e senz a l a poss ibilit à d i ri chi ed ere cont ribut i vol ont ari agli S tat i; dall’alt ra parte, gli stati d ell ’Euro pa Occid ent al e, che erano del rest o q uel li che acco gli evano il
maggio r n umero di ri fu gi ati , v ol ev ano un’istituzione fort e, permanent e e multifunzio nal e60.
L’is tituzio ne d ell’UNHCR fu deci sa il 3 Di cemb re 19 49 dall ’Ass embl ea General e ed il s uo Statut o, adott at o il 14 Di cembre 1950, ottenne il cons ens o di ent ramb e l e parti .
L’Alto Commi ss ari o per i rifugi ati veni va, du nqu e, creato dall ’Ass embl ea General e dell ’ONU com e un organo sus sidi ari o s econdo l’art.22 dell a C art a d ell a Nazioni Unite61, con u n inizial e m and ato li mitat o a tre anni , ma in seguito est eso a 5 ed o ggi s oggett o a rin nov o o gni 5 anni , con l o s co po di aiu tare a rist abili rsi 1 .2 milioni di ri fu giat i euro pei62.
All’istit uzione v en n e co nces so di pot er raccogli ere cont ributi volontari dagli stati , anche s e previa ap prov azion e dell’Assem bl ea General e.
L’UNHCR ebb e qui n di inizialment e un budget piuttost o mod esto, affiancat o da un limit ato fond o di em ergenz a, al quale, t ra l ’altro, gl i US A si rifi ut aro no inizialm ente di part ecip are63.
Fo ndam ent al e, al momento d ell a s ua creazione, ris ultò l’affermazi on e con tenut a nell ’art. 2, secod o il qu al e “il lavoro dell’Alt o Com missari o dovrà ess ere di caratt ere int eramente apoli tico, dovrà ess ere um anitari o e s oci al e e ri guarderà d i
60 UNHCR, (2000), op. cit., 18-19.
61 “The general Assembly may establish such subsidiary organs as it deems necessary for the performance of its
functions” art.22 UN Charter.
62 Informazioni sull’operato dell’UNHCR sono reperibili nel sito ufficiale dell’Alto Commissariato: www.unhcr.ch;
vedere anche Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 214.
63 In quella fase gli Stati Uniti non ritenevano l’UNHCR l’organismo su cui investire risorse finanziare, finanziavano
invece lo United States Escape Program e il Comitato intergovernativo per le migrazioni europee (in seguito Organizzazione mondiale per le migrazioni), vedere UNHCR, (2000), op. cit., 22.
norm a grupp i e categ ori e d i rifugi ati. ”
È da m olti sost en uto, infatt i, che prop rio l ’accento posto sull ’apoliti cit à del lavoro d ell ’Al to C ommiss ari o gl i abbi a perm esso di op erare in un periodo di alta tens ion e com e la Gu erra Fredd a ed in seguito nel corso di co nflitti arm ati64.
Al gi orno d’oggi l ’Alto Com miss ariat o per i ri fugiat i è u na del le pri nci pali agenzi e um anit ari e d el m ond o, co n uno st aff di oltre 6,2 00 membri , che aiut a 20. 6 milioni di pers on e i n 115 p aesi, e nei s uoi poco più di 50 anni di attivit à h a
prest ato assist enz a a oltre 50 m ilion i di p ersone65.
Le att ivit à dell ’UNHCR vengono approvate dal Comit at o Esecutivo, com post o da 64 stati mem bri , ch e s i riuni sce ogni anno a Gi nevra; v i è p oi un ulterio re comi tat o, l o Standi n g C ommitt ee, che si riunis ce v arie volt e l ’anno.
Ann ual mente l ’Alt o Commiss ario ri feri sce d el lavoro dell’i stit uzione,
att ravers o l ’EC OSOC, all’Ass em blea Generale66.
La defi nizion e di ri fu gi ato.
L’art.6 dello Stat uto defini sce chi sono i rifu giat i che rient rano nella com pet enz a del l’o rganizzazi on e.
Essi son o i n p rimo luo go tut ti col oro che erano consi derati tali s econ do i precedenti accordi e con venzioni e s econdo lo st atut o dell ’ IR O.
In s econd o luo go l ’UNHCR si occupa anche di tutto coloro che “per cause di eventi accad uti p rim a del 1 Genn aio 1 951 e avendo fondat o t imore di persecuzi on e per ragio ni di razza, reli gio ne, n azional ità, o opi nione polit ica” si trovi no al di fuori del l oro p aese di n azion alit à, o si ano apolidi al di fuori del l oro paese d i abit ual e resi denza, ed a causa di questo t imore o p er ragioni che non siano l a pu ra conveni enza personale, no n pos sano o non vogl iano avv alersi dell a prot ezione d i
64 E’ tuttavia lecito domandarsi come possa un’istituzione dipendente dall’Assemblea Generale e dall’ECOSOC
rimanere veramente indipendente dagli orientamenti politici delle NU, ed ancor più come possa un’agenzia che si occupa di rifugiati farlo rimanendo genuinamente apolitica, trovandosi comunque a trattare con i governi degli stati. Inoltre l’affermazione è piuttosto fuorviante, in quanto non venne precisato cosa s’intenda esattamente per azione politica ed azione umanitaria. Vedere UNHCR, (2000), op. cit., 19.
65 Informazioni sull’operato, sulla struttura e sull’organizzazione dell’UNHCR sono reperibili nel sito ufficiale dell’Alto
Commissariato, cit., incluse statistiche e dati relativi a tutti i paesi in cui l’agenzia opera.
tal e p aes e67.
Per fini re il m and at o si es tende anche a tutti col oro che s i trovino n ell e medesim e condizioni des critt e dall’arti colo 6A(ii ) s enza però al cun a limit azio ne temporal e68.
La di fferenza ch e ri s ulta imm edi at am ent e ev ident e, confront ando t al e definizion e con qu ell e p recedentemente incontrat e, è che in questo cas o non si fa più ri ferim ent o a d et erm in ati e l imit ati gruppi, com e i russi o gl i arm eni dei primi accordi, m a la comp etenz a d ell ’agenzi a si est ende ad ogni singolo i ndividu o che si trovi a poss ed ere le caratt eristi ch e d es cri tte.
Ciò che ril ev a n on s ono p iù, dunque, crit eri et ni ci, geografi ci o cron olo gici, ma si util izzano dei cri teri in divi du ali, o vvero il ti mo re, che deve ess ere fon dat o, e le qu attro caus e di p ersecuzi on e.
Si può qui ndi affermare che la port at a di t ale defi nizion e s ia, per l a prima volt a, decisam ent e u niv ers al e69.
Al mom ent o del l’el aborazio ne d ell o Stat uto dell’Alt o Commi ssari ato e della Conv enzio ne di Ginevra, i gov erni occi dent ali facevano p revalent ement e riferim ent o ai ri fu gi ati p rov eni en ti dai paesi comuni sti, ed il reinserim ent o v eniv a perciò preferito al ri mpat rio v erso un paese del bl occo sovi eti co70.
Le prime attivit à fu rono co mun que, anche n el teat ro Eu ropeo, molto cau te, condizion at e an ch ’es se dai fragil i equil ib ri d ell a Gu erra Fredda, e si li mitaro no prev al ent em ent e ad u n l avo ro di nat ura gi uridica, di as sist enz a ai go verni europei affinché adott ass ero leggi e p ro cedure per l’attuazione dell a C onv enzio ne.
L’o perato dell’UNHCR nei pri mi t em pi si può d unq ue defini re com e “reattivo ”, in qu ant o il probl em a d ei ri fugi ati veniva affront ato principalm ent e d ai paesi di acco gli enz a; o rient ato verso l’asilo, perché appunto in questi paes i venivano concen trat e l e inizi ativ e e veniva favorito il reins edi am ent o; ed in fin e, speci fi cam ente d esti nat o ai ri fu giat i, poi ché non veni vano pres e in considerazi on e
67 Art.6 A(ii) dello Statuto; per le categorie elencate nell’art.6 A sono previste, dall’articolo medesimo anche delle
clausole di cessazione della competenza dell’Alto Commissariato, come la richiesta volontaria della protezione del paese di provenienza o l’acquisizione effettiva di una nuova nazionalità. Vedere François Crépeau, (1995), op. cit., 77.
68 Art.6 B dello Statuto dell’UNHCR; vedere anche Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 7; François Crépeau, (1995),
op. cit., 77.
69
François Crépeau, (1995), op. cit., 80; Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 8.
alt re form e di es odo fo rzat o71.
Con il pass are d el tem po e l ’evo lversi d ell e p ro blemat i che, il campo d’azion e dell ’agenzi a evolverà a su a volta, all argandosi compati bilm ent e con i l suo stat uto, si a co me raggi o d’azion e, si a com e com petenza e t ipi di int erv ento.
3.1. 2 L’est ens ion e d el m a ndato
Negli ult imi cinq uant’ann i, il fenom eno dei ri fugi ati è andat o assum en do propo rzioni s emp re p iù imp ort anti, in Europa, m a soprattutt o n el resto d el m ond o.
L’UNHCR ha d ovut o ad att arsi all e nuove situ azioni , divent ando d a picco la agenzi a ch e era, un ’o rganizzazio ne che conta uffi ci i n 1 55 paesi, e un budget annuale che si aggi ra att orno a 1 mili ardo di doll ari72.
Sono cambi at e le att ività e si è est es o il numero di person e e di catego ri e verso cui ess e si i ndi rizzan o.
a) I “buoni uffici” d ell ’Al to Co mmiss ario.
La defi nizion e d i ri fu gi at o d at a dall a s tatut o è molto s p eci fica e desi gna com e ri fu gi ati colo ro che so no fu ggiti dal loro paes e d’origin e per tim ore di pers ecuzion e.
Vi so no tut tavia mili oni di perso ne che s i trovano nell e st ess e circos tanze e condizioni di vit a, ch e p erò no n ri ent rano i n quest a definizione, ad esem pio, perché non hanno v arcat o l a fronti era del paes e, m a si so no ri fugi ati in un ’altra part e di esso, i co sid detti “ In tern all y di sp laced peo pl e” o IDP73; vi s ono anche col oro ch e pur ess en do esp at ri ati, lo hanno fatt o per fu ggire dall a guerra, e non necess ari am ente p erché tem evano una persecuzione di retta specificam ent e all e lo ro
71Ibidem, 5-6; informazioni sulle attività e sull’operato attuale del ‘UNHCR sono reperibili nel sito ufficiale dell’Alto
Commissariato, cit.
72 Informazioni sulle attività e sull’operato attuale del ‘UNHCR sono reperibili nel sito ufficiale dell’Alto
Commissariato, cit.
perso ne74, inolt re v errebbero ad ess ere es cl usi t utti col oro p er i quali risul ti imposs ibil e un es am e i ndivi du al e del tim ore di persecuzione.
Evident em ent e non rient rav a cert o negli scopi d ell ’o rganizz azione quello di es cludere u na così l arga fett a di popol azione in st ato di bis o gno75 e si res e così necess ari a una cert a flessib ilit à d el m andato dell’UNHCR, che comi nci ò a prest are assi stenza anche ad al cuni di qu esti gru ppi, andando ad all argare l a cat ego ri a d i chi pu ò ess ere consi derato “rifu gi ato d’i nteress e dell a comunità i nt ernazio nale”76.
La progressiva es tensione del m andat o avvenn e in perfett a conformit à si a con l ’art .1 d ello St atut o, cons eguent em ent e al l’i nvit o all a ricerca di s oluzio ni durevoli77, si a co n l ’art .9, in cui si l egge “l ’Alt o Co mmiss ario si im pegnerà in attività addizion ali , incl us e ri mpatri o e rei ns edi am ento com e det erminerà
l’Ass embl ea General e”78 .
Il processo pres e avvio t ramit e l’int roduzione del co ncett o dei cosiddet ti “bu oni uffi ci ” d ell ’Alto C ommis sario, defi niti da Goodwin-Gill com e un i dea “ad ombrell o” sott o cui far ri ent rare rifugi ati che alt rimenti n on s arebbero sott o l a com pet enz a del le NU79.
Con gli anni ’60 , a caus a dell a d ecol onizzazione e d ell e guerre di indip en denza, espl o de in Africa il fenomeno dell’es odo di mass a, ed un all argamento del m andato ris ulta asso lut am ent e i ndis pens abil e.
In Afri ca, in fatt i, l’ass enza di un’appropri at a st ruttura amminist rativ a,
somm ata all a grande mole di persone in fuga80, fanno sì che l’approccio caso p er
caso ris ulti impo ssib ile.
In ol tre, an ch e il giudizio sul t imore di persecuzi on e ri sult a i mprati cabil e, i n quanto n el co nt est o dell a decolonizz azione, tutti fu ggi vano decis am ent e p er ragioni pol iti ch e, e per timo re dell a guerra, m a n on per tutti si s arebbe pot uto stabilire un fo nd ato t imore ri guardo ad un persecuzione p erson al e.
Non dim eno, era evid ent e che tutt i, ri fugi ati secondo lo stat ut o e ri fugi ati d e
74 Informazioni sull’evoluzione del mandato dell’Alto Commissariato sono reperibili nel sito ufficiale dell’UNHCR,
cit.; François Crépeau, (1995), op. cit., 110 e seguenti.
75 François Crépeau, (1995), op. cit., 111. 76
Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 9.
77 Art.1 dello statuto dell’UNHCR 78 Art.9 dello statuto dell’UNHCR
79 Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 9. 80
Nel 1965 si contavano 850.000 persone in fuga, che divennero 1.000.000 alla fine del decennio. Guy S. Goodwin-Gill, (1996), op. cit., 52.
