Corruzione e concussione 1 Aspetti definitori.

Gli esempi esposti possono essere inquadrati nel fenomeno della corruzione? E se ciò non è possibile, cosa si intende per corruzione? Cosa è, invece, la concussione? Quali sono i loro effetti e le loro conseguenze? Da un punto di vista puramente giuridico possiamo affermare che nessuno di questi fenomeni riguarda la corruzione in senso stretto.

I reati di concussione e di corruzione sono definiti dal codice penale rispettivamente agli articoli 317 (la concussione), 318 (la corruzione per

l’esercizio della funzione) e 319 (la corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio).

Il primo di essi stabilisce che “il pubblico ufficiale che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei a dodici anni”.

Il secondo invece statuisce che “il pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a cinque anni”. L’ultimo dei tre articoli dispone che “il pubblico ufficiale che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da quattro a otto anni”. Tali formulazioni sono il risultato delle modificazioni da ultio apportate dalla Legge 190/2012, cd. “Legge anticorruzione”.

Esistono, invero, anche gli articoli 319-bis e 319-ter, che parlano rispettivamente delle circostanze aggravanti per alcune fattispecie specifiche e della corruzione in atti giudiziari, ma si ritiene qui di tralasciare la loro illustrazione.

Come si può osservare, il reato punito con le pene più severe è il primo; c’è da dire che spesso, quando si ha a che fare con la Pubblica Amministrazione, è anche quello predominante. Ma qual è la differenza fondamentale fra la corruzione e concussione?

Sostanzialmente, nella corruzione i soggetti che delinquono sono due, posti su un piano di sostanziale parità (difatti si parla di reato necessariamente pluri-soggettivo), nella concussione uno dei due soggetti è quello che delinque, ed è posto su un piano di predominanza: abusa della sua posizione per coartare un altro soggetto che si trova in una posizione debole (ed in questo caso si parla di reato necessariamente pluri-offensivo, in quanto offende sia la pubblica amministrazione, sia il soggetto concusso).

Dai tempi di Tangentopoli si parla di “concussione ambientale”, vale a dire di una situazione caratterizzata dall’esistenza di una sorta di convenzione tacitamente riconosciuta da entrambe le parti (concussore e concusso), che il pubblico ufficiale fa valere e che il privato subisce, nel contesto di una «”omunicazione” resa più semplice nella sostanza e più sfumata nelle forme per il fatto di richiamarsi a condotte già “codificate”.

Peraltro, fin dal 2008 1 _{la Corte di Cassazione ha diversamente}

qualificato il reato da concussione in corruzione, rilevando che, in un contesto nel quale il mercanteggio dei pubblici poteri e la pratica della tangente siano costanti, viene a mancare nella parte privata, identificata in un gruppo imprenditoriale, ben attrezzato sotto il profilo organizzativo ed economico, lo stato di soggezione, posto che in tale situazione detta parte mira principalmente ad assicurarsi vantaggi al di fuori degli schemi legali, approfittando dei meccanismi criminosi e divenendo anch’essa protagonista del sistema.

Ciò premesso, è la stessa Legge 190/2012 che introduce un significato più ampio del concetto “corruzione”, simile a quello offerto dai precedenti relatori e più vicino al significato della corruption come intesa a livello europeo. Al riguardo può essere utile segnalare un passo della circolare della Funzione pubblica n. 1/2013 dedicata alla Legge anticorruzione dal quale si desume che: “…la legge non contiene una definizione della corruzione, che viene quindi data per presupposta. In questo contesto, il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati.

Le situazioni rilevanti sono quindi evidentemente più ampie della fattispecie penalistica, che, come noto, è disciplinata negli artt. 318, 319 e 319 ter, c.p., e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo 1 _{Cass. Pen., sez. 6, sentenza n. 36154 del 9 aprile 2008 , che ha stabilito che “in tema di}

distinzione tra i reati di corruzione e concussione, non è ravvisabile l’ipotesi della concussione cosiddetta ‘ambientale’ in una situazione di sistematico pagamento di tangenti da parte di imprenditori appaltatori di opere pubbliche, nella quale, in un contesto di un costante flusso delle commesse, siano privilegiati gli imprenditori che si siano opportunamente organizzati a tale fine, con conseguente disattivazione dei meccanismi della libera concorrenza”.

I, del codice penale, ma anche le situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite”.

Proprio questa accezione larga del vocabolo corruzione, che notoriamente corrisponde a quella normalmente accolta in ambito europeo e internazionale, lascia intendere quanta ampiezza abbia l’area nella quale può operare l’azione di contrasto – ad esempio – del PM contabile, in qualche caso destinata a poter essere più efficace ed incisiva del contrasto penalistico puro e semplice.

2.2. Effetti e conseguenze.

Quali sono gli effetti della corruzione? Se ne accenna negli altri contributi del volume: la depressione del mercato concorrenziale, la disincentivazione della competizione tra soggetti meritevoli, il favoreggiamento di logiche di malaffare, il calo di fiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni, il calo di interesse degli investitori, la perdita di credibilità del sistema.

Le conseguenze sono di tipo economico-finanziario e riguardano innanzitutto i costi diretti (cioè quelli veri e propri della corruzione), con conseguente calo della disponibilità di risorse economiche e taglio obbligatorio delle medesime in settori vitali, tra cui proprio la sanità (oltre all’istruzione).

A questi si aggiungono i costi indiretti, derivanti dai primi e connessi al cattivo funzionamento degli apparati pubblici e della macchina amministrativa in generale.

Ci sono, inoltre, conseguenze legate ai costi macroeconomici e di sistema, connessi da un lato alla mancata crescita – se non addirittura al decremento economico – delle imprese virtuose, e dall’altro, alla sfiducia nella classe politica e dirigente e, in definitiva, alla tenuta dell’assetto democratico nel suo insieme.

L’Italia registra il primato europeo sulla corruzione, recentemente ‘certificato’ dalla Commissione Europea2_{, in base al quale avremmo da}

soli la metà della corruzione dell’intera Unione Europea ... vale a dire che, da soli, siamo pari agli altri Stati dell’Unione Europea messi insieme. Non è male come primato.

Sono attendibili le cifre fornite dalla Commissione nel proprio rapporto? Qualche dubbio lo si può nutrire, i reati per propria natura creano economia sommersa, che, in quanto tale, è difficile far emergere se non con stime approssimative. Tuttavia, cifre analoghe, con riguardo all’Italia, sono state indicate dal Presidente della Corte dei conti nelle relazioni rese in occasione delle inaugurazioni degli ultimi due anni giudiziari. È plausibile che ci sia una stima eccessiva, ma senza dubbio il fenomeno ha un rilievo preoccupante.

3. La Corte dei conti.