Cosa si intende per governo locale

Nelle pagine precedenti abbiamo tirato in ballo due dimensioni: government e governance. Il local government può essere definito come l’insieme delle istituzioni e delle procedure attraverso le quali sono governati distretti di piccole dimensioni. La governance locale, invece, indica «l’insieme delle interazioni che su scala locale danno luogo a scelte di governo» (Bobbio 2002, pag. 11). Dunque, local government sono le istituzioni del governo locale, mentre governance locale è una combinazione di «attori, risorse e relazioni che possono svilupparsi attorno a una specifica policy in un determinato arco spazio-temporale, dando vita a differenti mix tra pubblico e privato, tra risorse materiali, cognitive e relazionali, tra legami forti e legami deboli» (Profeti 2010, pag. 21)13.

Per quanto attiene all’ambito territoriale, esso è «considerato locale quando è più piccolo rispetto all’ambito nazionale» (Bobbio 2002, pag. 7). In realtà, però, tale definizione potrebbe essere fuorviante, poiché ci sono governi sub-nazionali che pur avendo tale caratteristica dimensionale, non sono assolutamente considerati come locali. È il caso degli Stati che compongono gli Stati Uniti d’America, dei Länder tedeschi e delle stesse Regioni italiane. Dunque, non è tanto una questione di dimensioni; non è il solo fatto di essere più piccolo a differenziare il locale dal nazionale. Piuttosto è una questione di rango, vale a dire che quando si parla di governo locale ci si riferisce a governi di rango inferiore (ad esempio, in Italia comuni, province e Città Metropolitane) poiché gli stessi governi regionali sono considerati «qualcosa in più» (Bobbio 2002, pag. 7).

In definitiva, quindi, possiamo dire che un governo locale è un’istituzione che si preoccupa di «affrontare e risolvere problemi collettivi che riguardano l’ambito territoriale in cui operano» (Bobbio 2002, pag. 8).

Questa ultima definizione appare maggiormente appropriata, anche se un osservatore attento potrebbe obiettare che tali caratteristiche sono proprie anche di enti e agenzie che,

13 _{Il concetto di governance ha assunto, nel tempo, diverse declinazioni. Quella qui considerata, perché più} aderente allo studio delle politiche pubbliche, muove dalla visione c.d. caleidoscopica della stessa proposta da Burroni e al. (2005), per come riformulata da Profeti (2010). Proprio Profeti (ibidem) fornisce una esauriente panoramica dei diversi significati assunti dal concetto di governance. Per una classificazione degli studi sulla governance, invece, si rimanda a Citroni e al. (2008).

C APITO LO 1 – QU AD R O TE ORICO D ELLA R ICERC A 61 notoriamente, non possono essere assimilate a un governo. Per risolvere questo problema, possiamo riprendere la classificazione operata da Bobbio (2002), il quale distingue tra governi locali puri, governi locali di secondo livello, agenzie locali specializzate e apparati locali dipendenti dal centro. I primi secondo Cole e Boyne (1995), sono quelle istituzioni che presentano alcune caratteristiche che contribuiscono a caratterizzarle come governi locali: sono istituzioni territoriali (nel senso che esercitano la loro azione su un territorio determinato e sub-statale), sono istituzioni elette direttamente dai cittadini, hanno una funzione generalista (nel senso che si occupano, in linea di principio, di qualsiasi problema) e, infine, sono istituzioni autonome (poiché presentano un certo grado di discrezionalità rispetto alle scelte da assumere).

I governi locali di secondo livello sono invece quei governi che seppur con una funzione generalista, non sono eletti direttamente dai cittadini, ma dai loro rappresentanti eletti nei governi locali puri. Le agenzie locali specializzate, invece, si occupano di uno specifico ambito di intervento pubblico e non sono mai elette direttamente dai cittadini. Infine, gli apparati locali dipendenti dal centro altro non sono che diramazioni del livello nazionale sul territorio (deconcentrazione); generalmente, queste ultime hanno il compito di dare attuazione in ambito locale alle politiche decise a livello nazionale.

Nell’ambito del presente lavoro, ci interesseremo ai cosiddetti governi locali puri, nella fattispecie ai comuni, e ai governi locali di secondo livello, in particolare alle unioni di comuni.

A conclusione della definizione del campo d’indagine, meritano attenzione anche gli attori che operano nella dimensione locale e i principali modelli idealtipici di governo locale.

Tra gli attori distinguiamo gli attori istituzionali e gli attori non istituzionali. Per quanto riguarda i primi, occorre ricordare che nella definizione di politica locale è emerso il concetto di interazione a sottolineare come, nell’elaborazione dei programmi che interesseranno la dimensione locale, entrino in scena più livelli di governo e, quindi, più attori. Si tratta, in buona sostanza, del complesso degli attori (eletti o nominati) che operato all’interno delle istituzioni.

Tra gli attori non istituzionali sono da menzionare i partiti e i movimenti sociali (i cosiddetti portatori di risorse di natura politica), la burocrazia (portatori di risorse di natura legale), i gruppi di interesse (portatori di risorse di natura economica) e gli esperti (portatori di

C APITO LO 1 – QU AD R O TE ORICO D ELLA R ICERC A 62 risorse informative e di conoscenze tecniche). Dunque, si tratta di attori che operano all’esterno delle istituzioni, ma che sono in grado di condizionarne l’operato.

Infine, appare utile menzionare i tre tipi ideali di governo locale individuati da Goldsmith (1991): il modello clientelare o di patronage (dove la principale funzione del governo è la distribuzione di benefici a individui o gruppi particolari); il modello dello sviluppo economico (in cui l’obiettivo dell’azione governativa è la promozione della crescita economica); il modello dello Stato del benessere (il cui scopo è la fornitura di servizi di natura redistributiva). Tale distinzione risulta particolarmente utile soprattutto al fine di comprendere quale possono essere le funzioni e gli obiettivi del governo locale anche se, al fine del presente lavoro, l’inquadramento nell’una o nell’altra tipologia risulta irrilevante.

Sugli attori e sugli obiettivi dei governi analizzati si tornerà più avanti nel corso della trattazione. In questo paragrafo, complessivamente, si è cercato di definire il campo di indagine e rendere conto rispetto alla rilevanza di uno studio sulla dimensione locale del governo.