Da quel che si è detto, emerge, in tutta la sua evidenza, che la costruzione comunitaria si misura attraverso l’integrazione europea in misura direttamente proporzionale: tanto più sarà elevato il grado di integrazione, più forte sarà l’Unione Europea; viceversa, l’esistenza di forti crepe nel fenomeno dell’integrazione determina un indebolimento inevitabile della costruzione europea.
Sicché la chiave di volta del fenomeno comunitario è rappresentato dall’integrazione che, a sua volta, ruota intorno alla questione dell’Europa dei diritti, intesi quali diritto fondamentali; un’integrazione, si badi bene, intesa “come un processo costituzionale dinamico che tende a rafforzare l’unione tra i popoli senza pervenire ad uno Stato e ad una Costituzione statale nel senso tradizionale e che ha già cambiato le categorie giuridiche del costituzionalismo classico”65. Non è un caso, difatti, che il Trattato di Lisbona abbia dato un forte impulso ai diritti individuali, attraverso due innovazioni fondamentali: “il riconoscimento di una efficacia giuridicamente vincolante alla Carta dei diritti fondamentali e un passo importante verso l’adesione
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G. D’IGNAZIO, Le sfide del costituzionalismo multilivello tra il Trattato di Lisbona e le riforme degli ordinamenti decentrati, in G. D’IGNAZIO (a cura di) Multilevel constitutionalism tra integrazione europea e riforme degli ordinamenti decentrati, Milano, 2011, p. 3.
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dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritto dell’uomo e delle libertà fondamentali”66. I diritto fondamentali rappresentano la cartina di tornasole dell’integrazione europea: non è un caso, dunque, che i rapporti tra Stati membri e Unione Europea abbiano registrato i momenti di massimo splendore e di massima tensione proprio in relazione all’esatta collocazione ed al ruolo da assegnare ai diritti fondamentali nel quadro della costruzione europea. La teoria dei controlimiti, di cui si è ampiamente discusso, “ha avuto proprio il significato di mettere i diritti fondamentali al riparo da ogni contrattazione politica e di escluderli dal gioco dei beni negoziabili a livello europeo”67, su cui gli Stati membri e, in particolare, le loro Corti costituzionali non intendono fare sconti, nonostante i passi in avanti, significativi, registrati con il Trattato di Lisbona sul tema.
La nota Lissabon Urteil68 emessa dal Tribunale costituzionale tedesco il 30 giugno 2009 rappresenta la massima espressione dello scetticismo costituzionale degli Stati membri; tale pronuncia ha rimesso in discussione il precario equilibrio del rapporto tra gli ordinamenti,
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M. CARTABIA, Il Trattato di Lisbona, in Giornale di diritto amministrativo, 2010, p. 221.
67 M. CARTABIA, ibidem, p. 224. 68
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suscitando, con le argomentazioni ivi contenute, un tourbillon di reazioni69.
Il merito della sentenza – che assume le forme di un piccolo Trattato – consiste nell’aver messo a nudo il problema fondamentale dell’Unione Europea e della sua costruzione ovvero il deficit democratico delle istituzioni europee che mal si concilia con la struttura della Legge Fondamentale tedesca. I giudici costituzionali, per far questo, adottano una vera e propria “motivazione-manifesto politico”70, così, brevemente, riassumibile nei punti chiave: “il Trattato di Lisbona, la legge che approva tale trattato e l’atto che emenda di conseguenza la Costituzione rispettano le prescrizioni della Costituzione tedesca. La legge che estende e rafforza i poteri dei due rami del Paramento tedesco per quanto attiene alle questioni europee, invece, non rispetta le norme dell’art. 38.1 e dell’art. 23.1 e va riformulata in modo conforme alla Costituzione, prima della ratifica del Trattato. In particolare, le clausole del trattato chiamate norme passerella (che consentono al Consiglio europeo di passare dall’unanimità alla
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Si v., tra gli altri, S. CASSESE, L’Unione europea e il guinzaglio tedesco, in Giornale di diritto amministrativo, 2009, 9, pp. 1003 e ss.; R. CAPONI, Democrazia, integrazione europea, circuito delle corti costituzionali (dopo il Lissabon-Urteil), in Riv. It. Dir. pubbl. Com., 2010, pp. 387 e ss; J. ZILLER, Solange III, ovvero la Europarechtsfreundlichkeit del Bundesverfassungsgericht. A proposito della sentenza della Corte Costituzionale Federale Tedesca sulla ratifica del Trattato di Lisbona, in Riv. It. Dir. pubbl. com., 2010, pp. 973 e ss.; L. CASSETTI, Il “Sì, ma” del Tribunale costituzionale federale tedesco sulla ratifica del Trattato di Lisbona tra passato e futuro dell’integrazione europea, in www.federalismi.it, 2009, 14, pp. 1 e ss.; M. LUCIANI, Il Bundesverfassungsgericht e le prospettive dell’integrazione europea, in www.astrid-online.it.
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maggioranza qualificata e dalla procedura legislativa speciale a quella ordinaria), per essere applicate, richiedono che il rappresentante del governo tedesco ottenga dal <<Bundestag>> e dal <<Bundesrat>> una apposita autorizzazione legislativa”71. In sintesi, “la legge che approva il Trattato di Lisbona non contiene disposizioni incompatibili con il testo costituzionale; la legge accompagnatoria, quella sul ruolo del Parlamento (Bundestag e Bundesrat) negli affari europei, solleva viceversa eccezioni di costituzionalità, perché non tutela sufficientemente le prerogative parlamentari”72.
Seppur la gran parte dei commenti in dottrina siano stati molto critici, ciò che rileva è il via libera dato dai giudici di Karlsruhe al Trattato di Lisbona come una sorta di nuovo imput al processo di integrazione. La visione critica della sentenza datane dai commentari dipenderebbe dalla circostanza che “la sentenza è stata pubblicata in lingua tedesca, nonché in una traduzione in lingua inglese a cura dei servizi del BverfG” sicché “non è possibile comprenderla senza una conoscenza assai approfondita della lingua giuridica tedesca e del contesto di diritto
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S. CASSESE, ibidem, pp. 1003-1004.
72 G. TOSATO, L’integrazione europea è arrivata al capolinea? A proposito del recente Lissabon
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costituzionale procedurale e sostanziale nel quale essa è stata emessa”73.
I giudici, difatti, non pongono ostacoli all’Unione Europea e, soprattutto, non pongono limiti alle competenze comunitarie; pretendono, tuttavia, che tali attribuzioni avvengono nel rispetto del nucleo duro della Costituzione – i diritti fondamentali74 – anche mediante l’intensificazione dei processi comunicativi tra le culture costituzionali esistenti nel panorama europea75.
Il passaggio politico della sentenza – quello che Cassese, appunto, chiama il manifesto – è più che altro un monito, già espresso in passato dagli stessi giudici, sulla necessità di rafforzare la partecipazione democratica ai processi comunitari non per distruggere l’Unione Europea quanto per realizzarla pienamente.
73
J. ZILLER, Solange III, ovvero la Europarechtsfreundlichkeit del Bundesverfassungsgericht. A proposito della sentenza della Corte Costituzionale Federale Tedesca sulla ratifica del Trattato di Lisbona, cit., p. 975. Sottolinea l’Autore (p. 977) che è “abitudine del BVerfG a presentare dei <<Leitsatze>> prima del testo della sua sentenza. I Leitsatze sono molto utili all’addetto ai lavori poiché attirano subito l’attenzione su ciò che il BVerfG ritiene essere specifico alla sua sentenza nello sviluppo della sua giurisprudenza. Si tratta, però, di una fonte di possibile confusione per il lettore non addetto, che crede di trovare nei Leitsatze una sintesi della sentenza, mentre spesso questi non dicono niente sulla decisione stessa e sono solo una scelta di argomenti sviluppati nelle motivazioni. Nel caso di specie, la lettura dei Leitsatze rischia di indurre molti lettori in errore, poiché essi insistono su ciò che non è permesso dalla GG, mentre non fanno emergere che il BVerfG considera il Trattato di Lisbona interamente compatibile con essa”.
74
L. FERRAJOLI, Per una teoria dei diritti fondamentali, in Dir. Pubbl., 2010, 1-2, pp. 141 e ss.
75
Sul punto, si v. M.R. DONNARUMMA, Il processo di <<costituzionalizzazione>> dell’Unione Europea e la tensione dialettica tra la giurisprudenza della Corte di giustizia e le giurisprudenze delle Corti costituzionali, in Riv. It. Dir. pubbl. com., 2010, pp. 407 e ss.
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Letta in questa termini, il Lissabon Urteil si declina in termini positivi e propositivi, pur contenendo riserve per le quali spetta all’Unione e agli Stati membri attivarsi per rimuoverne gli aspetti critici.
In definitiva, con il Lissabon Urteil, i giudici costituzionali tedeschi, in chiave pragmatica, salva il Trattato di Lisbona; tuttavia, questa volta in chiave forse un po’ vetero-costituzionalistica, frena il fenomeno dell’integrazione europea, non già per diffidenza verso la costruzione comunitaria – diffidenza, peraltro, mai del tutto nascosta, soprattutto dalle Corti costituzionali italiana e, appunto, tedesca – quanto per una sfiducia verso l’organo esecutivo in ragione della vecchia e irrisolta questione del deficit democratico delle istituzioni comunitarie colmato, questa volta, attraverso il rafforzamento dei poteri del Parlamento nazionale. Il Lissabon Urteil, tuttavia, “non è affatto un punto di arrivo, ma piuttosto un punto di (ri)partenza di una <<trattativa>> che si gioca sul circuito delle grandi corti costituzionali europee, intessuto non solo di legami istituzionali, ma anche di occasioni di confronto personale tra le diverse impostazioni giuridico- culturali, che per definizione sono alla incessante ricerca di un reciproco arricchimento e di un nuovo equilibrio”76.
76 R. CAPONI, Democrazia, integrazione europea, circuito delle corti costituzionali (dopo il Lissabon
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5. IL REGIME DELLA LEGGE ITALIANA INCOMPATIBILE E DISAPPLICABILE