La centralità del ruolo attribuito alla contrattazione collettiva come fonte di regolazione dei rapporti di lavoro con le P.A. ha subito una nitida stretta limitativa con l’adozione della L. n. 15 del 2009 e del suo decreto attuativo, il D. Lgs. n. 150 del 2009 (c.d. “Riforma Brunetta”)349.
346 Cfr. M.D’ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro, cit., p. 61.
347 Per una disamina più approfondita del ruolo dell’art. 39 Cost. nell’ambito della contrattazione collettiva pubblica, si v. infra, par. 3.1.
348 Cfr. M.D’ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro, cit., p. 62; G.GIUGNI, Diritto sindacale, cit., p. 221.
349 Evidenziano quest’aspetto della riforma, tra gli altri, V.TALAMO, Pubblico e privato nella legge
delega per la riforma del lavoro pubblico, in GDA, 2009, n. 5, p. 471; C.ROMEO, La controriforma del
pubblico impiego, in LG, 2009, n. 8, p. 762;ID., Le altalenanti vicende della contrattazione collettiva
nei rapporti di lavoro con la P.A., in LG, 2009, n. 3, p. 221 e ss; L. ZOPPOLI, La contrattazione
collettiva dopo la legge delega, in M.GENTILE (a cura di), Lavoro pubblico: ritorno al passato?, Roma, 2009, p. 29 e ss; ID., Riforma della contrattazione collettiva o rilegificazione del lavoro pubblico?, in RUPA, 2009, p. 79; L. BORDOGNA, Luci ed ombre della riforma del lavoro pubblico del governo
Berlusconi, in Arel, 2008, n. 7, p. 31 e ss.; F.CARINCI, La privatizzazione del pubblico impiego alla
prova del terzo Governo Berlusconi: dalla l. n. 138/2008 alla L.D. n. 15/2009, in LPA, 2008, n. 6, p.
949 e ss.; M. G. GAROFALO, Delegificazione e rilegificazione, in M. GENTILE (a cura di), Lavoro
pubblico, cit., p. 17 e ss.; C.CORBO, L’entrata in vigore del d. lgs. n. 150/2009 e il suo impatto sul
sistema di relazioni sindacali previgente, in LPA, 2010, n. 1, p. 105 e ss.; U.CARABELLI, La “riforma
Il legislatore con le norme in commento ha agito in favore di un restringimento dell’area di competenza della contrattazione pubblica, attribuendo ai dirigenti dei pregnanti poteri unilaterali350.
In particolare, si è intervenuto sull’art. 5, co. 2, sottraendo alla contrattazione collettiva la possibilità di limitare taluni poteri dirigenziali e, dall’altro, sull’art. 40 D. Lgs. n. 165/2001, stabilendo che la contrattazione collettiva può intervenire sulla «determinazione dei diritti e delle obbligazioni direttamente pertinenti al rapporto di lavoro».
Il legislatore del 2009 ha voluto rafforzare quell’area intermedia nella quale la pubblica amministrazione – e, per essa, i suoi dirigenti – opera con i poteri del privato datore di lavoro (e cioè utilizzando gli strumenti dell’autonomia privata) e che non è coperta dalla contrattazione collettiva351.
A ben vagliare, però, già dal testo originale dell’art. 2, co. 3, e dell’art. 40, la competenza della contrattazione collettiva era limitata ai rapporti di lavoro e alle relazioni sindacali e, quindi, la novità si risolve in nulla di più che in un criterio interpretativo da utilizzare in qualche caso dubbio: un maggior rigore nell’individuazione di questa competenza, suggerito dall’avverbio «direttamente»352.
Invero, un rilevante ridimensionamento della contrattazione collettiva si coglie sotto un alto profilo.
Il D. Lgs. n. 150/2009, direttamente o modificando il D. Lgs. n. 165/2001, da un lato, detta una serie di regole sulla struttura della contrattazione353; dall’altro, disciplina dettagliatamente numerosi aspetti fondanti dei rapporti di impiego:
C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”, 2010, 101, p. 22; P. MATTEINI, Relazioni sindacali e decreto
“Brunetta” prime questioni applicative, in LPA, 2010, n. 1, p. 99 e ss;297 e ss.
350 Cfr., M.N.BETTINI, Il dirigente pubblico tra merito e demerito, in LPO, 2009, p. 297.
351 Sul punto, si v. L.ZOPPOLI, Quale rappresentatività sindacale nel lavoro pubblico, in Arel, 2009, n. 1, p. 34 e ss.
352 Sul punto, si v. infra, cap. II, par. 5.2. 353 Sul punto, si v. infra, cap. II, par. 2.
ad esempio, i meccanismi di valutazione del dipendenti (artt. 2-19, D. Lgs. n. 150/2009) e d’incentivazione della produttività e della qualità della prestazione collettiva, anche ai fini delle progressioni di carriera (artt. 20-28), e la responsabilità disciplinare del dipendente pubblico (artt. 55-55 octies, D. Lgs. n. 165/2001).
E’ evidente che queste materie, in quanto direttamente attinenti alla disciplina dei rapporti di lavoro, in astratto rientrano nella competenza della contrattazione collettiva, come definita dall’art. 3, co. 2, lett. a), L. n. 15/2009; esse, invece, sono state a questa sottratte perché regolate direttamente dalla legge.
Un solo esempio: la legge disciplina in dettaglio il procedimento disciplinare e, coerentemente, vieta alla contrattazione collettiva di regolare la materia (artt. 55, co. 3, e 55-bis, D. Lgs. n. 165/2001).
Dal canto suo, la subordinazione del contratto collettivo alla legge, già desumibile dal sistema, è stata ribadita attraverso l’espressa previsione dell’applicabilità degli artt. 1339 e 1419, co. 2, cod. civ. (art. 3, co. 2, lett. d), L. n. 15/2009).
E’ stato così interrotto il processo di delegificazione in favore della contrattazione collettiva che era iniziato con la legge delega del 1992, con l’obiettivo di costruire un sistema di fonti di regolazione dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni flessibile e in grado di adattare con continuità la disciplina del rapporto alle specificità di ciascun amministrazione354.
354 In questo senso, C.D’ORTA, L’organizzazione delle P.A. dal diritto pubblico al diritto privato: il
fallimento di una riforma, in LPA, 2011, p. 391 e ss; L.ZOPPOLI, Bentornata realtà: il pubblico impiego
dopo la fase onirica, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.it, n. 168/2013; A. BELLAVISTA, A. GARILLI, Riregolazione legale e decontrattualizzazione: la neoibridazione normativa del lavoro nelle
pubbliche amministrazioni, in LPA, 2010, p. 11 e ss; U.CARABELLI, La “riforma Brunetta”, cit., p. 5; B. CARUSO, Gli esiti regolativi della “riforma brunetta” (come cambia il diritto del alvoro nelle
pubbliche amministrazioni), in LPA, 2010, p. 282 e ss.; nella dottrina amministrativistica, si v. G.
D’AURIA, Il nuovo sistema delle fonti: legge e contratto collettivo, Stato e autonomie territoriali, in
Si è ritornati ad utilizzare lo strumento legislativo non per dettare norme di principio, bensì per imporre regole da applicare senza alcuna ulteriore mediazione: è stata, cioè, compiuta un’operazione di ri-legificazione355.
Manifestazione di questo processo è anche la modifica all’art. 2, co. 2, secondo periodo, D. Lgs. n. 165/2001, introdotto direttamente dall’art. 1, L. n. 15/2009. Il testo originario disponeva che le norme di legge introduttive di previsioni speciali sui rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici, salvo diversa ed espressa disposizione, potessero essere derogate dal successivo contratto collettivo.
Ora la norma dispone esattamente il contrario: il contratto collettivo può regolare diversamente la materia solo su espressa autorizzazione della legge. Non è stato, invece, modificato il successivo comma 3 dell’art. 2, che – dopo aver attribuito al contratto collettivo il compito di determinare il trattamento economico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni – dispone che le norme di legge o regolamentari che attribuiscano trattamenti economici più favorevoli cessino di avere efficacia con l’entrata in vigore del successivo contratto collettivo.
Alla contrattazione si collega funzionalmente il sistema dell’informazione e della consultazione con le organizzazioni sindacali.
L’attuale disciplina (artt. 9 e 44, D. Lgs. n, 165/2001) dispone che i rapporti sindacali e gli istituti della partecipazione (i quali, malgrado l’impropria espressione, ricomprendano i diritto di informazione) siano disciplinati dai contratti nazionali.
Anche in questo ambito, però, il D. Lgs. n. 150 del 2009 ha inciso in modo rilevante, poiché ha ristretto lo spazio per la diversificazione dei modelli di interlocuzione sindacale, prima riconosciuto ai contratti collettivi.
Infatti, per quanto concerne l’esercizio dei poteri unilaterali del dirigente- datore di lavoro sulla c.d. «micro-organizzazione», ha circoscritto la partecipazione sindacale alla sola informazione356.
Successivamente, la L. n. 135/2012, più nota per la disciplina della c.d. «Spending Review», ha nuovamente modificato l’art. 5, co. 2, D. Lgs. n. 165/2001: in particolare, essa ha confermato la sola informazione per le determinazioni riguardanti l’organizzazione degli uffici, mentre, per le misure riguardanti l’organizzazione del lavoro ed i relativi rapporti, ha consentito ai contratti collettivi nazionali di prevedere una ulteriore modalità di interlocuzione sindacale e, cioè, l’esame congiunto357.