CAPITOLO I.
Del demanio pubblico e del patrimonio
dello S t a t o .
S E Z I O N E I. NOZIONI E NORME G E N E R A L I .
I beni che possiede lo Stato si distinguono in due grandi categorie : beni di demanio pubblico e beni
patrimoniali. L'art. 1 del regolamento (1) definisce
cosi gli uni e gli a l t r i : « costituiscono il demanio
« pubblico i beni che sono in potere dello Stato
« a titolo di sovranità, e formano il patrimonio « quelli che allo Stato appartengono a titolo di « privata proprietà ».
II De Cupis (2), e noi facciamo eco alle sue sag-gie osservazioni, non crede esatte le definizioni del regolamento. Secondo lui, il demanio pubblico com-prende non solo i beni che appartengono alla Stato a titolo di sovranità, ma anche quelli che esso
(1) A v v e r t i a m o il l e t t o r e c h e t u t t e l e v o l t e c h e p a r l i a m o di legge e di regolamento s e n z ' a l t r o a g g i u n t a , v o g l i a m o a l -l u d e r e a -l -l a -l e g g e 17 f e b b r a i o 1884, n 2010 ( t e s t o u n i c o ) , e d a -l r e g o l a m e n t o a p p r o v a t o c o n r e g i o d e c r e t o 4 m a g g i o 1885,
possiede in rappresentanza dei singoli, p a r e n d o c i che di alcune cose che, per espressa disposizione del codice civile, si noverano fra quelle di pub-blico demanio, la ragione e il titolo non sia nel diritto di sovranità, ma al contrario in certi diritti individuali cosi inerenti all'uso della propria p e r -sona da non potere f o r m a r e oggetto di civile con-trattazione, e che però, non potendo essere altri-menti difesi, devono essere ai singoli assicurati n a n o ktato col suo alto potere. Quanto alla'defi-nizione dei beni patrimoniali, il citato scrittore non trova felice la frase a titolo di privata proprietà perche la proprietà dello Stato, quale che essa sia, non s a r à mai proprietà privata; onde opina che meglio si sarebbe detto che beni patrimoniali son quelli che lo Stato possiede, come qualunque
privato, a titolo di proprietà.
Questa distinzione di demanio pubblico e beni
patrimoniali o, come altri dicono, demanio fiscale
non e puramente teorica ; ché anzi ha una grande' importanza pratica, specialmente per ciò che ri-g u a r d a l'alienabilità. E per vero i beni del demanio pubblico sono per loro n a t u r a inalienabili, e, come tali, son fuori commercio, e quindi anche impre-scrittibili (1). Invece i beni che costituiscono il pa-trimonio dello Stato si possono alienare, in con-lormita delle leggi che li riguardano, poiché il diritto di proprietà per lo Stato non si risolve come pei privati, neliy«s utendi et abutendi, nella'
jacultas Ubere disponendi ; ma al contrario si
li-mita alla facoltà di u s a r e della cosa secondo lo scopo sociale che col godimento di essa vuol rag-giungersi (2): il che conferma l'osservazione del
(1) A r t . 2 reg., 430 e 2113 c o d . c i v
De Cupis, che quella dello Stato non può mai es-sere una proprietà privata.
Demanio pubblico. - Le strade nazionali il lido
del mare, i porti, i seni, le spiaggie, i fiumi e tor-renti, le porte, le m u r a , le fosse, i bastioni delle piazze da g u e r r a e delle fortezze fanno parte del demanio pubblico (1).
Stando alla lettera dell'art. 428 cod. civ ohe s u o n a : « qualsiasi altra specie di beni appartenenti « allo Stato forma parte del suo patrimonio » do-vrebbe ritenersi che l'enumerazione fatta dall'art.
d e l I° s t e ss o codice fosse tassativa. Ma i com-mentatori e gli espositori del nostro codice civile son tutti d'accordo nell' a f f e r m a r e che quell'enu-merazione sia semplicemente indicativa, m a l g r a d o il disposto dell'art. 428, considerando che, oltre "-li enumerati, esistono senza dubbio non pochi altri beni di pertinenza dello Stato che fanno parte del pubblico demanio, come, per esempio, i laghi le caserme, gli arsenali, gli edilìzi destinati al culto, gli edifizi nazionali, cioè i palazzi del Senato, della C a m e r a dei deputati, ecc. P e r l'uso pubblico a cui son destinati, vengono comunemente compresi nel demanio anche i musei nazionali, le pinacoteche le biblioteche, gli osservatori! ed altri istituti con-generi, colle raccolte artistiche e scientifiche che vi si contengono. Ma il regolamento di Contabilità nell art. 8 considera tali beni come patrimoniali orse, crede taluno, per essersi ritenuta tassativa 1 enumerazione contenuta nell'art. 427 del codice civile.
Il carattere di demanio pubblico deriva ai beni dalla loro destinazione a l l ' u s o pubblico o alla
fesa n a z i o n a l e ; epperò, cessando tal destinazione per qualsiasi causa, quel carattere scompare ed i beni diventano patrimoniali. L'art. 429 del codice civile dispone infatti: « i terreni delle fortificazioni « o dei bastioni delle piazze da g u e r r a che più non « a b b i a n o tale destinazione, e tutti gli altri beni « che cessino di essere destinati all' uso pubblico « e d alla difesa nazionale, passano dal demanio « pubblico al patrimonio dello Stato » (1). :i ••>» È da notare però che non tutt'i beni costituenti il pubblico demanio son suscettibili di questa tra-sformazione, essendovene alcuni che, per natura, non possono esser sottratti alla loro originaria destinazione, come i fiumi, i laghi, il lido del mare.
L'illustre Mantellini osservava a questo proposito: « Mettendo a paro le porte e i bastioni col lido e « coi fiumi, dal codice italiano si confondono cose « mutabili come le porte ed i bastioni, e cose « delle quali si può usare, non disporre, e men « che mai alla maniera più assoluta, come il lido « e i fiumi » (2).
La traslazione dei beni del demanio pubblico nel patrimonio dello Stato deve per regola gene-rale essere espressa, cioè risultare da esplicita manifestazione della s o v r a n a volontà dello Stato. Ma, per eccezione, può essere anche tacita in ta-luni casi, p u r c h é vi sia al r i g u a r d o un fatto posi-tivo dell'Amministrazione, non essendo sufficienti nè u n a semplice tolleranza, né il semplice non
uso ; altrimenti riuscirebbe impossibile l'attuazione
pratica del principio d'imprescrittibilità.
Beni patrimoniali. — 1 beni patrimoniali dello
(1) V. a r t . 0 r e g .
Stato si distinguono in immobili e mobili, ed in
disponibili e non disponibili (1).
La prima distinzione è desunta dal codice ci-vile (2), secondo il quale i beni immobili son tali o per natura, o per destinazione, o per l'oggetto
a cui si riferiscono (3).
Sono o si considerano immobili per loro n a -t u r a : a) i -terreni, le fabbriche, i mulini ed al-tri edilizi fissi su pilastri o formanti parte di una fabbrica; b) i mulini, i bagni e tutti gli altri edi-lizi-galleggianti, ove siano e debbano essere con corde o catene saldamente attaccati ad una riva e su questa trovisi una fabbrica espressamente destinata al loro servizio ; e) gli alberi, finché non vengono atterrati ; d) i frutti della terra e degli al-beri non per anco raccolti o separati dal suòlo; e) le sorgenti, i serbatoi, i corsi d'acqua ed i canali che deducono le acque in un edifizio o fondo (4).
Sono beni immobili per destinazione : a) le cose che il proprietario di un fondo vi ha poste per il servizio e la coltivazione del m e d e s i m o , quali sono : gli animali addetti alla coltura, gli strumenti rurali, il fieno e le sementi somministrate agli af-fittuari od ai mezzaiuoli, la paglia, lo strame, il concime, i piccioni delle colombaie, i conigli delle conigliere, gli alveari, i pesci delle peschiere, i torchi, le caldaie, i lambicchi, i tini, le botti, gli utensili necessari a fucine, cartiere, mulini ed a l -tre fabbriche, ecc.; b) tutti gli oggetti mobili an-nessi dal proprietario ad un fondo od edifizio per rimanervi stabilmente, e cioè: gli oggetti attaccati
(1) Art. 7 r e g . (2) A r t . 406. (3) Art. 407.
(4) Art. 408, 409, 410, 411, 412 c o d . civ. BltUNI.
con piombo, gesso, calce, stucco od altro, o che non si possono staccare senza rottura o deterio-r a m e n t o , o senza deterio-rompedeterio-re o g u a s t a deterio-r e la padeterio-rte del fondo o dell' edilizio a cui sono attaccati ; gli specchi, i quadri ed altri ornamenti, quando for-m a n o corpo col tavolato, colla parete o col sof-fitto ; le statue collocate in una nicchia formata espressamente per esse o facienti parte d'un edi-lizio per esservi attaccate nel modo sopra indi-cato (1).
Infine la legge considera immobili per l'oggetto a cui si riferiscono: a) i diritti del concedente e quelli dell'enflteuta (dominio diretto ed utile) sui fondi soggetti ad enfiteusi ; b) il diritto di usufruito e di uso sulle cose immobili, e quello di abita-zione; e) le servitù prediali; d) le azioni che ten-dono a r i c u p e r a r e immobili o diritti ad essi re-lativi (2).
A queste disposizioni del codice civile il rego-lamento di contabilità aggiunge, come si accennò, che, agli effetti della compilazione degli inventari, son regolati come immobili anche i musei, le pi-nacoteche, le biblioteche, gli osservatorii ed altri istituti congeneri, colle raccolte artistiche e scien-tifiche che vi si contengono, nonché le strade fer-rate possedute dallo Stato, insieme col m a t e r i a l e mobile necessario al loro esercizio (3) : vale a dire che tutti questi beni, pur conservando la loro n a -tura, sono inventariati colle norme che disciplinano gì' immobili.
I beni mobili son tali per loro natura o per
de-terminazione della legge, — Sono mobili per natura (1) A r t . 413, 414 c o d . c i v .
(2) A r t . 415 c o d . civ. (3) A r t . 8 r e g .
i corpi che possono trasportarsi da un luogo ad un altro, o si muovano per propria forza, come gli animali, o vengano mossi da forza esteriore come le cose inanimate, ancorché tali cose formino collezione od oggetto di commercio. I battelli le chiatte, le navi, i mulini e bagni su battelli, e Ge-neralmente gli ediflzi galleggianti non attaccati
n v \ e indipendenti da qualunque fabbrica sono mobili. E parimente i materiali che p r o v e n -gono dalla demolizione d'un edificio, o raccozzati per costruirne uno nuovo, sono mobili finché non siano adoperati alla costruzione (1). Sono m o -bili per determinazione della legge: i diritti le obbligazioni e le azioni, anche ipotecarie, che hanno per oggetto somme di denaro od effetti mo-bili ; le azioni o quote di partecipazione nelle so-cietà di commercio o d'industria, quantunque alle medesime appartengano beni immobili, nel qual caso le dette azioni o quote di partecipazione si reputano mobili r i g u a r d o a ciascun socio e pel solo tempo in cui d u r a la società; le rendite vi-talizie o perpetue a carico dello Stato o dei pri-vati (2).
F r a i beni mobili vanno compresi anche i ma-e n a h pma-er sma-ervizi pubblici, il danaro, i valori i titoli e gh effetti che esistono nelle casse e nel portafoglio dello Stato (3). Questa disposizione sem-brerebbe superflua ; ma con essa si volle togliere ogni dubbio che avrebbe potuto far n a s c e r e il di-sposto dell'art. 422 del codice civile, secondo il quale
a parola mobili usata sola, senz'altra aggiunta che ne allarghi il significato, o senza contrapposto agli
(1) A r t . 417, 419, 420 c o d . oiv. (2; A r t . 418 c o d . c i v (3) Art. 9 r e g .
immobili, non comprende il denaro metallico o i suoi rappresentativi, i crediti, i titoli di rendita sul debito pubblico e delle imprese commerciali od in-dustriali, i libri, le armi, i quadri, le statue, le monete, le medaglie od altri oggetti attinenti a scienze od arti, gli strumenti propri delle scienze od arti, e dei mestieri, ecc.
Quanto alla disponibilità, si considerano dispo-nibili quei beni dello Stato, qualunque ne sia la provenienza, dei quali si può effettuare la vendita, la permuta, la cessione o l'affrancazione,- o coi quali si può fare un'operazione finanziaria, in virtù e secondo speciali leggi di autorizzazione. Al con-trario, si classificano fra i non disponibili quegli altri beni, di qualsiasi n a t u r a , sui quali lo Stato, sia per la destinazione di essi, sia per disposizioni di leggi speciali, non può f a r e alcuna delle ope-razioni accennate per i disponibili (1). Così, per esempio, son da ritenersi non disponibili le ferrovie di proprietà dello Stato, le armi, le m u n i zioni e tutto il materiale da guerra, i beni a s s e -gnati in dotazione alla Corona, ecc.
S E Z I O N E I I. I N V E N T A R I .
L'inventario è la base di qualsiasi gestione eco-nomica o patrimoniale, e serve anche come mezzo di controllo per tutelare i diritti dell'azienda, ren-dendo possibile la responsabilità di chi l'ammi-nistra.
specie d'inventari :
1.° l'inventario dei beni demaniali ;
2.° l'inventario dei beni patrimoniali immobili; 3.o gl'inventari dei beni patrimoniali mobili; 4.o gl'inventari dei beni dell'asse ecclesiastico. Vediamo distintamente quali norme regolano ciascuna specie.
Inventario dei beni demaniali. — Consiste in
uno stato descrittivo di questi beni, desunto dai ri-spettivi catasti compartimentali e dai registri delle varie Amministrazioni, ed è compilato a c u r a della Direzione generale del demanio e dei Ministeri ai cui servizi i beni sono addetti. Quest'inventario è conservato in originale dall'anzidetta Direzione generale, ed in estratto, per la parte relativa a ciascuna provincia, dalle rispettive Intendenze di finanza per l'esercizio della vigilanza che loro in-combe. Ma pei beni r i g u a r d a n t i la difesa dello Stato l'originale dell'inventario è conservato dal Ministero della g u e r r a e da quello della m a r i n a , e gli estratti dalle rispettive Direzioni territoriali o dagli uffici dipendenti (1).
Inventario dei beni patrimoniali immobili. —
Quest'inventario viene formato dalla stessa Dire-zione generale del demanio, in base ai registri di consistenza che debbono compilare e trasmetterle le Intendenze di finanza. I registri di consistenza contengono la descrizione ' e la stima dei vari fondi, distinti in fruttiferi ed infruttiferi, coli'indi-cazione dei titoli di provenienza, della rendita an-nuale media, delle servitù, pesi ed oneri, d e l l ' u s o speciale cui sono addetti e relativa durata, nonché del Ministero alla cui amministrazione sono
affi-dati ; e, se trattasi di servitù, diritti ed azioni che si considerino come immobili, i detti registri ne contengono l'annotazione in corrispondenza al r e -lativo fondo, ove questo appartenga allo Stato, e nel caso contrario li riportano descritti a parte. I registri di consistenza son fatti in due originali, di cui uno è t r a s m e s s o alla Direzione generale del demanio per la formazione dell'inventario, e l'altro è conservato dalle singole Intendenze. La Dire-zione generale comunica poi, per opportuna n o r m a , alle varie Amministrazioni pubbliche un estratto della parte di tali registri, che comprende g l ' i m -mobili destinati al servizio di ciascuna di esse ; e trasmette un riepilogo dei registri medesimi alla Ragioneria generale ed un altro alla Corte dei conti (I).
Nei registri esistenti presso la Direzione gene-rale del demanio, in quelli esistenti presso le In-tendenze di finanza e nei riepiloghi anzidetti è fatta annotazione dei beni assegnati per legge alla dotazione della Corona e di quelli destinati a m -ministrativamente alle diverse Amministrazioni dello Stato. T a l e annotazione esonera tanto la Di rezione generale del demanio, quanto le Intendenze di finanza dalle ingerenze amministrative sui beni medesimi, salvo, per quanto r i g u a r d a i beni de-stinati a pubblici servizi, la vigilanza attribuita, come vedremo, a queste ultime per evitare ogni possibile eccesso od abuso (2).
L'inventario dei beni immobili patrimoniali esistenti nel regno è conservato dalla Direzione g e -nerale del demanio ; quello degli immobili esistenti
all'estero è conservato dalla stessa Direzione gene-rale e dal Ministero degli affari esteri (1).
Compilati gl'inventari, bisogna tenerli a corrente colla m a s s i m a scrupolosità, se si vuole che essi rispondano allo scopo per cui son formati. Quindi tutti gli aumenti, le diminuzioni e le t r a s f o r m a -zioni che si avverano nel valore e nella consi-stenza dei beni immobili p a t r i m o n i a l i , debbono registrarsi nell'inventario generale, nei registri di consistenza e nei libri della contabilità del Demanio e delle varie Amministrazioni interessate. A tale effetto le Intendenze di finanza, di volta in volta che avvengono le cennate variazioni nei beni che hanno in consegna, son tenute a recarle a notizia della Ragioneria dell'Amministrazione consegna-taria, la quale, dopo averne preso nota nei propri registri, deve comunicarle alla Direzione generale del demanio. Pei beni che non sono in consegna delle Intendenze, le Amministrazioni c o n s e g n a t a n e fanno l'anzidetta comunicazione di propria inizia-tiva. E nell'uno e nell'altro caso la Direzione ge-nerale del demanio fa sui propri registri le occor-renti variazioni e poscia ne comunica un riepi-logo alla Ragioneria generale. — Quanto ai beni esistenti all'estero, le variazioni nel loro valore e nella loro consistenza son tenute in evidenza a c u r a del Ministero degli affari esteri, di concerto col Ministero del tesoro (2).
, In questo modo g l ' i n v e n t a r i dei beni immobili patrimoniali acquistano quel carattere di certezza, per cui possono considerarsi come la prova pro-vata della consistenza patrimoniale dello Stato in qualsiasi momento.
Inventari dei beni mobili. — Se ne h a n n o due
specie, secondo il regolamento di contabilità: gli uni comprendono le cose mobili per loro natura, e cioè gli arredi degli uffici, le collezioni di leggi, decreti e regolamenti, gli utensili, le macchine, gli attrezzi e gli altri mobili destinati al servizio ci-vile governativo, nonché gli oggetti mobili desti-nati alla difesa dello Stato, cioè il materiale da g u e r r a per l'esercito e per l ' a r m a t a ; gli altri invece r i g u a r d a n o i diritti e le azioni che si considerano come mobili per determinazione della legge'(arti-colo 418 cod. civ.). — Gl'inventari della p r i m a specie son descrittivi ed estimativi ad un tempo, dovendo presentare la designazione degli stabilimenti e dei locali in cui trovansi gli oggetti, la denominazione, la quantità o il n u m e r o degli oggetti medesimi secondo la diversa loro n a t u r a e specie, la clas-sificazione (ove sia possibile) in n u o v i , usali e fuori d'uso, e da ultimo il valore. Gl'inventari della seconda specie sono semplicemente de-scrittivi (1).
I beni mobili per natura, di cui dicemmo testé che deve anche indicarsi il valore, s'iscrivono ne-gli inventari pel loro prezzo d'acquisto, ovvero pel valore stabilito da speciali tariffe ; e ciò allo scopo di determinare con dati certi e positivi la respon-sabilità dei singoli consegnatari. Regolamenti spe-ciali provvedono per le occorrenti variazioni nel valore dei beni mobili già iscritti negli inventari,, e stabiliscono altresi le modalità per tener conto nelle scritture a m m i n i s t r a t i v e di tali variazioni e delle differenze tra il prezzo d'acquisto registrato in dette scritture e quello indicato nelle tariffe
speciali, sulla base delle quali quei beni sono iscritti negli inventari (1).
Di ogni inventario si fanno tre esemplari, desti-nati rispettivamente all'Amministrazione centrale competente, all'Amministrazione locale ed al con-segnatario dei mobili (2).
Un alto ufficio di vigilanza e di controllo è poi affidato al Ministero del tesoro relativamente alla formazione di nuovi inventari di beni mobili, allo stato degli esistenti, alle modificazioni da recarvisi ed alla registrazione delle variazioni. A tal uopo tutte le Amministrazioni governative son poste sotto la sorveglianza del Ministero del tesoro il quale può sempre far verificare l'accordo delle scritture colla reale esistenza degli oggetti. Le norme da seguirsi in proposito formano" oggetto d istruzioni speciali emanate dalla Ragioneria gene-rale di concerto colle varie Amministrazioni (3).
Inventari dei beni dell'asse eeelesiastieo. —
Sif-fatti beni son quelli devoluti al demanio in seguilo ;illa soppressione delle corporazioni religiose e degli enti ecclesiastici, e la cui liquidazione fu disposta colla legge 15 agosto 1867, n. 38-18 e di-sciplinata col regolamento 22 agosto dello'stesso anno, n. 3852. Naturalmente g l ' i n v e n t a r i di tali beni son formati e tenuti in corrente colle v a r i a -zioni presso le Intendenze di finanza e la Ragio-neria della Direzione generale del demanio separa-tamente dagli inventari, dai registri di consistenza e din riepiloghi degli altri beni immobili ed in conformità alle disposizioni contenute nella legge e nel regolamento suddetti.
— V. Boll. uff. tes., 1887, n. 52. — V. Boll. uff. tes., 1887, n. 52.
SEZIONE III.
A M M I N I S T R A Z I O N E D E I B E N I D E L L O S T A T O . II compito principale n e l l ' a m m i n i s t r a z i o n e dei beni dello Stato, sia demaniali che patrimoniali, spetta al Ministero del tesoro. Questo infatti è te-nuto ad a m m i n i s t r a r e tutti quei beni che non siano addetti ad un servizio speciale; gli altri sono am-ministrati per c u r a dei vari Ministeri dai quali rispettivamente dipendono i singoli servizi cui »son destinati, e, tosto che cessino da tale uso, passano nell'amministrazione del Ministero del tesoro (1).
Non occorre dimostrare, perchè è intuitivo, che la diversa n a t u r a dei beni demaniali e patrimo-niali debba portare con sè una diversità anche nelle n o r m e relative all'amministrazione degli uni e degli altri. Riguardo ai beni demaniali, destinati all'uso pubblico ed alla difesa nazionale, l'azione a m m i n i s t r a t i v a dei vari Ministeri si limita alla conservazione ed alla vigilanza. Al c o n t r a r i o , rispetto al patrimonio vi è un vero e proprio di-ritto di proprietà da esercitare, ed in conseguenza si ha u n a più o meno lata facoltà di disporre dei beni che ne f o r m a n o il contenuto, una più o meno lata facoltà di compiere su di essi tutte quelle operazioni che v a l g a n o ad a s s i c u r a r n e la m a g g i o r rendita possibile senza diminuirne l'efficacia pro-duttiva.
Ugualmente s'intende che pei beni patrimoniali le n o r m e di amministrazione debbano v a r i a r e s e -condochè si tratti d'immobili o di mobili.
Restringendoci adunque a p a r l a r e dell'ammini-strazione patrimoniale, per cui troviamo dettate
regole speciali dalla legge e dal regolamento di contabilità, dobbiamo anzitutto vedere come e quando si possa dal potere esecutivo procedere al-l'alienazione dei beni patrimoniali dello Stato, la quale eccede bensì i limiti dell'ordinaria a m m i n i -strazione. ma indubbiamente rientra nell'esercizio del diritto di proprietà.
Sappiamo che, per regola, i beni costituenti il patrimonio dello Stato, a differenza di quelli di demanio pubblico, possono alienarsi, ma in confor-mità delle leggi che li riguardano. Ora, per gl'im-mobili ó prescritto che l'alienazione debba essere autorizzata per legge speciale. Però, previo parere