Contabilità generale dello Stato dell'avvocato Enrico Bruni

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J D E P . X V O l S M A N U A L I H O E P L I

CONTABILITÀ GENERALE

DELLO STATO

N.ro INVENTARIO PRB 1 & & ULRICO H O E P L I

E D I T O R E - L I B R A I O D E L L A R E A L C A S A

P R O P R I E T À L E T T E R A R I A

A

MIO PADRE

IN SEGNO

A L L E T T O R E

Nello scrivere questo manuale, di carattere essenzialmente esegetico, ho avuto il precipuo scopo di offrire un libro di studio a quei giovani che aspirano ad entrare nelle pubbliche Ammini-strazioni in genere e nella finanziaria in ispeeie.

Perciò, evitando quanto ho potuto le disquisi-zioni teoriche, ho cercato di esporre colla mag-gior chiarezza e precisione le varie disposizioni legislative e regolamentari che disciplinano V am-ministrazione del patrimonio e la contabilità ge-nerale dello Stato; ed ho avuto sopratutto cura di allontanarmi il meno possibile, nella distribu-zione della materia, dall'ordine tracciato dal re-golamento 4 maggio 1885, n. 3074, e di attenermi strettamente al linguaggio dallo stesso adoperato, sembrandomi che questo sia il miglior modo per fare-bene apprendere e ritenere a coloro che si iniziano a siffatti studii il contenuto delle relative leggi e regolamenti.

Se io abbia raggiunto l'intento, lo diranno i gio-vani a cui è dedicato questo modesto lavoro.

Roma, 15 settembre 1801.

Prefazione alla seconda edizione.

V insperato favore con cui f u accolto questo modesto manuale, ha resa necessaria, a pochi anni di distanza dalla prima, una seconda edizione di esso, e ereato in me l'obbligo di dimostrare la dovuta gratitudine ai lettori benevoli, curando che il nuovo volume, mediante le occorrenti modifica-zioni ed aggiunte, rispondesse allo stato attuale della nostra legislazione contabile, la quale a non pochi mutamenti è andata soggetta dal 1892 ad

oggi.

rapporto all' assunzione del servizio di tesoreria nelle Provincie da parte della Banca d'Italia ed all' istituzione delle Delegazioni del tesoro, — du-bito di non esser riuscito a raggiungere quella perfezione eh' era il mio ideale.

Ho fiducia però che almeno si terrà conto della mia buona volontà, e sarò ben lieto se qualche lettore vorrà compiacersi d'indicarmi gli errori che per avventura riscontrerà nel presente volume.

Lecce, luglio 1900.

1 3 S T I D I C E I N T R O D U Z I O N E C e n n o s t o r i c o c r i t i c o sulla l e g i s l a z i o n e r e l a t i v a all ' a m m i n i s t r a z i o n e d e all p a t r i m o n i o ed aallalla c o n t a -bilità g e n e r a l e dello S t a t o P a g . 1 P A R T E P R I M A

DELL'AMMINISTRAZIONE PATRIMONIALE DELLO STATO.

Pag. § 2. P r o c e d i m e n t o p e r le l i c i t a z i o n i e t r a t t a t i v e p r i v a t e 108 S e z i o n e IV. S t i p u l a z i o n e , a p p r o v a z i o n e ed e s e c u z i o n e dei c o n t r a t t i I l i § 1. S t i p u l a z i o n e dei c o n t r a t t i ivi § 2. A p p r o v a z i o n e d e i c o n t r a t t i 115 § 3. E s e c u z i o n e dei c o n t r a t t i 123 » V. S e r v i z i a d e c o n o m i a 125 » VI C o l l a u d a z i o n e dei l a v o r i e delle f o r n i t u r e . 126 P A R T E S E C O N D A

DEI.LA CONTABIMTÀ GENERALE DELLO STATO.

Pag. S e z i o n e VII. A g g i u n t e e v a r i a z i o n i al b i l a n c i o di p r e v i -s i o n e 194 C A P I T O L O III. D e l l e e n t r a t e d e l l o S t a t o . S e z i o n e I. N o z i o n i e n o r m e g e n e r a l i 202 » II. Q u i e t a n z e 213 § I. Q u i e t a n z e degli a g e n t i d e l l a r i s c o s s i o n e ivi § 2. Q u i e t a n z e dei t e s o r i e r i 214 § 3. S m a r r i m e n t o e d i s t r u z i o n e delle quie-t a n z e dei quie-t e s o r i e r i 218 » III. N o r m e s p e c i a l i p e r la c l a s s i f i c a z i o n e e si-s t e m a z i o n e dei c r e d i t i a r r e t r a t i . . 220 C A P I T O L O IV. D e l l e s p e s e d e l l o S t a t o . S e z i o n e I. N o z i o n i e n o r m e g e n e r a l i 224 » II. M a n d a t i 230 § 1. V a r i e s p e c i e di m a n d a t i . N o r m e g e n e r a l i ivi § 2. P r o c e d i m e n t o p e r l ' e m i s s i o n e dei m a n -d a t i 239 § 3. N o r m e s p e c i a l i pei m a n d a t i d i r e t t i . . 245 § 4. N o r m e s p e c i a l i pei m a n d a t i a d i s p o s i -z i o n e 247 § 5. N o r m e s p e c i a l i pei m a n d a t i di a n t i c i -p a z i o n e 251 » III. S p e s e fisse 256 § 1. N o r m e g e n e r a l i ivi § 2. O r d i n a z i o n e delle s p e s e fisse . . . . 262 » IV. P a g a m e n t o dei m a n d a t i , b u o n i ed o r d i n i . 272 » V. Limiti n e l l ' e m i s s i o n e e nel p a g a m e n t o dei

m a n d a t i , b u o n i ed o r d i n i 280 § 1. M a n d a t i diretti e di a n t i c i p a z i o n e . . . ivi

§ 2. M a n d a t i a d i s p o s i z i o n e 284 § 3. M a n d a t i e d o r d i n i delle I n t e n d e n z e di

Patr S e z i o n e VI. S m a r r i m e n t o o d i s t r u z i o n e dei m a n d a t i , b u o n i ed o r d i n i di p a g a m e n t o . . . 287 * VII. F o r m e s p e c i a l i di p a g a m e n t o 288 § I. S p e s e p a g a b i l i m e d i a n t e c a m b i a l i t r a t t e d a l l ' e s t e r o ivi § 2. S p e s e di g i u s t i z i a 290 § 3. S p e s e p e r v i n c i t e al l o t t o 291 § 4. P a g a m e n t o del d e b i t o p u b b l i c o . . . 296 § 5. P a g h e a l l e g u a r d i e di p u b b l i c a s i c u r e z z a , alle g u a r d i e di finanza ed al p e r s o -n a l e di a l t r i c o r p i a v e -n t i a -n a l o g o or-d i n a m e n t o 300 » Vili. R i t e n u t e s u l l e s p e s e 302 » IX. Atti a v e n t i p e r i s c o p o d ' i m p e d i r e o t r a t t e -n e r e il p a g a m e -n t o di s o m m e d o v u t e d a l l o S t a t o 306 » X. P r e s c r i z i o n e dei titoli di p a g a m e n t o e delle

a z i o n i dei c r e d i t o r i 311 C A P I T O L O V. M o v i m e n t o d e i fondi e v a g l i a d e l t e s o r o . S e z i o n e I. M o v i m e n t o dei f o n d i 315 § 1. S p e d i z i o n e delle o b b l i g a z i o n i d e l l ' a s s e e c c l e s i a s t i c o e degli i n v e n t a r i deg l ' i n t e r e s s i b o n i f i c a t i sulle o b b l i deg a -z i o n i s t e s s e 316 § 2. S o v v e n z i o n i di f o n d i agli uffici postali 317

P a g

S e z i o n e II. O p e r a z i o n i finanziarie 328 » III. O p e r a z i o n i di t e s o r e r i a 329

*

INTRODUZIONE

Cenno storico-critico sulla l e g i s l a z i o n e rela-t i v a all' a m m i n i s rela-t r a z i o n e del parela-trimonio ed a l l a c o n t a b i l t à g e n e r a l e dello S t a t o .

La necessità di avere, negli Stati a regime p a r -lamentare, n o r m e semplici, chiare e precise in ordine alla gestione del pubblico d e n a r o non a m -mette dubbio di sorta.

« Gli atti più importanti dei governi » — scriveva il conte di Cavour (1) — « sono quelli che si rife-« riscono al pubblico tesoro, e devono quindi d a r e « ai contribuenti, che sacrificano parte dei loro « averi a prò' di uno Stato, 1' a s s i c u r a n z a che quei « d a n a r i si riscuotono legalmente e ricevono la loro « destinazione. Sono ad un tale effetto stabilite r e -«gole, le quali fissano le operazioni relative dal « momento che quel d a n a r o si riscuote dai contri-« buenti sino a quello in cui si paga ai creditori « dello Stato, ed impediscono l ' i m p i e g o arbitrario, «illegale della fortuna pubblica. Le a m m i n i s t r a -« zioni incaricate della rigorosa applicazione di « quelle regole sono quelle che, toccando una

mag-li) R e l a z i o n e s u l p r o g e t t o d e l l a l e g g e 23 m a r z o 1853, n. 1483.

« giore quantità d'interessi individuali, interessano « più direttamente la società e possono far pene-« t r a r e il benessere nelle popolazioni e dare mag-« gior forza ai governi. » t

Ed il Sella a sua volta osservava (1) :

« Non è chi ignori quanto importi alla buona « amministrazione di qualsivoglia azienda che i « conti ne siano bene e c h i a r a m e n t e tenuti. Non si « delibera con s a n a ed opportuna preveggenza, né « si òpera con precisione e sollecitudine, se non « quando si traggono dall'evidenza dei conti sicure « norme di consiglio e di esecuzione. — Cresce « p o i in singoiar modo l ' i m p o r t a n z a della conta-« bilità, se le amministrazioni sono vaste e « cate; e, quando si tratti della più vasta, più compli-« cata, più importante di tutte, cioè dello Stato, ben « si può dire che senza buona contabilità non vi « è neppure buona politica. E se questo può dirsi « d i ogni Stato, qualunque sia la f o r m a di governo, « tanto più vero è, quando lo Stato si regge con « forme p a r l a m e n t a r i . »

La legge sulla contabilità dello Stato è, adunque, legge di grande importanza costituzionale ed am-ministrativa, perchè :

1° provvede al modo con cui il P a r l a m e n t o abbia ad esercitare la più preziosa delle sue pre-rogative, consistente nell'autorizzare la percezione delle imposte ed il pagamento delle spese per i pubblici servizi;

2° provvede ai mezzi per cui tale prerogativa abbia effetto pratico, sicché vengano percette tutte le imposte autorizzate e siano fatte le spese nei li-miti soltanto acconsentiti dal bilancio;

3° previene, con una ben adatta controlleria e

con un sistema chiaro e razionale di registrazioni, gli abusi degli amministratori e dei gestori del pubblico denaro, offrendo i mezzi di riconoscere facilmente gli errori ;

4° rende possibile la pronta e completa c o m -pilazione delle situazioni tanto patrimoniali, quanto delle entrate e delle spese, le quali, mentre facili-tano la doverosa resa dei conti, giovano ai gover-nanti per seguire con occhio vigile e sicuro 1' an-damento economico e finanziario della cosa pub-blica, e per provvedere, all'occorrenza, come richie-dono i bisogni dello Stato (1).

Quindi si comprende da un lato come l'Italia, appena cessò di essere u n a espressione geografica per divenire una nazione, sentisse l'urgente neces-sità di a n n o v e r a r e fra le più essenziali riforme l'or-dinamento della contabilità dello Stato in modo uniforme per tutto il regno ; é dall'altro -lato come tutti coloro che assunsero la direzione dell'ammi-nistrazione finanziaria italiana, a cominciare dal conte di Cavour, ponessero ogni studio ed ogni c u r a per migliorare le discipline relative alla con-tabilità, efficacemente coadiuvati dai due r a m i del Parlamento, da apposite Commissioni, da Corpi scientifici e da privati cultori della materia.

Ciascuno dei vari Stati in cui era divisa l'Italia prima del 1860, aveva il suo ordinamento contabile che, c o m ' è naturale, era foggiato in c o r r i -spondenza alle istituzioni politiche allora in vi-gore; sicché, fra i diversi ordinamenti, quello del Piemonte era il solo che soddisfacesse, almeno in parte, alle esigenze d'un governo costituzionale. Pertanto non è da meravigliare se, iniziandosi la

unificazione a m m i n i s t r a t i v a del nuovo regno, per ciò che r i g u a r d a la contabilità dello Stato fu presa a modello la legge s a r d a del 23 marzo 1853, n. 1483, riproducendosene i principii fondamentali nel de-creto legislativo 13 novembre 1859, n. 3747, promul-gato dal Re, in virtù dei poteri straordinari confe-ritigli colla legge 25 aprile 1859, d a p p r i m a nel Piemonte e nella Lombardia soltanto, e poscia nel-l'Emilia, nelle M a r c h e e nell'Umbria. All'esecuzione di quel decreto legislativo provvide il regolamento 7 novembre 1860, n. 4441.

Meno fortunate furono le altre provincie, perchè non ottennero cosi sollecitamente l'unificazione contabile. Il decreto legislativo 13 novembre 1859 ed il regolamento 7 novembre 1860 non furono mai pubblicati nene provincie toscane, napoletane e siciliane, dove continuarono ad aver vigore gli antichi ordinamenti 'contabili fino a tutto il 1861. In q"3st'anno l'urgenza di stabilire regole uni-formi per la gestione del pubblico d e n a r o in tutta la vasta estensione del nuovo regno e la necessità di predisporre al più presto gli r'omenti e le n o r m e per avere un unico bilancio determinarono il mi-nistro Bastogi a promuovere l'emanazione del regio decreto in data 3 novembre, n. 302, da convertirsi poi in legge, il quale riproduceva sostanzialmente le disposizioni contenute nella legge s a r d a con quei mutamenti che erano richiesti per migliorarla ed estenderla a tutto il regno.

Sono però notevoli due principali ed importan-tissime innovazioni portate da tal decreto, e cioè:

2° per d a r maggiore speditezza ai servizi pub-blici senza nulla d e t r a r r e alla perfetta cautela del-l'erario, s ' i n t r o d u s s e u n a doppia eccezione alla m a s s i m a del riscontro preventivo delle pubbliche spese affidato alla Corte dei conti, stabilendosi che tanto le spese aventi carattere di necessità impre-scindibile ed immediata (come quelle per la riscos-sione delle pubbliche entrate, quelle di giustizia penale, le anticipazioni per l ' a m m i n i s t r a z i o n e in

economia entro dati limiti, le anticipazioni a titolo

di competenze all'esercito ed all'armata), quanto le spese fìsse (stipendi, pensioni, fitti e simili), la re-golarità delle quali è già in precedenza accertata, dovessero giustificarsi dopo il p a g a m e n t o nei modi e termini prescritti.

Un altro decreto reale della,,stessa data 3 n o -vembre 1861, n. 303, aboliva li antichi ordinamenti contabili della Toscana, di Napoli e della Sicilia, ed approvava un regolamento per 1' applicazione del predetto decreto n. 302 in quelle provi'tìcie.

Poco appresso (tornata 21 dicembre 1861) lo stesso ministro Bastogi presentò alla C a m e r a un disegno di legge inteso n o n ' s o l o a convalidare le disposi-zioni del decreto 3 novembre 1861, n. 302, ma anche a semplificare maggiormente e sciogliere da vari inceppamenti ed indugi dannosi la m a c c h i n a com-plicata della pubblica contabilità (1). Ma questo

progetto non venne neppure in discussione, perché cadde il ministro Bastogi.

Intanto è da notare che il decreto 3 n o v e m -bre 1861, n. 302, non abrogò punto il decreto le-gislativo 13 novembre 1859; come il regolamento approvato coll'altro regio decreto 3 novembre 1861, n. 303, non a b r o g ò quello del 7 novembre 1860, n. 4441. In conseguenza, mentre in Piemonte, in Lombardia, nell'Emilia, nelle M a r c h e e n e l l ' U m -bria vigeva il decreto legislativo del 1859'col relativo regolamento del 1860, in Toscana e nel-l'Italia meridionale era in vigore il decreto reale del 1861 col regolamento della stessa data.

e di quelle modificate si provvedeva, come accen-nammo, con regolamenti diversi nelle varie Pro-vincie. Le differenze più rilevanti r i g u a r d a v a n o specialmente il servizio di tesoreria, che non si credette di poter disciplinare in modo uniforme per tutto il regno, se prima non si provvedeva legislativamente ad unificare i diversi sistemi di riscossione delle imposte, vigenti nelle singole Pro-vincie.

Questo stato di cose tanto a n o r m a l e doveva e s -sere semplicemente transitorio: ce lo dimostra il fatto della presentazione del progetto di legge Ba-stogi, avvenuta pochi giorni dopo la promulgazione del decreto 3 novembre 1861, n. 302, nonché gli al-tri progetti di r i f o r m e e di modificazioni che i ministri delle finanze venuti dopo il Bastogi p r e -sentarono successivamente al P a r l a m e n t o , finché non fu sancita la prima legge di contabilità, co-mune a tijtto il regno, che fu quella del 22 aprile 1869, n. 5026. E non furon pochi tali progetti, come ora vedremo.

aggiungendovi altre importanti modificazioni, fra cui r i -c o r d e r e m o quelle tendenti a s e p a r a r e nei bilan-ci le entrate e le spese ordinarie dalle entrate e dalle spese straordinarie, ad a b b a n d o n a r e per le maggiori e nuove spese il sistema dei crediti suppletivi che in via d ' u r g e n z a , quando il P a r l a m e n t o non era radunato, si stanziavano in bilancio con riserva della loro convalidazione, ed a stabilire invece un fondo per spese generali, fino a concorrenza del quale si potesse, d u r a n t e le vacanze parlamentari provvedere dai ministri ai più urgenti bisogni non preveduti in bilancio.

Questo progetto di legge ebbe la stessa sorte di quello del Bastogi : non fu neppure discusso.

Senonchè il Minghetti ottenne di eliminare le differenze che esistevano fra le diverse parti del regno nei servizi di contabilità e di tesoreria, me-diante due decreti reali in data 13 dicembre 1863, nn. 1582 e 1628, col primo dei quali furooo riordi-nati uniformemente gli uffici provinciali del tesoro e col secondo fu approvato un regolamento sulla contabilità, comune a tutte le parti del regno ri-m a n e n d o abrogati quelli del 7 noveri-mbre 1860 e del 3 novembre 1861.

riguardanti le concessioni per derivazioni di acque demaniali o la loro permuta, i contratti di aliena-zione di beni immobili, la delegaaliena-zione di determinate attribuzioni ai direttori generali delle a m m i -nistrazioni centrali.

La Camera ed il Senato mutilarono questo p r o -getto, dando luogo alla legge 25 maggio 1865, n. 2312, la quale si limitò a disporre che dovessero c o m u -nicarsi al Consiglio di Stato, per sentirne il parere, i progetti di contratti da stipularsi dopo i pubblici incanti, quando superassero le lire 40.000; e quelli dei contratti da stipularsi dopo le trattative pri-vate, quando superassero le lire 8000.

Il Sella però vagheggiava, come già il Bastogi ed il Minghetti, m a con vedute più ampie, u n a r i -forma radicale e completa della contabilità dello Stato; e per attuarla studiò accuratamente, coadiu-vato dal Perazzi, gli ordinamenti allora vigenti in F r a n c i a ed in Inghilterra.

Frutto di tale studio fu il progetto 19 dicem-bre 1865, il quale, informato a principii veramente conformi all' indole del governo p a r l a m e n t a r e , mi-r a v a a mi-rendemi-re più efficace il contmi-rollo del Pami-rla- Parla-mento sul potere esecutivo, a mantenere la spesa tra i confini determinati con piena conoscenza di causa dal Parlamento, a semplificare e a rendere più spedita l'amministrazione, a conseguire una rilevante economia.

!

sarebbe affidato alla Banca, togliendosi l'ingerenza dello Stato nella custodia, nella distribuzione e nel trasporto del n u m e r a r i o da una parte all'altra del regno, con una rilevante e c o n o m i a ; e quindi la Banca avrebbe provveduto alla riscossione delle entrate ed al pagamento delle spese, seguendo norme precise, dirette a semplificare il servizio di tesore-ria e ad a s s i c u r a r e un rigoroso controllo da parte della Corte dei conti. Le funzioni di liquidatore delle spese, di a m m i n i s t r a t o r e e di ordinatore di pagamenti sarebbero state affatto distinte da quelle di speditore dei mandati, di ricevitore e di p a g a -tore. — Quanto ai contratti, veniva soppresso l'ob-bligo di un nuovo esame da parte del Consiglio di Stato prima che i contratti già stipulati fossero resi esecutori, per esserne riconosciuta la regola-rità, demandandosi invece alla Corte dei conti tale controllo. — I nfìne, relativamente al rendimento dei conti, si stabiliva il principio che ciascun mi-nistro dovesse compilare il suo conto separatamente, sottoporlo all'esame della Corte predetta e mediante voto speciale ottenerne l'approvazione dal P a r l a -mento.

La caduta del Sella impedi che il suo progetto diventasse legge; ma le savie riforme da lui proposte ricomparvero poi nei progetti dei suoi s u c cessori e quasi tutte ebbero la sanzione del P a r l a -mento.

Il ministro Scialoia, succeduto al Sella, il 21 di-cembre 1866 presentò un nuovo disegno di legge « sul riordinamento dell' amministrazione centrale del tesoro e della contabilità generale dello Stato ». riproducendo il progetto del suo predecessore colle seguenti importanti modificazioni.

e r a n o istituite una ragioneria generale e u n a p a -g a t o n a -generale. La tesoreria -generale doveva concentrare presso di sé le contabilità delle entrate e delle spese dello Stato, aprendo un conto entrate al ragioniere generale ed un conto uscite al paga-tore generale : l'unione ed il bilancio di questi due conti avrebbero formato il conto generale del Te-soro. - Veniva istituito un Consiglio del tesoro cui si demandava il riscontro immediato ed in-terno sugli atti da cui d e r i v a v a n o entrate o spese dello Stato, e quindi le attribuzioni consultive eser-citate dal Consiglio di Stato circa la formazione ed approvazione dei contratti, l'esame e l'approva-zione dei conti delle spese per lavori o servizi ad economia. — Si variavano alquanto le n o r m e re-lative al modo di liquidare, riscontrare ed effet-tuare le spese dello Stato, mantenendosi fermo il controllo preventivo della Corte dei conti a tenore della sua legge organica, la quale però si modifi-cava nell'art. 14, proponendosi che il rifiuto della Corte fosse definitivo e non si facesse luogo a r e -gistrazione con riserva, q u a n d o si trattasse di mandati per spese nuove o eccedenti le somme stanziate in bilancio.

Il progetto Scialoia non fu più fortunato dei p r e -cedenti, perchè neppure esso fu tradotto in l e ^ e

a molte proposte nuove, fra cui ci piace ricordare quella dell'adozione delle scritture per bilancio, dette a partita doppia, come unico mezzo per ottenere il rendimento di conti annuale, che era s e m -pre rimasto un vano ed universale desiderio e che solo poteva costituire la prova irrefragabile d'una bene ordinata amministrazione.

Ma il F e r r a r a non ebbe tempo di t r a r r e frutto dagli studi e dal progetto dell'anzidetta Commis-sione, perchè un mese dopo (3 luglio 1807) cessò di essere ministro.

Intanto era avvenuta l'annessione delle provincie della Venezia e di Mantova, e con due decreti reali del 3 novembre 1867, nn. 4029 e 4030, furono ad esse estesi il decreto legislativo 3 novembre 1861, n. 302, ed il regativo regolamento.

E r a serbato al ministro C a m b r a y - D i g n y l'onore di d a r e al regno d'Italia la prima legge organica sull'amministrazione del patrimonio e sulla conta-bilità generale dello Stato.

Ara-mi Distrazione finanziaria. D'altra parte gli studii gm fatti sulla materia e r a n o tali da agevolare non poco una definitiva soluzione d e l l ' a r d u o

pro-blema. 1

Il ministro C a m b r a y - D i g n y vi si accinse pieno < i buon volere, ed in breve preparò un progetto di legge, che presentò alla C a m e r a il 4 febbraio 1808 L-a discussione questa volta non si fece molto aspettare, e si esauri sollecitamente nei due r a m i del P a r l a m e n t o ; di guisa che il 22 agosto 1860 si potè p r o m u l g a r e la tanto desiderata legge di con-tabilità.

Essa doveva e n t r a r e in vigore il 1° gennaio del-1 a n n o seguente, e per la sua esecuzione si doveva e m a n a r e un regolamento da approvarsi con decreto reale, previo parere della Corte dei conti e del Consiglio di Stato. Ma, siccome la compilazione del regolamento assorbì tutto il resto dell'anno 1869 con legge del 23 dicembre dello stesso anno, n. 539o' attuazione di quella di contabilità fu prorogata al 1° gennaio 1871, eccettuate le disposizioni r i g u a r -, ? «n ° ?n t r a t t i (a r t- 3-10), la gestione dei cassieri

(art. 60-fal) e l'abolizione dei mandati provvisori

(art. ol), che dovevano a n d a r e in vigore non oltre il I" marzo 1870. Infatti, pel regio decreto 25 g e n -naio 18/0, tali disposizioni cominciarono ad essere applicate il 16 febbraio di quell'anno, ed alla loro esecuzione fu provveduto con apposito regola-mento portante la stessa data del decreto anzi-detto.

Stato, ed alla giurisdizione della Corte dei conti rispetto agli uni ed agli altri (art. 58, 59, 62, 63). Anche per l'esecuzione di queste disposizioni fu emanato un apposito regolamento. — Il resto della

legge 22 aprile 1869 col regolamento generale a p -provato -con regio decreto 4 settembre 1870, n. 5852, andò in vigore il 1° gennaio 1871, com'era stabi-lito (1).

La legge del 1869 segnò un vero progresso nella via del nostro riordinamento contabile, non solo perchè introdusse un sistema uniforme nella contabilità dello Stato, ma anche perchè eliminò in g r a n parte i gravi inconvenienti che si verifi-cavano sotto l ' i m p e r o del decreto legislativo 13 novembre 1859, del regio decreto 3 novembre 1861, n. 302, e dell' ultimo regolamento pubblicato per la loro esecuzione col decreto reale 25 novem-bre 1866.

Questi inconvenienti erano molti. Senza parlare di quello gravissimo, già accennato e consistente nella difformità delle disposizioni vigenti nelle di-verse provincie, che conduceva ad incertezza di esecuzione ed a continue controversie, i principali erano i seguenti :

1.° Sebbene l'anno finanziario coincidesse col-l'anno solare, pure l'esercizio del bilancio non si chiudeva al 31 dicembre, m a si protraeva per nove mesi del nuovo anno, affine di riscuotere quelle entrate e di provvedere al pagamento di quelle spese che competevano all'esercizio scaduto e che per qualsiasi ragione non s'erano potute rispetti-vamente riscuotere e pagare durante il medesimo.

Derivava da ciò che per tre quarti di ciascun anno e r a n o m esercizio contemporaneamente due bilanci, quello dell'anno precedente e quello del c o r -r e n t e : il che non poteva a meno di p -r o d u -r -r e un enorme confusione sia amministrativa che con-tabile, nonché lunghi ritardi nell'appuramento dei residui, nella resa enei giudizio dei conti dei singoli agenti; mentre d'altra parte rendeva assai difficile e quasi inefficace il controllo del P a r l a m e n t o sulla

be-stione del pubblico d a n a r o ; S

2.° E r a stabilito per principio che, salvo per e spese obbligatone e d'ordine, ni una spesa po-tesse farsi se non fosse autorizzata dal bilancio o da una legge speciale posteriore all' approvazione di esso; ma, quando il P a r l a m e n t o fosse chiuso o prorogato, il potere esecutivo aveva facoltà di provvedere alle maggiori o nuove spese mediante . decreti reali da convertirsi poi in legge. Facoltà molto pericolosa, di cui il governo abusò non poco tacendo salire in breve volgere di tempo a parec-chie centinaia di milioni le nuove e maggiori spese autorizzate con semplici decreti reali. Consegui-vano necessariamente da siffatto sistema contigue alterazioni nelle previsioni dei bilancio ed una ma-nifesta e permanente violazione delle prerogative del Parlamento, al quale, si disse con ragione, non r i m a n e v a che lo sterile privilegio di una postuma approvazione;

3.° P r i m a del 1867 erano a m m e s s e le così dette

aperture di credito, mediante le quali i capi delle

spese dianzi connate si doverono pagare con m a n -dati emessi dai competenti Ministeri, complican-dosi le scritturazioni e tutto il servizio contabile ed ottenendosi un inevitacontabile ritardo nel p a -g a m e n t o , spesso con -grave d a n n o dei creditori dello Stato;

4.° E r a n o in uso i mandati o ordini provvisori, con cui si provvedeva al p a g a m e n t o di spese senza fare in corrispondenza alcuna imputazione ai relativi capitoli del bilancio e senza richiedere il visto preventivo della Corte dei conti, salvo poi a regolarizzare in seguito tali titoli di spesa. In verità i mandati provvisori non erano a m m e s s i da alcuna disposizione in vigore; ma, mancando anche un divieto esplicito, erano stati adottati in pratica come un rimedio per far fronte a spese più o meno urgenti e non ancora giustificate, e per ripianare deficienze che si verificassero nei fondi stanziati in bilancio. Così si violavano aper-tamente le più importanti norme costituzionali e contabili, sostituendosi l'opera del potere esecutivo a quella del potere legislativo, sottraendosi delle spese al riscontro preventivo della Corte dei conti e manomettendosi i princippii fohdamentali della contabilità dello Stato. Nello stesso tempo si creava un enorme cumulo di earte contabili, sempre irre-golari nella forma e spesso anche nella sostanza, e che, m a l g r a d o ciò, si permetteva che figuras-sero nei conti e nelle situazioni del tesoro come se fossero denaro, alterandosi conseguentemente le risultanze effettive di quelle situazioni e di quei conti ;

5.° Infine un altro serio inconveniente prove-niva dal tener sospeso il rendiconto dei tesorieri e degli altri ufficiali pagatori per quanto si riferiva ai pagamenti delle spese di riscossione e di g i u

stizia, delle spese per servizi ad economia e delle spese fisse, sulle quali la Corte dei conti esercitava postumamente il suo controllo. II rendiconto veniva dato quando s'era ottenuta la completa giustifica-zione di quelle spese e s ' e r a emesso il relativo mandato o ordine di r i m b o r s o ; di modo che si a c -c u m u l a v a n o an-che qui -carte -contabili su -carte contabili, che lasciavano molto a desiderare ri-g u a r d o alla loro reri-golarità e che producevano una g r a n d e confusione e complicazione nel servizio di contabilità (1).

Come si vede, i difetti dell'ordinamento contabile anteriore alla legge 22 aprile 1869 erano ben gravi Essi furono in g r a n parte eliminati da questa legge e dal relativo regolamento.

Le nuove disposizioni furono divise in due serie distinte : la p r i m a a b b r a c c i a v a quelle riguardanti

1 amministrazione patrimoniale dello Stato • la

se-conda comprendeva quelle riflettenti la

contabi-lita propriamente detta. Ed eccone i punti più ri

levanti. r

Riguardo al patrimonio, fu anzitutto ordinata la compilazione d'un inventario di tutt'i beni mobili ed immobili appartenenti allo Stato, con obbligo di r e g i s t r a r e e tenere in evidenza le successive variazioni e di unire al rendiconto generale con-suntivo, da presentarsi al P a r l a m e n t o , lo stato pa-trimoniale attivo e passivo al principio ed alla fine dell esercizio, indicandosi le variazioni avvenute d u r a n t e il medesimo. L'operato dei funzionari in caricati della formazione dell' inventario i m m o b i -liare fu sottoposto al sindacato della Corte dei conti; mentre pei mobili fu prescritto che fossero

(1) V. R e g a l d i e R o s s i , Esposizione sommaria delle leoni

•dati in consegna ad agenti responsabili, soggetti alla giurisdizione della Corte stessa. Inoltre si di-spose che i beni immobili patrimoniali e le navi sebbene mobili, non potessero alienarsi se non in virtù di legge; e che, per regola, si dovesse prov-vedere per mezzo di contratti ai trasporti forni-ture, acquisti, ecc. Salvo alcune eccezioni neces-sarie, tutti questi contratti dovevano esser prece-duti da pubblica g a r a , per a s s i c u r a r e cosi la regolarità degli atti dell'Amministrazione e per favorire nel miglior modo gl'interessi dello Stato merce la concorrenza. Nessun contratto poi era eseguibile se previamente non fosse stato appro-vato dall'autorità a m m i n i s t r a t i v a competente e se il decreto d ' a p p r o v a z i o n e non fosse stato re-gistrato alla Corte dei conti; e pei contratti più importanti si richiedeva anche il preventivo-pa-rere del Consiglio di Stato. Questi erano i prin-cipn che informavano l ' a m m i n i s t r a z i o n e del pa-trimonio e che, per verità, in g r a n parte già preesi-stevano.

Le riforme veramente radicali le troviamo nella parte relativa alla contabilità.

Infatti, pur mantenendosi tuttora l'anno finan-z i a n o in corrispondenfinan-za al solare, fu però evitato lo sconcio dell'esercizio simultaneo di due bilanci per nove mesi dell'anno, disponendosi che col 31 dicembre l'anno finanziario dovesse chiudersi a s -solutamente, perchè materia del conto di esso erano le riscossioni ed pagamenti che si effettuavano realmente nel suo corso. In tal modo si ottenne, f r a gli altri, il rilevante vantaggio che gli agenti rendessero sollecitamente i conti della rispettiva loro gestione.

luogo di uno, si dovevano f o r m a r e e presentare al P a r l a m e n t o due bilanci preventivi, nell' intento di ovviare il più che fosse possibile agli errori nelle previsioni. Quindi gli stati di prima previsione venivano compilati e dovevano approvarsi innanzi che fosse cominciato l'esercizio finanziario cui si ri lei 'ivano; il bilancio definitivo di previsione si presentava ed approvava d u r a n t e l'esercizio stesso, in guisa che in esso poteva tenersi conto di «tutte le risultanze dell' anno precedente, nonché dei suoi residui attivi e passivi. Al bilancio definitivo di previsione a n d a v a unita la situazione del tesoro alla fine dell'esercizio scaduto, che presentava ap-punto le risultanze di c a s s a ed i resti attivi e pas-sivi, ed era in sostanza un rendiconto provvisorio o anticipato della gestione precedente. Il rendiconto definitivo veniva presentato al P a r l a m e n t o entro il mese di luglio, cioè sette mesi dopo chiuso l'e-sercizio cui si riferiva, insieme con u n a relazione della Corte dei conti e coi conti parziali dei sin-goli Ministeri. — Le entrate e le spese, distinte in

ordinarie e straordinarie, figuravano nel bilancio

provve-dessero eolle somme riscosse ai pagamenti di spese loro ordinati; ma, ad evitare l'inconveniente del cumulo delle carte contabili e ad affrettare la sistemazione e la resa dei conti di quegli agenti, fu disposto che essi, per essere discaricati "delle somme pagate, dovessero semplicemente p r o d u r r e i titoli di spesa debitamente quietanzati, il cui im-porto si considerava come d e n a r o versato, senza più bisogno di attenderne il rimborso. Quanto alle spese, fu prescritto che non fosse lecito ordinarle se non nei limiti fissati dal bilancio, senza potersi avvalere di entrate o profìtti di qualsiasi prove-nienza per a u m e n t a r e tali fondi, come era talvolta accaduto per il passato; ed oltre gli stanziamenti del bilancio, non poteva autorizzarsi alcuna spesa nuova o maggiore se non in virtù d'una legge spe-ciale. Ma nello stesso tempo, per provvedere alle deficienze che si fossero verificate negli stanzia-menti del bilancio relativi alle spese obbligatorie e d'ordine, si istituì un apposito fondo di riserva, da cui si prelevavano le s o m m e occorrenti con decreto ministeriale registrato alla Corte dei conti. Un altro fondo di riserva fu istituito per le spese

impreviste, che per qualsiasi ragione non si fossero

somme stanziate in bilancio per ciascun servizio. 81 dovette pero fare un'eccezione per talune spese quali erano quelle di giustizia, per vincite al lotto' pel debito pubblico, per le cancellerie e pei conso-lati ali estero e pel servizio dell'esercito e dell'ar-mata sul piede di guerra, che per loro natura do-vevano necessariamente essere disciplinate con n o r m e speciali. - Fu poi ristabilito l'antico sistema degli ordinatori secondari per talune spose, essen-dosi riconosciuto che esso, pur mantenendo inviolati i principn fondamentali della contabilità, s e r viva a semplificare non pochi servizi a m m i n i s t r a -tivi e ad affrettare la liquidazione ed il pagamento di quelle spese. Quindi furono ammessi i mandati

a disposizione e di anticipazione, con cui si a p r i

-vano crediti a favore di funzionari o si anticipa-vano loro delle somme, sempre nei limili del bi-lancio, per provvedere al pagamento delle cerniate spese. — Un duplice controllo fu imposto per le spese come per le entrate; quello

amministrativo-contabile, esercitato dagli uffici di Ragioneria

bi-lancio e diverso da quello indicato nel titolo di spesa. E, mentre si vietava esplicitamente l'emis-sione ed il pagamento dei cosi detti mandati

prov-visori, si determinava con precisione la

responsa-bilità dei ragionieri e dei funzionari delegati che avessero dato corso a spese non regolari e non giustificate, o che altrimenti avessero contravve-nuto agli obblighi loro imposti ; nonché la respon-sabilità degli ufficiali pagatori che avessero saldati titoli di spesa non rivestiti di tutte le prescritte formalità. Inoltre, per a s s i c u r a r e la regolarità della gestione dei singoli contabili, costoro furono a s s o g -gettati alla continua vigilanza del Ministero delle finanze, all'obbligo della cauzione ed alla g i u r i s d i zione della Corte dei conti, cui e r a n o tenuti a r e n -dere il loro conto giudiziale alla fine di ogni a n n o o della gestione. E, senza alcuna distinzione, tutti gli ufficiali pubblici stipendiati dallo Stato, e spe-cialmente quelli cui fosse stato commesso il riscontro dei magazzini e delle casse, furono c h i a -mati responsabili dei valori che per loro colpa o negligenza fossero stati perduti dallo Stato; e per-ciò vennero anch'essi sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti.

d S ^ f ^ i r r

«

dPeteM s t ^ t f ' e del p ^ a m e n ,

eie uè spese, e le variazioni nella consistenza dPl

C e T u l1 0! m°,b Ì 1,e 6 d Ì m m 0 b i l c d e l l° Stato ;

vigf-ai- ffi f ,U a d<31 r e g Ì S t r Ì 6 d e l l e s c» " u r e presso

i vari uffici di ragioneria, centrali e provinciali formare le situazioni del tesoro e final ™ ' d !_{Onesto ^}SoPg n f a n nPo T Ì e J '6 P ^ ^ a U k S n "

r,e n d l C 0 n t 0 Senz'ale consuntivo.

bile s t a b i h t o ^ n1 T * " '6 r a ^ i n a m e n t o

conta-° f conta-° d a l l a l eS®e 22 aprile 1869 in modo

uniforme per tutte le provincie del regno / suoi pregi, specialmente avuto riguardo allo stato pre-c a v a n oe' err ,m 0 l[Ì ; 1 d , f e t t i nemmeno

m'an-e l a n o , m'an-e, a dirm'an-e U vm'an-ero, furono riconosciuti fin dai pruni momenti dell' attuazione della nuova legge. Il decorso dell'anno finanziario scrive a S S f z i H S f ° 11 CVP Ì S ( l )' , a m at è r i a dello

esei cizio finanziario, la stessa forma generale del e PedTente r ° e s s a d e t er m i n a t e piuttosto per

espediente, che colla coscienza di apportare colle sue deposizioni una i n c a n c e l l a b i l e ^ r i S a nei relativa m Ì®1 Ì O r c°nio usci 1™ par

i elativa ali amministrazione patrimoniale • ma nen pure essa di perfetto getto, da non l a s d a r T r a v e dere q u a e l à l a possibilità di successiv ritocchi

I h i * "1? 6 l u n g h e Escussioni che a volta

a volta ebbero luogo cosi alla Camera dei depu-b i l a n c i !1 1 6"1 S e n a t°Ì n °C C a s Ì O n e dell'esame Tei

ri-Cominciò il Sella col fare a p p r o v a r e la legge 21 dicembre 1872, n. 1169, la quale dette facoltà "al potere esecutivo di eccedere la spesa stanziata nei bilanci per l'estinzione di titoli del debito pubblico ricevuti in pagamento.

. Poscia il ministro Minghetti con regio decreto 9 agosto 1874 istituì una Commissione c o l i ' i n c a r i c o di « e s a m i n a r e e proporre i miglioramenti da i n -trodurre nella legge 22 aprile 1869 e nel relativo regolamento, al fine di conseguire maggior chia-rezza, semplicità e guarentigia tanto nelìe scritture amministrative, quanto negli atti che si presenta-vano al P a r l a m e n t o ».

Questa Commissione, presieduta da Augusto Du-ehoqué, presidente della Corte dei conti, adempi in breve il suo compito e nominò relatore l ' o n . Cambray-Digny, cui fu commessa la compilazione del progetto di riforme. Ma, caduto il Minghetti nella crisi p a r l a m e n t a r e del 1876, l'anzidetta Com-missione non potè concretare e presentare le sue proposte.

Il nuovo ministro delle finanze, Agostino Depre-tis, la ricostituì poco dopo con regio decreto 22 settembre 1876, ed essa nel marzo del 1877 presentò le sue conclusioni in una lunga e molto elaborala relazione.

Intanto era stata promulgata la legge 3 dicem-bre 1876, n. 3590, che modificò l'art. 25 della legge 22 aprile 1869. Quest'articolo stabiliva che il mini-stro delle finanze doveva nei primi quindici giorni

di marzo presentare al P a r l a m e n t o il bilancio

Il Depretis, avvalendosi degli studi e delle p r o -poste dell'anzidetta Commissione, compilò il pro-getto 27 marzo 1877 per nuove e più ampie modi-ficazioni alla legge 22 aprile 1869.

esercì-tato dalla Corte suddetta, coordinandosi tale isti-tuzione con quella del nuovo Ministero del tesoro e con alcune modificazioni alle leggi organiche della Corte dei conti e del Consiglio di Stato, che t'ormavano oggetto di tre distinti progetti di legge presentati dal Depretis insieme con quello relativo alla contabilità generale.

Questi quattro progetti di riforme amministrative e contabili furono sottoposti allo studio d'una giunta speciale, che iniziò subito i suoi lavori.

Innanzi che essi fossero compiuti, si verificarono due fatti di cui dobbiamo far cenno. Il primo fu che, riconosciuto insufficiente allo scopo il si-stema di scritturazione in partita doppia, che del resto non era stato a n c o r a applicato che parzialmente presso le Amministrazioni centrali, fu a b -bandonato del tutto nel giugno 1877, e si approvò per le scritture della Ragioneria generale un

qua-dro di contabilità informato ai principii del più

recente sistema della logismografia. Con ciò si mirò a soddisfare compiutamente alle esigenze ed alle prescrizioni dell'art. 18 della legge 22 aprile 186!) (1). L ' a l t r o fatto fu l'istituzione del Ministero del te-soro, avvenuta in forza del regio decreto. 26 di-cembre 1877, n. 4219, nello stesso tempo che con altro regio decreto della medesima data, n. 4220. si aboliva il Ministero d ' a g r i c o l t u r a , industria e

(I) Re g a l d . e R o s s i , o p . cit. - È n o t o c h e c o l l e s c r i t t u r e ti m e t o d o l o g i s m o g r a f i c o si h a n e l g i o r n a l e la s t o r i a e la s i n t e s i dei l'atti a m m i n i s t r a t i v i c o n la c o n t i n u a c o n t r a p p o s i -z i o n e dei r a p p o r t i t r a il m a n d a n t e e l ' a g e n -z i a , e c h e d a g l i s v o l g i m e n t i c o l l e g a t i i n d i s s o l u b i l m e n t e al d o m a l e s t e s s o si o t t i e n e q u e l l a m a g g i o r e e più p r e c i s a a n a l i s i , o c c o r r e n t e p e r s o d d i s f a r e a l l e v a r i e e s i g e n z e d e l l ' a m m i n i s t r a z i o n e —

Relazione della Ragioneria generale per Vanno 1878 n a

commercio. Questa istituzione di un Ministero per decreto reale fu tacciata d'incostituzionalità e de-terminò la caduta del Depretis. Poco dopo avvenne la morte del Re Vittorio E m a n u e l e II; per cui si chiuse la sessione p a r l a m e n t a r e ed i quattro p r o -getti Depretis non ebbero seguito.

Divenuto ministro delle finanze e interim, del tesoro il Seismit-Doda, fu costituita un'altra Com-missione, a cui fu demandato di « e s a m i n a r e e proporre i miglioramenti che si potevano introdurre nella legge del 22 aprile 1869, n. 5026, nel fine di rendere più a r m o n i c o e completo il relativo s e r -vizio e d e t e r m i n a r e le forme più convenienti per la compilazione dei bilanci di previsione e del ren-dimento dei conti » (1). La nuova Commissione, dopo lunghi studii ed ampie e dotte discussioni, compi il suo lavoro, che servì poi di base ad un progetto di legge presentato dal ministro Magliani il 23 gennaio del 1882.

Il Magliani ebbe il merito di non seguire l'esem-pio del Depretis, il quale avea voluto d' un colpo r i f o r m a r e tutta l'amministrazione finanziaria e l'or-dinamento contabile. Egli volle modificare soltanto quella .parte della contabilità che, più d'ogni altra, richiedeva urgenti riforme ; e quindi propose :

1° che l'anno finanziario decorresse dal 1° m a r z o all'ultimo giorno di febbraio dell'anno successivo;

2° che si sopprimesse come inutile la situazione del tesoro, potendo servire alle discussioni finan-ziarie il rendiconto g e n e r a l e , da presentarsi al P a r l a m e n t o simultaneamente al bilancio definitivo dell'anno in corso ed agli stati di prima previsione dell'anno seguente;

3° che fosse meglio definita la materia dell'e-sercizio finanziario e del conto g e n e r a l e ;

4° che si distinguesse assolutamente il conto dei residui da quello della c o m p e t e n z a ;

5° che fosse determinata razionalmente la forma del rendimento dei conti ;

6° che infine si autorizzasse il governo a pub-blicare un testo unico della legge di contabilità.

Il progetto Magliani fu discusso e con alcune modificazioni ed aggiunte approvato dalla C a m e r a ; ma, stante la c h i u s u r a della legislatura XIV, non potè ottenere il voto del Senato.

Nel dicembre dello stesso anno 1882 quel p r o -getto fu ripresentato dal Magliani, dopo avervi introdotto alcune modificazioni in conformità dei concetti e dei desideri già espressi nei due r a m i del P a r l a m e n t o : il che agevolò di molto la sua discussione ed approvazione. Così si ebbe la legge 8 luglio 1883, n. 1455, composta di sedici articoli, di cui ecco in breve il contenuto:

1.° Fu cambiata la decorrenza dell'anno finan-ziario, stabilendosi che cominciasse col 1° luglio e terminasse col 30 giugno dell'anno seguente (ar-ticolo 1), specialmente nell'intento di lasciare al P a r l a m e n t o maggior tempo per discutere con ponderazione ed a p p r o v a r e i bilanci, e di evitare quindi il g r a v e inconveniente degli esercizi prov-visori ;

2.° Fu determinata con precisione la m a t e r i a d e l l ' a n n o finanziario, disponendosi: a) che esso comprendesse il conto del bilancio ed il conto

ge-nerale del patrimonio dello Stato (art. 2); 6) che

-dati delle necessarie giustificazioni e registrati alla Corte dei conti; le riscossioni degli agenti i v e r -samenti nelle casse del tesoro ed i pagamenti ef-fettuati nel periodo suddetto (art. 3); e) che fossero materia del conto generale del patrimonio dello

. . e variazioni che apportasse in esso l ' e s e r -cizio del bilancio, ed a n c h e tutte quelle c h e ' p e r qualsiasi altra causa, d u r a n t e l ' a n n o finanziario si fossero verificate nelle varie consistenze

patri-moniali (art. 4); F

• 3.o Fu opportunamente regolata la materia dei

residui e la relativa contabilizzazione, p r e s c r i -vendosi 1 assoluta distinzione del loro conto da quello della competenza, e dichiarandosi perenti agli effetti amministrativi i residui passivi non pagati in un quinquennio, salvo a riproporsi in un capitolo speciale del bilancio successivo

(ar-ticolo 5); v

4.o F u r o n o modificati la forma, il modo e i termini di presentazione dei documenti della con-tabilita p a r l a m e n t a r e , che si ridussero a tre- il

bilancio di precisione dell'esercizio seguente il progetto di legge per V assestamento del bilancio preventino dell'esercizio in corso ed il rendiconto generale dell esercizio scaduto, da presentarsi

e controllo da parte del P a r l a m e n t o , il quale col sistema preesistente non poteva mai farsi u n ' i d e a giusta e completa della situazione finanziaria pol-la successiva, e non s i m u l t a n e a , presentazione dei vari documenti che ad essa si riferivano;

5.° Fu definita con maggior precisione la ma-teria del rendiconto, prescrivendosi che esso do-vesse comprendere non solo il conto consuntivo del bilancio per la competenza, pei residui e pel servizio di cassa, ma altresì il conto generale del patrimonio dello Stato, e che dovesse portare a corredo la dimostrazione dei vari punti di con-cordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale, nonché tutti i conti speciali neces-sari a meglio c h i a r i r e ed illustrare i r i s u l t a m e l i dei singoli servizi (art. 11);

6.° Fu imposto al ministro del tesoro di fare entro il mese di dicembre di ogni a n n o l'esposi-zione finanziaria (art. 12), traducendosi in precetto legislativo una vecchia consuetudine, degna di lode sotto ogni r i g u a r d o ; perocché u n ' a m p i a e precisa esposizione delle reali condizioni finanziarie dello Stato, fatta subito dopo la presentazione dei bi-lanci e del rendiconto generale, agevola l'intelli-genza e l'esame di questi documenti contabili, com pletando la dimostrazione dei loro risultati, e nello stesso tempo non può a meno di a v v a n t a g g i a r e il credito dello Stato;

del 25 dicembre 188.% n. 1771, fosse provveduto al-l'esercizio finanziario dal 1° gennaio al 30 o-iti-gno 1884 (art. 13-16).

Col regio decreto 17 febbraio 1884, n. 2016, fu pubblicato l'anzidetto testo urtico, a cui tenne dietro un nuovo regolamento approvato con altro decreto reale del 4 maggio 1885, n. 3074.

Lo riforme assai limitate, come s' è visto, intro-dotte dall'on. Magliani, non contentarono'tutti, per-chè molti avrebbero preferito una r i f o r m a com-pleta e radicale del nostro ordinamento contabile. Ma il ministro non m a n c ò di d i c h i a r a r e al P a r l a -mento che egli aveva inteso solo di fare un passo avanti, promuovendo le innovazioni più urgenti, e che non sarebbero certo mancati il tempo e l'oc-casione per provvedere al resto.

Infatti di li a non molto il Magliani stesso riusci a far modificare colla legge 14 luglio 1887, n. 4713, l'art. 4 del succennato testo unico, che determina i casi in cui si possono stipulare contratti a par-titi privati senza la f o r m a d ' i n c a n t i . Le modifica-zioni consistettero in ciò: i.° ai detti casi, che erano sei, ne fu aggiunto un settimo, disponendosi che potessero stipularsi contratti a partiti privati, senza la f o r m a d'incanti, anche per la provvista dei g r a n i destinati alle sussistenze militari, quando il Mini-stero giudicasse che tali provviste non sarebbero riuscite convenienti per mezzo di pubblico incanto, o non convenisse farle ad e c o n o m i a ; 2." si dette facoltà all'Amministrazione di acquistare diretta-mente tabacchi esteri nei luoghi di produzione e n<;i principali mercati stranieri, col mezzo di fun-zionari a ciò delegati dal ministro delle finanze

all'ob-bligo del preventivo p a r e r e del Consiglio di Stato sui contratti che superassero una certa somma, ed all'esecutorietà dei contratti in genere; e si pre-scrisse contemporaneamente che al conto consun-tivo di ciascun anno fossero allegati il decreto di nomina dei delegati ed i contratti stipulati, coli'in-dicazione delle quantità di tabacchi acquistate e dei prezzi fatti.

Queste riforme non furono punto delle innova-zioni escogitate dal Magliani : esse costituivano un bisogno già da tempo sentito dall'Amministrazione finanziaria, e di cui il ministro Cambray-Digny aveva tenuto conto nel suo progetto che poi di-venne la legge 22 aprile 1869, non facendo per al-tro anch'egli che riprodurre quanto pur disponeva il decreto legislativo del 13 novembre 1859. Ma nel 1868 il P a r l a m e n t o non credette di soddisfare a quel bisogno, e solo diciannove anni dopo c a m -biò di opinione, sanzionando col voto il progetto Magliani.

Le leggi 8 luglio 1883, n. 1455, e 14 luglio 1887, n. 4713, recarono senza dubbio un notevole pro-gresso nelle discipline e negli ordinamenti della nostra contabilità di Stato. Ma gli a m m a e s t r a m e n t i dell'esperienza ed i voti della C a m e r a e del Senato posero ben presto in evidenza la necessità di nuovi miglioramenti; e cosi ebbero origine due altri progetti di legge, presentati uno dal Magliani il 2 febbraio 1888 e l ' a l t r o dal Giolitti il 1° m a g -gio 1889.

Il nuovo progetto Magliani, preparato da u n a apposita Commissione istituita con decreto reale del 7 settembre 1887 e presieduta dallo stesso mi-nistro, dettava precetti atti a meglio a s s i c u r a r e il riscontro degli impegni ; disciplinava la m a t e r i a dei residui nel miglior modo che comportava la

sua n a t u r a , conformemente ai concetti dell'ordina-mento generale della contabilità dello Stato ; prov-vedeva al controllo della Corte dei conti sulla te-nuta degli inventari e sulle loro variazioni; aumen tava la somma ed estendeva i casi pei contratti esenti dai vincoli della pubblica g a r a ; elevava i limiti minimi delle somme per i progetti di con-tratti da sottoporsi al parere del Consiglio di Stato; dispensava da questo parere i nuovi contratti di forniture fondati su identici capitolati e per somme inferiori a lire 100.000, nonché l'applicazione di clausole penali per s o m m a non superiore a lire 1000; portava a lire 60,000 il limite m a s s i m o delle anti-cipazioni per lavori e provviste ad economia riguar-danti la difesa dello Stato. — Cosi si m i r a v a da un lato a perfezionare sempre più il nostro sistema contabile ed a r e n d e r e più serio ed efficace il con-trollo del P a r l a m e n t o e della Corte dei conti, e dall'altro lato a togliere o a lenire in materia con-trattuale alcuni inceppamenti che nella pratica mal si conciliavano colle esigenze dei servizi. Ma le vicissitudini p a r l a m e n t a r i non permisero che il suddetto progetto fosse t r a m u t a t o in legge.

Miglior sorte ebbe il progetto del ministro Gio-litti, il quale con alcune modificazioni apportatevi dalla Camera divenne la legge 11 luglio 1880, n. 6216. Ed eccone brevemente il contenuto ed i motivi.

La legge 8 luglio 1883, n. 1455, col sostituire la legge d'assestamento all'antico bilancio definitivo

tolse tale facoltà, disponendo che il progetto di legge per l'assestamento del bilancio non potesse comprendere c h e : 1° il prospetto dei capitoli di bilancio da variarsi sia per leggi già votate dal Parlamento, sia per prelevamenti già approvali sui fondi di r i s e r v a ; 2.° le variazioni occorrenti nelle previsioni delle entrate e delle spese obbliqa-tone e d ordine- 3.° il riepilogo del bilancio di pre-visione, rettificato colle modificazioni suddette.

Un'altra novità degna di' nota speciale fu intro-dotta coli art. 4 della legge in parola, e h ' è del se-guente tenore: « Possono stipularsi a licitazione « o a trattative private contratti per appalto di « lavori con associazioni cooperative di produzione « e lavoro, legalmente costituite tra operai, purché « il lavoro non superi le L. 100.000 e si tratti di «appalti nei quali predomini il valore della m a n o « d opera. I pagamenti di acconto s a r a n n o fatti a « rate, in proporzione del lavoro eseguito, e potranno «emettersi mandati a disposizione colle stesse « norme delle spese da farsi ad economia. In tali « contratti la cauzione verrà costituita mediante « ritenuta del dieci per cento dell'importare di o°ni « rata, da pagarsi poi a lavoro compiuto e collau-« dazione». Con tale disposizione si volle porgere ufficialmente un vigoroso aiuto alle nascenti coo-perative di lavoro fra gli operai: concetto ardito che non trovava riscontro nell'ordinamento de-lì altri paesi civili e che determinava il nostro in-gresso nella m a g n a via della legislazione sociale Un regolamento approvato con regio decreto 23 agosto 1890, n. 7040, provvide all'esecuzione del ri-ferito articolo (1).

Quanto alle altre disposizioni della legge 11 luglio 1889 (art. 2 e 3), esse r i g u a r d a v a n o la f o r m a e il controllo degli impegni, il modo di proporre le maggiori spese, e la contabilità dei residui. In effetti l'art. 2 prescrisse che, per le spese iscritte nella parte ordinaria del bilancio, le somme non impegnate alla c h i u s u r a dell'esercizio dovessero andare in e c o n o m i a ; che si consideravano come impegnate le s o m m e che lo Stato avesse assunto obbligo di pagare, o per contratto, o in compenso di opere prestate o di forniture fatte nel corso dell'esercizio; e che l ' i m p e g n o legale di ogni s o m m a dovesse essere accertato dalla Corte dei conti, e nel rendiconto consuntivo dovessero in-dicarsi le cause di ogni singolo impegno. L'art. 3 stabili che, per le maggiori spese occorrenti oltre gli stanziamenti del bilancio, potesse presentarsi insieme col rendiconto consuntivo un separato di-segno di legge complessivo quanto alle spese ob-bligatorie e d'ordine; che le maggiori spese d'al-tra n a t u r a dovessero esser proposte con dise-gno di legge spedale per ogni capitolo del bilancio al quale si riferivano, ed esser comprese nel ren-diconto dell'esercizio quando i relativi disegni di legge fossero proposti prima o contemporaneamente alla presentazione del consuntivo; e che infine, allorché questo era stato approvato, le ulteriori v a r i a -zioni, che per aumento di spese occorresse di fare nei residui dell'ultimo esercizio o dei precedenti, dovessero iscriversi in appositi capitoli del bilancio di competenza dell'esercizio in corso.

Tale promessa fu sciolta col disegno di legge 7 febbraio 1890, il q u a l e : 1" mantenuta la regola di doversi iscrivere nei bilanci le spese straordi-narie, eseguibili in uno o più esercizi, nella s o m m a indicata dalle leggi speciali di approvazione per ciascun esercizio, consentiva di non f a r e in parte o in tutto tale iscrizione, quando parzialmente o totalmente essa non avrebbe avuto effetto pratico e sarebbe servita soltanto a far a p p a r i r e più grave di quel che realmente fosse la situazione del te-soro; 2° considerava come integralmente impegnate le somme iscritte in bilancio per le spese anzidette, passando ai residui le parti di esse non pagate alla fine dell'esercizio, mentre dovevano portarsi in economia le somme risultate esuberanti dopo compiuta l'opera e liquidatone l'importo ; 3° riproduceva dal progetto Magliani 2 febbraio 1888 l ' a r -ticolo che stabiliva il controllo della Corte dei conti sulla tenuta degli inventari e sulle loro va-riazioni ; 4° come per le maggiori spese obbliga-torie e d ' o r d i n e , dava facoltà di presentare ' u n

complessivo disegno di legge per le eccedenze che

si verificassero sopra capitoli di spese fisse e che non superassero la spesa totale portata dai ruoli organici, nonché per le eccedenze che trovassero corrispondenza in diminuzioni su altri ' capitoli di spese congeneri.

Questo progetto non venne in discussione, essen-dosi chiusa la sessione e poi sciolta la Camera.

Dopo il 1890 non abbiamo avuto che altre due leggi riguardanti la contabilità generale dello Stato: quella del 4 giugno 1893, n. 260, proposta dal mi-nistro Grimaldi, e quella dell'll luglio 1897, n. 256, proposta dal ministro Luzzatti (1).

-Colla prima di queste leggi vennero modificate alcune disposizioni d e l l ' a l t r a legge 11 luglio 1889, n. 0216, le quali non avevano sortito interamente l'effetto che il legislatore se n' era ripromesso, o nell'attuazione richiedevano aumento non indif-ferente di lavoro da parte dall'Amministrazione e del P a r l a m e n t o ed una conseguente maggiore spesa per l'erario. Infatti : I" all'obbligo imposto dall'ar-ticolo 2 della legge 11 luglio 1889, d ' i n d i c a r e nel conto consuntivo le cause di ogni singolo impegno non soddisfatto alla c h i u s u r a dell'esercizio — il che richiedeva un ingente lavoro amministrativo ed una rilevante spesa di stampa —, fu sostituita la prescrizione di c o m u n i c a r e al P a r l a m e n t o la di-mostrazione dell'accertamento di ogni singolo im pegno; 2° per le maggiori spese facoltative, invece di richiedere un progetto di legge speciale per ogni capitolo del bilancio — con che non si era riusciti a f r e n a r e il n u m e r o e l'entità di tali eccedenze —. si tornò al metodo anteriore alla legge del 1889, il quale consisteva nel presentare tanti progetti di legge quanti e r a n o i bilanci su cui le eccedenze si verificavano; 3° togliendosi le incertezze

(testatesi nell'applicazione dell'ultimo capoverso del-l'art. 3 della legge del 1889, si dispose che, quando il rendiconto consuntivo fosse stato parificato dalla Corte dei conti, le variazioni in a u m e n t o ai residui passivi di precedenti esercizi s ' i s c r i v e s s e r o in ap-positi capitoli del bilancio di competenza dell'eser-cizio successivo a quello cui si riferiva il rendi-conto; mentre, se questo non fosse stato ancora parificato dalla Corte dei conti, le dette variazioni si sarebbero iscritte in appositi capitoli del bilancio di competenza dell'esercizio di cui si rendeva conto, chiedendone l'approvazione con uno speciale di-segno di legge complessivo per ciascun Mini-stero.

La legge 11 luglio 1897, n. 256, affidò alla Corte dei conti il riscontro sui magazzini e depositi di materie e di merci di proprietà dello Stato, prescri vendo che tale riscontro si esercitasse in base agli inventari ed agli ordini d'entrata e d'uscita, e che ì conti dei detti magazzini e depositi facessero parte del conto consuntivo di ciascun esercizio finanzia-rio. Il ministro del tesoro poi doveva f a r e ispezio-n a r e periodicameispezio-nte i magazziispezio-ni e depositi per verificarne la consistenza, e con decreti reali si dovevano determinare i modi e le forme del riscon-tro, nonché i magazzini da assoggettarsi ad esso, il modo di applicazione ai singoli servizi, i docu-menti da trasmettere alla Corte dei conti.

m a r i n a ; del 3 maggio 1900, n. 214, relativo ai ma-gazzini contenenti tabacchi d'ogni specie ed in qual-siasi stato di conservazione.

P e r completare questo cenno storico dobbiamo far menzione degli altri decreti reali qui appressò elencati :

1° decreto 5 m a r z o 1891, n. 84, il quale dispose che le prelevazioni di somme dal fondo di riserva per le spese impreviste potessero farsi soltanto nei periodi di tempo in cui non siede il Parlamento, e non m a i nelle brevi soste delle sedute parlaihen-tari, e che per esse il Consiglio dei ministri do-vesse previamente a c c e r t a r s i : a) che si trattasse di spese le quali in nessun modo potevansi prevedere all'atto della presentazione o della discussione dei bilanci ; b) che avessero carattere di assoluta ne-cessità e non potessero prorogarsi senza evidente detrimento del pubblico servizio; e) che non impe-g n a s s e r o con un principio di spesa continuativa i bilanci futuri;

2° decreto 10 dicembre 1894, n. 533, il quale approvò la convenzione 30 ottobre dello stesso anno colla Banca d ' I t a l i a , per cui questa a s s u n s e in tutte le provincie del regno l'esercizio del servizio di tesoreria per conto dello Stato dal 1° febbraio 1895 al 31 dicembre 1912, istituendosi le Delegazioni del tesoro (1);

3° decreto 15 gennaio 1895, n. 16, il quale a p -provò il regolamento per il servizio di tesoreria dello Stato;

4° decreto 5 gennaio 1897, n. 2, il quale, in se-guito ad un ordine del giorno approvato dalla Ca-m e r a dei deputati nella seduta del 3 diceCa-mbre 1896,

intese ad evitare possibili eccedenze d'impegni nella spesa e ad a s s i c u r a r e così il regolare esercizio del bilancio entro 1 limiti degli stanziamenti votati dal Parlamento.

E qui termina la serie delle principali disposi-zioni emanate presso di noi dal potere legislativo e da quello esecutivo negli ultimi q u a r a n t a n n i per disciplinare l'amministrazione del patrimonio e la contabilità generale dello Stato (1).

Non ci f e r m e r e m o a fare una critica particola-reggiata dell'attuale nostro ordinamento contabile quale risulta dalle ricordate leggi 17 febbraio 188'/ n. 2016 (testo unico), 14 luglio 1887 n 4713 l i luglio 1889, n. 6216, 4 giugno 1893, n. 260, e 11'lu-glio 1897, n. 256; dai regolamenti approvati coi regi decreti 4 maggio 1885, n u m e r o 3074, 9 o-ju_

gno 1898, n. 230, e 15 gennaio 1895, n. 16; nonché dai decreti reali 5 marzo 1891, n. 84 10 dicem-bre 1894, n. 53.3, e 4 gennaio 1897, n. 2 : leggi re-golamenti e decreti che trovano il loro n a t u r a l e com-plemento nelle Norme generali provvisorie per il

ser-vizio del tesoro 23 gennaio 1895. Tale critica, entro

ristretti confini, a v r e m o occasione di farla in se-guito, svolgendo la materia contenuta in quelle leggi, m quei regolamenti ed in quei decreti, la cui sistematica e compendiosa esposizione f o r m a oggetto di questo Manuale; ed allora potremo c o n -vincerci che il nostro ordinamento contabile pur non essendo a n c o r a addirittura perfetto, è tuttavia tale che possiamo contentarcene, specialmente con-siderando che non pochi altri Stati ce lo invidiano

t e r r e m o ^ m a più i n n a n z i , m a n m a n o c h e s e (1) Di

p e r a m i t.prrpmfi

e lo prendono assai spesso a modello nelle riforme relative ai servizi che vi h a n n o attinenza (1).

(1) Agli s t u d i o s i c h e a m a s s e r o di a v e r e p i ù a m p i e n o z i o n i s u l l a s t o r i a l e g i s l a t i v a d e l l a n o s t r a c o n t a b i l i t à di S t a t o , in-d i c h i a m o le s e g u e n t i f o n t i ufficiali : Relazioni in-delia

Ragio-neria generale (Atti C a m . d e p . , s e s s . 1871-72 e 1873-74, s t a r n p .

n. 164-L e 72-G) ; Relazioni annuali della Ragioneria

gene-rale d a l 1872 a l 1892;. Raccolta dei cari atti riguardanti l amministrazione e la contabilità generale dello Stato

d a l 1852 al 1890, p u b b l i c a t a d a l l a R a g i o n e r i a g e n e r a l e ; Il

bilancio del regno d'Italia negli eserciti finanziari d a l 1862 al 1893-94, p u b b l i c a t o p u r e d a l l a R a g i o n e r i a g e n e r a l e ; le

P A B T E PRIMA

CAPITOLO I.

Del demanio pubblico e del patrimonio

dello S t a t o .

S E Z I O N E I. NOZIONI E NORME G E N E R A L I .

I beni che possiede lo Stato si distinguono in due grandi categorie : beni di demanio pubblico e beni

patrimoniali. L'art. 1 del regolamento (1) definisce

cosi gli uni e gli a l t r i : « costituiscono il demanio

« pubblico i beni che sono in potere dello Stato

« a titolo di sovranità, e formano il patrimonio « quelli che allo Stato appartengono a titolo di « privata proprietà ».

II De Cupis (2), e noi facciamo eco alle sue sag-gie osservazioni, non crede esatte le definizioni del regolamento. Secondo lui, il demanio pubblico com-prende non solo i beni che appartengono alla Stato a titolo di sovranità, ma anche quelli che esso

(1) A v v e r t i a m o il l e t t o r e c h e t u t t e l e v o l t e c h e p a r l i a m o di legge e di regolamento s e n z ' a l t r o a g g i u n t a , v o g l i a m o a l -l u d e r e a -l -l a -l e g g e 17 f e b b r a i o 1884, n 2010 ( t e s t o u n i c o ) , e d a -l r e g o l a m e n t o a p p r o v a t o c o n r e g i o d e c r e t o 4 m a g g i o 1885,

possiede in rappresentanza dei singoli, p a r e n d o c i che di alcune cose che, per espressa disposizione del codice civile, si noverano fra quelle di pub-blico demanio, la ragione e il titolo non sia nel diritto di sovranità, ma al contrario in certi diritti individuali cosi inerenti all'uso della propria p e r -sona da non potere f o r m a r e oggetto di civile con-trattazione, e che però, non potendo essere altri-menti difesi, devono essere ai singoli assicurati n a n o ktato col suo alto potere. Quanto alla'defi-nizione dei beni patrimoniali, il citato scrittore non trova felice la frase a titolo di privata proprietà perche la proprietà dello Stato, quale che essa sia, non s a r à mai proprietà privata; onde opina che meglio si sarebbe detto che beni patrimoniali son quelli che lo Stato possiede, come qualunque

privato, a titolo di proprietà.

Questa distinzione di demanio pubblico e beni

patrimoniali o, come altri dicono, demanio fiscale

non e puramente teorica ; ché anzi ha una grande' importanza pratica, specialmente per ciò che ri-g u a r d a l'alienabilità. E per vero i beni del demanio pubblico sono per loro n a t u r a inalienabili, e, come tali, son fuori commercio, e quindi anche impre-scrittibili (1). Invece i beni che costituiscono il pa-trimonio dello Stato si possono alienare, in con-lormita delle leggi che li riguardano, poiché il diritto di proprietà per lo Stato non si risolve come pei privati, neliy«s utendi et abutendi, nella'

jacultas Ubere disponendi ; ma al contrario si

li-mita alla facoltà di u s a r e della cosa secondo lo scopo sociale che col godimento di essa vuol rag-giungersi (2): il che conferma l'osservazione del

(1) A r t . 2 reg., 430 e 2113 c o d . c i v