L’idea di sicurezza sociale accolta nella nostra Carta Costituzionale affida allo Stato il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Ciò in quanto, secondo l’art. 38 Cost., la liberazione dal bisogno corrisponde ad un interesse riferibile a tutta la collettività, ragion per cui lo Stato è chiamato a tradurre la solidarietà della collettività in strumenti di tutela per coloro che vengono a trovarsi in situazione di bisogno3.
Orbene, è evidente che la Carta Costituzionale, per sua stessa natura di atto fondativo dell’ordinamento nazionale, si riferisce alla collettività nazionale e dunque afferma un criterio di solidarietà endoordinamentale, ma ecco allora che il ragionamento porta a dover riconsiderare la prospettiva di partenza, dal momento che le funzioni dello Stato non sono più limitate alle sole aspettative della nostra comunità. La svolta dei rapporti sovranazionali impressa dalla crisi recessiva in essere sposta su un piano più complesso temi che fino ad ora erano stati affrontati nell’ambito di un dialogo esclusivo fra legge e
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Costituzione. Né è un esempio il repentino abbandono delle pensioni di anzianità: un provvedimento che, secondo alcuni, segnala la criticità di un sistema ancorato all’ottimistica previsione di un progresso inarrestabile del benessere collettivo, quando invece il brutale affermarsi delle regole del mercato spinge verso un arretramento complessivo delle disponibilità individuali4.
Lo Stato sociale contemporaneo si trova quindi a dover sostenere l’arduo compito di fronteggiare le conseguenze negative sui lavoratori, derivanti dal moderno sistema di economia di mercato, senza poter intaccare la forma organizzativa, la struttura e il meccanismo propulsore della produzione economica.
Ebbene, «in questo processo la Corte costituzionale si colloca nel punto di intersezione tra sistema politico, sistema economico e società arbitrandone i conflitti che nascono dalla tendenza ad assolutizzare i valori di cui ciascuna sfera è portatrice»5. Il tema
dell’equilibrio di bilancio viene difatti ad essere ricorrente nella giurisprudenza della Corte e rappresenta il perimetro di contenimento finanziario entro cui trova la propria legittimazione la lettura espansiva dei diritti sociali. Alla luce di questo criterio, la Corte ha operato una «reinterpretazione dell’eguaglianza sostanziale che mira a segnare con il massimo rigore possibile i margini del costituzionalmente obbligatorio», facendo dell’eguaglianza sostanziale un «controlimite al limite delle risorse disponibili»6. Basta scorrere le sentenze della Corte in questa materia per riscontrare che il diritto fondamentale alla prestazione previdenziale assume un peso diverso rispetto all’equilibrio di bilancio in relazione agli interessi di volta in volta coinvolti.
Nel rapporto previdenziale/assistenziale si oscilla infatti tra due soluzioni estreme: il primato dell’equilibrio di bilancio da un lato, quello della liberazione dal bisogno dall’altro. Un andamento ondivago, che connota la giurisprudenza costituzionale in materia
4 Tratteggia il tema E. GRAGNOLI nella sua relazione al Convegno AIDLaSS, Pisa 2012. Si veda inoltre lo
sferzante richiamo al senso di responsabilità nel riconsiderare il modello sociale di riferimento di A. VALLEBONA,Il lavoro è sacro, la bambagia no, in Mass. giur. lav., 2012, p. 455.
5 Così L.MENGONI,La questione del “diritto giusto” nella società postliberale, in Rel. ind., 1989, p. 21-22. 6 C.PINELLI,Diritti costituzionali condizionati, argomento delle risorse disponibili, principio di equilibrio
finanziario, in A. RUGGERI (a cura di), La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, Torino, 1994, p. 554.
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e si manifesta nella propensione a lasciare spazio alla discrezionalità del legislatore. Cosicché, l’esame delle pronunce della Corte in materia di diritti sociali evidenzia la tendenza ad adottare un orientamento restrittivo nei momenti di congiuntura economica sfavorevole e, viceversa, il delinearsi di una giurisprudenza espansiva in momenti economicamente favorevoli7. «La cautela della Corte nei momenti di crisi economica, la
sua parallela audacia in occasione di una contingenza favorevole, potrebbero essere interpretate anche come una spia del fatto che il bilanciamento (pur sempre ineguale) fra le ragioni dello sviluppo economico e quelle dello sviluppo sociale è in qualche modo variabile, e tende a oscillare in favore delle prime, quando il loro sacrificio potrebbe essere troppo grave o addirittura senza ritorno»8. Con l’aggravarsi della crisi economica la
concezione costruttiva della categoria dei diritti sociali rischia di essere messa in discussione da un giudizio di bilanciamento dinamico tra diritti sociali ed economici: se infatti sotto un profilo statico può affermarsi la subordinazione dei diritti economici ai diritti sociali; dal punto di vista dinamico, la dimensione effettiva dei diritti sociali non può essere apprezzata al di fuori di una correlazione sistemica dei medesimi che, nell’impianto costituzionale, si configura come rapporto triangolare tra modello di accumulazione capitalistico (art. 41), sistema delle relazioni industriali (artt. 39 – 40) e diritti sociali (artt. 31 – 38)9.
Tutto ciò considerato, nel cercare all’interno della Carta costituzionale la cornice di riferimento per la categoria degli ammortizzatori sociali, occorre precisare che tale locuzione opera forzatamente una sintesi rispetto ad un insieme molto eterogeneo di istituti, il cui fondamento costituzionale non è univocamente riconducibile all’art. 38 Cost., considerato che tale articolo prevede una tutela diretta soltanto all’evento disoccupazione. Di modo che un’analoga dignità ad altri strumenti di sostegno al reddito non possa che essere dedotta indirettamente, sulla base del principio di solidarietà sociale sancito dall’art. 2 Cost., oltre che in relazione all’art. 4 Cost., tenuto conto che gli strumenti di sostegno al reddito sono funzionali alla promozione delle condizioni che rendono effettivo il diritto al
7 V.A.ANDREONI,Lavoro, diritti sociali e sviluppo economico, Torino, 2006, p. 332.
8 M.LUCIANI,voce Economia nel diritto costituzionale, in Dig. disc. pubbl., Torino, 1990, p. 383. 9 CosìA.ANDREONI,Lavoro, diritti sociali e sviluppo economico, cit., p. 128.
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A questo riguardo, l’ausilio della giurisprudenza costituzionale torna utile per poter affinare la nozione di “ammortizzatori sociali”, iniziando a tracciarne una definizione coerente al sistema di garanzie costituzionali. I giudici della Consulta hanno iniziato ad impiegare l’espressione “ammortizzatori sociali” in tema di indennità di mobilità: pur riconoscendo l’esistenza di una categoria definitoria avente come comune denominatore la lotta contro la disoccupazione, la Corte, in più occasioni, ha evidenziato come gli strumenti assicurativi ad essa riconducibili differiscano tra loro in merito a presupposti e funzione. Con ciò escludendo che eventuali diversità di regolazione possano presentare vizi di legittimità costituzionale, posto che si tratterebbe di istituti non comparabili10, in relazione
ai quali il lavoratore assume una posizione giuridicamente diversa11.
Nondimeno, al di là di un’esigenza di sistemazione strutturale di tali istituti, la giurisprudenza costituzionale, anche in epoca recente, ha affrontato la questione del livello di competenza legislativa in tale materia, mettendo in luce le interferenti funzioni implicate nella regolazione degli ammortizzatori sociali.
In considerazione del nuovo assetto di materie delineatosi all’indomani della revisione in chiave federalista del Tit. V della Costituzione, in materia di lavori socialmente utili, la Corte ha affermato che in questo ambito si configura un incrocio di competenze legislative e precisamente tra la materia delle politiche sociali, rientrante nella competenza regionale residuale anche per quanto concerne gli aspetti relativi alla formazione professionale, e la materia della “previdenza sociale”, demandata alla competenza esclusiva dello Stato. Inoltre, dal momento che tali norme agevolano l’occupazione, esse possono essere ricondotte alla “tutela e sicurezza del lavoro” che
10 Con riguardo alla diversa regolazione dei meccanismi di adeguamento delle prestazioni di Cassa
integrazione guadagni e trattamento speciale di disoccupazione cfr. Corte Cost. n. 337 del 1992.
11 Benché «fino agli anni novanta tutti i cosiddetti “ammortizzatori sociali” godevano di meccanismi di
indicizzazione (…), il venir meno, a seguito di note vicende economiche nazionali, del sistema dell’indennità di contingenza come strumento di rivalutazione degli emolumenti, ha portato alla sostanziale divaricazione rispetto al trattamento straordinario di integrazione salariale», al quale dal 1994 è stato invece riconosciuto l’adeguamento automatico. Secondo la Corte, stante la diversità strutturale dei due istituti, tale differenza di trattamento non viola l’art. 3 Cost. Cfr. Corte Cost.n. 184 del 2000 e, da ultimo, Corte Cost. n. 234 del 2011.
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costituisce una materia di competenza concorrente tra Stato e Regioni12. Emerge dunque,
con chiara evidenza, che la Corte ha piena consapevolezza della polivalenza degli istituti rientranti tra gli ammortizzatori sociali, ragion per cui è imprescindibile una governance multilivello nella gestione degli stessi. L’individuazione del livello di competenza è, come si vedrà in seguito, un passaggio nevralgico nella programmazione delle politiche sociali, considerando che da ciò discendono i criteri e le modalità di verifica dell’efficacia delle politiche stesse.