Premessa
Le iniziative nel settore dell’infanzia e dell’adolescenza promosse dall’Unione europea rappresentano un continuum di quelle adottate dalle Nazioni Unite e dal Consiglio d’Europa.
Il quadro normativo UE presenta, dunque, maggiori complessità e occasionali sovrapposizioni operative, giacché in esso agiscono gli Stati in quanto membri delle tre organizzazioni.
L’approccio dell’Unione europea nei confronti della protezione dei diritti dei minori è evoluto in questi anni, influenzato dal ritmo dell’integrazione europea, dallo sviluppo del concetto di cittadinanza europea, dal cambiamento demografico e dall’allargamento dell’Unione322.
Fino agli anni ’90, le questioni riguardanti i diritti dei minori sono state poco rilevanti per l’agenda UE in quanto la stessa Unione aveva limitate competenze nel campo dei diritti fondamentali. Col tempo, l’Unione ha acquisito nuove competenze in questo campo e si è impegnata a promuovere la tutela dei diritti degli individui.
E’ stato il Trattato di Maastricht, nel 1992, ad introdurre l’obbligo dell’Unione di rispettare i diritti fondamentali in tutte le sue azioni e politiche323. Questo impegno è stato da molti interpretato come il segno più evidente di un mutamento nel senso e nella direzione dell’integrazione europea, verso cioè un’Unione sempre più emancipata dall’originaria dimensione economica e in grado di porsi sempre più come una “global or postnational human rights organisation”324.
Il silenzio dei Trattati istitutivi in materia di garanzie dei diritti fondamentali è stato colmato, inizialmente, dall’attività giurisprudenziale della Corte di Giustizia che si è basata sul richiamo alle tradizioni costituzionali degli Stati membri, ai trattati internazionali a cui gli stessi Stati membri avevano aderito, alla CEDU e alla relativa giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
322 “Eu Framework of law for children’s rights” European Parliament, Directorate General For Internal Policies – Policy
Department C: citizens’ rights and constitutional affairs, PE462.445.
323 Article F.2 of the TEU (Maastricht numeration).
324 S. BESSON, The European Union and Human Rights: Towards a post-national human rights institution? in Human Rights Law Review, 2006, n. 6, p. 325.
Successivamente, nel 2000, è avvenuta la codificazione dei diritti fondamentali nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla quale il Trattato di Lisbona ha poi riconosciuto “lo stesso
valore giuridico dei Trattati”325.
Inoltre, il Trattato di Lisbona ha reso obbligatoria l’adesione dell’Unione europea alla CEDU (art. 6, par. 2 del TUE) e ha attribuito ai diritti fondamentali, garantiti dalla Corte europea dei diritti dell’uomo e dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, il valore di principi generali dell’Unione326.
Questa progressiva evoluzione verso una sempre maggiore tutela dei diritti fondamentali ha avuto come conseguenza quella di arricchire l’agenda UE anche di crescenti obiettivi di tutela dei diritti dei minori.
Ad oggi, infatti, l’Unione conta numerose misure legislative, politiche e iniziative di ricerca di vario tipo dirette a rafforzare i diritti dei fanciulli e a trovare delle soluzioni al potenziale impatto delle politiche UE sui loro diritti.
La proliferazione di questi strumenti è dovuta anche all’adozione, nel 2011, da parte della Commissione europea, dell’“Agenda UE per i diritti dei minori” che ha fissato una serie di priorità per le future azioni dell’Unione in questioni di interesse per i fanciulli327.
In tale importante documento, la Commissione ha indicato, per la prima volta, la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo come il punto di riferimento fondamentale per formulare e mettere in pratica la strategia UE sui diritti dei minori:
“The EU Agenda for the Rights of the Child presents general principles that should ensure
that EU action is exemplary in ensuring the respect of the provisions of the … UNCRC with regard to the rights of children”328.
Il richiamo alla Convenzione di New York è ormai una costante anche di tutte le misure legislative UE che riguardano i fanciulli, specialmente in materia di libera circolazione delle persone
325 Art. 6, par. 1, TUE. Pertanto, dal 1° dicembre 2009, la Carta dei diritti fondamentali è diventata vincolante per tutte le
istituzioni europee e per gli Stati membri.
326 Art. 6, par. 3, TUE.
327
Alcuni in dottrina hanno criticano l’Agenda UE per i diritti dei minori perché considererebbe questi ultimi più come vittime bisognose di protezione che come attori economici, politici e sociali da rafforzare nei loro diritti (H. STALFORD, N. THOMAS, E. DRYWOOD, The European Union and Children’s Rights: Editorial, in International Journal of
Children’s Rights, 2011, p. 379.
nell’Unione329, immigrazione e asilo330, famiglia331, povertà ed esclusione sociale332 e giustizia penale333.
Prima sezione: il quadro normativo primario a protezione dei minori
La gerarchia delle norme impone di cominciare l’analisi del diritto dell’Unione europea in materia di diritti dei minori a partire dal diritto primario in modo tale da individuare chiaramente quali sono i diritti e i principi fondamentali riconosciuti ai fanciulli, il campo di competenza dell’Unione in merito e gli strumenti di cui l’Unione può disporre per agire a loro tutela.
Il primo capitolo di questa seconda parte è rivolto ad analizzare quale sia stata, sinora, l’evoluzione del diritto minorile UE, ovvero i traguardi raggiunti e le difficoltà riscontrate nei primi settori che sono stati oggetto di interventi legislativi del legislatore europeo e, di conseguenza, anche di pronunce della Corte di Giustizia.
Nel secondo capitolo di questa seconda parte, invece, ci si addentrerà nello specifico campo della giustizia penale. Essendo, infatti, la normativa UE dedicata all’individuo minore di età, vittima e autore di reato, estremamente nuova nel panorama normativo UE, si ritiene opportuno analizzarla dopo avere chiarito quali sono stati gli sviluppi nella tutela dei fanciulli in altri settori ormai consolidati per capire poi quali sono le reali possibilità e potenzialità dell’Unione di avanzare nella tutela dei diritti dei minori anche in ambito penale.
329 Si veda, ad esempio, l’Art. 28(3) della Direttiva 2004/38 relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare libera- mente nel territorio degli Stati membri.
330 Si veda, ad esempio, l’Art 25(6) della Direttiva 2013/32/EU recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della
revoca dello status di protezione internazionale, gli articoli 13 e 16 della Direttiva 2011/36/EU sulla prevenzione e la lotta contro il traffico degli esseri umani.
331 Si vedano, ad esempio, gli articoli 11(2), 23(b) e 41(2)(c) del Regolamento 2201/2003 relativo alla competenza, al
riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale.
332 Si veda la Raccomandazione della Commissione del 20 febbraio 2013 “Investire nell'infanzia per spezzare il circolo
vizioso dello svantaggio sociale” (2013/112/UE).
333 Si vedano, in particolare i riferimenti alla Convenzione ONU sui diritti del Fanciullo nella Direttiva 2011/36/EU sulla
prevenzione e la lotta contro il traffico degli esseri umani, nella Direttiva 2011/93/EU per combattere gli abusi sessuali e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia e nella recente Direttiva (UE) 2016/800 sulle garanzie procedurali per i minori indagati o imputati nei procedimenti penali, nella quale, oltre a vari richiami della Convenzione di New York nel Preambolo, vi è anche l’art. 23 che afferma testualmente: “Nessuna disposizione della presente direttiva deve essere interpretata in modo tale da limitare o derogare ai diritti e alle garanzie procedurali garantiti dalla Carta, dalla CEDU, da altre pertinenti disposizioni di diritto internazionale, in particolare la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo, o dal diritto degli Stati membri che assicurano un livello di protezione più elevato”. Altri riferimenti si trovano nella Direttiva 2012/29/EU che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato.
1.1 La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea è parte del diritto primario fondamentale dell’Unione e, pertanto, prevale sulle leggi nazionali degli Stati membri334.
Insieme ai principi generali e alla tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, essa è diventata il principale parametro di validità per le istituzioni335 e rappresenta la premessa necessaria per
tutti gli sviluppi futuri dell’Unione anche in materia di protezione dei minori336.
Per quanto la Carta non abbia volutamente un contenuto che si possa definire rivoluzionario337, attingendo ampiamente a strumenti nazionali (le costituzioni nazionali), comunitari (i trattati e la giurisprudenza della Corte di Giustizia) ed internazionali (la CEDU e gli altri strumenti elaborati nell’ambito del Consiglio d’Europa), essa contiene, comunque, alcuni rilevanti elementi di novità.
In primo luogo, l’aver scelto una classificazione “per valori”, generali e indivisibili, ai quali si intitolano i primi sei dei sette capi che la compongono ovvero dignità umana, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia.
In secondo luogo, l’impronta fortemente individualistica che la caratterizza, in virtù della quale, ad esempio, i diritti della famiglia e delle varie associazioni (culturali, religiose, sindacali, politiche, ambientaliste, civiche) sono “tradotte” in diritti dell’individuo.
In terzo luogo, il riconoscimento di diritti che non erano mai stati codificati in testi costituzionali, ovvero i c.d. “nuovi diritti” (o diritti sociali di quarta generazione), tra i quali vi è, per quel che qui ci interessa maggiormente, l’art. 24 dedicato ai diritti dei fanciulli338.
Al giorno d’oggi, i minori rappresentano un terzo della popolazione europea e la centralità dei loro diritti ha quindi finalmente trovato un fondamento giuridico vincolante nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Oltre all’art. 24, specificatamente dedicato ai fanciulli, la Carta stabilisce anche altri diritti rilevanti per i minori, come l’art. 7 (rispetto della vita privata e familiare), l’14 (diritto di accesso
334 Nell’ottica della Corte di Giustizia, la Carta prevarrebbe anche sulle costituzioni nazionali degli Stati membri, ma su tale
punto, alcuni Stati hanno la tendenza a rigettare l’applicazione del diritto europeo quando potrebbe violare la loro “identità costituzionale”.
335 Si v. in generale, Di Federico, G., a cura di, The EU Charter of Fundamental Rights. From Declaration to Binding Instrument, Dordrecht-Heidelberg-London-New York, 2011.
336 Al riguardo si vedano ROSSI L.S., Carta dei diritti fondamentali e Costituzione dell’Unione europea, Giuffré, Milano,
2002 e CARTABIA M., I diritti in azione: universalità e pluralismo dei diritti fondamentali nelle Corti europee, Il Mulino, Bologna, 2007.
337 Secondo il mandato del Consiglio di Colonia non si trattava di creare nuovi diritti, ma semplicemente di positivizzare
quelli già esistenti illustrando le rilevanti fonti normative e giurisprudenziali (v. Dichiarazione n. 1 allegata al Trattato di Lisbona).
338 A. FURIA, “L’Unione europea”, in C. CARLETTI (a cura di), Promozione, protezione ed attuazione dei diritti dei minori. Strumenti normativi, politiche e strategie a livello internazionale ed europeo, Giappichelli, 2009 p. 113-114.
gratuito all’istruzione obbligatoria), l’art. 21 (divieto di ogni discriminazione sulla base dell’età), l’art. 32 (divieto del lavoro minorile e protezione dei giovani sul luogo di lavoro) e l’art. 33 (protezione della famiglia sul piano giuridico, economico e sociale).
Tutti gli altri diritti sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea sono comunque da intendersi come riconosciuti anche ai fanciulli, per quanto le relative disposizioni non siano sempre adeguate a tutelarli in maniera efficace, non essendo rivolte a valorizzare i loro specifici bisogni.
Nella prospettiva della futura adesione dell’Unione alla CEDU, poi, gli articoli 52 e 53 della Carta dei diritti fondamentali garantiscono omogeneità interpretativa tra le disposizioni di quest’ultima e quelle corrispondenti della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, chiarendo che, in caso di contrasto, prevalgono le norme della Carta solo se volte a riconoscere una tutela più estesa.
Da quanto precede discende che un innalzamento del livello di protezione offerto dalla CEDU, a seguito di un intervento chiarificatore della Corte europea dei diritti dell’uomo, dovrebbe determinare un obbligo di adeguamento nell’interpretazione e nell’applicazione delle corrispondenti disposizioni della Carta. Di contro, un eventuale abbassamento dello standard in ambito convenzionale non solleverebbe le istituzioni e gli Stati membri, quando si tratta di dare attuazione al diritto dell’Unione, dall’obbligo di assicurare il pieno rispetto delle disposizioni Carta.
Gli articoli 52 e 53 della Carta, pertanto, sono da tenere in grande considerazione nella tutela dei diritti dei minori a livello UE perché, come è stato osservato nella prima parte del presente lavoro, l’interpretazione evolutiva della CEDU ad opera della Corte europea dei diritti dell’uomo ha consentito alla CEDU di diventare un importante strumento a disposizione dei diritti dei fanciulli.
Come si vedrà meglio nel prosieguo, in alcuni casi è stata proprio la Corte di Giustizia ad affermare o rimarcare l’esistenza di una piena coincidenza tra le disposizioni della Carta e quelle della CEDU (come è avvenuto, ad esempio, in merito all’art. 7 della Carta e all’art. 8 della CEDU339); tuttavia, nella maggior parte dei casi, la Corte di Giustizia sembra piuttosto reticente ad ammettere che ci sia una reale e piena coincidenza di tutela tra i due strumenti a protezione dei diritti umani.
1.2 La tutela dei diritti dei minori come obiettivo dell’Unione europea: gli articoli 24 della Carta dei diritti fondamentali e l’art. 3 del TUE
L’inserimento nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dell’art. 24, ovvero di un’esplicita disposizione dedicata alla tutela dei diritti dei minori costituisce un’importante innovazione rispetto all’acquis comunitario340 in quanto, prima del Trattato di Lisbona, la tutela dei fanciulli ricadeva generalmente nell’ambito del principio del rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali dell’individuo.
Vista la portata rivoluzionaria di tale articolo per l’Unione europea, è importante approfondirne il contenuto che, tra l’altro, trae ispirazione, in particolare, dalla Convenzione ONU sui diritti del fanciullo. Di conseguenza, l’art. 24 dovrebbe rappresentare la sintesi dei principi e dei diritti fondamentali dei minori affermati e riconosciuti a livello internazionale e di cui l’Unione europea vuole farsi promotrice341.
Innanzitutto, bisogna chiarire che non esiste una definizione “ufficiale” e comune a livello UE della parola “minore” nei Trattati, nella Carta e in nessuna pronuncia della Corte di Giustizia.
In difetto di indicazioni sulla definizione di “minore” e tenuto conto del richiamo effettuato nel preambolo della Carta ai “diritti derivanti (…) dagli obblighi internazionali comuni agli Stati
membri”, sarebbe pacifico ritenersi che, avendo tutti gli Stati membri ratificato la Convenzione di New
York, per “bambino o fanciullo” debba intendersi “ogni essere umano avente un’età inferiore a diciotto
anni, salvo se abbia raggiunto prima la maturità in virtù della legislazione applicabile”, così come
sancito dall’art. 1 della Convenzione delle Nazioni Unite; in realtà, nel diritto UE derivato, il concetto di “minore” può variare considerevolmente a seconda del contesto di riferimento342.
340 A. FURIA, “L’Unione europea”, in C. CARLETTI (a cura di), Promozione, protezione ed attuazione dei diritti dei minori. Strumenti normativi, politiche e strategie a livello internazionale ed europeo, Giappichelli, 2009 p. 114.
341 Come esplicitato anche nelle spiegazioni relative alla Carta che affermano espressamente che “questo articolo si basa”
sulla Convenzione Onu del 1989 “e, in particolare, sugli articoli 3, 9, 12, e 13 di detta Convenzione” (2007/C 303/02 del 14 febbraio 2007). Alcuni in dottrina criticano il fatto che l’articolo 24 della Carta racchiuda in sé sia la visione del fanciullo bisognoso di protezione che quella di minore soggetto autonomo di diritti propri e si chiedono che cosa avrebbero in comune questi due elementi da potere essere messi uno di seguito all’altro all’interno di uno stesso paragrafo e il motivo di tale accostamento visto che la stessa Convenzione Onu dedica a ciascuno di loro articoli ben distinti. Così C. McGlynn, Rights
for Children? the potential impact of the European Union Charter of Fundamental Rights, in European Public Law, 2002,
pp 387-400. Sono molto critici riguardo la struttura dell’art. 24 della Carta anche H. CULLEN, Children’s Rights, in The
European Union Charter of Fundamental Rights, (a cura di) S. Peers e A. Ward, Hart Publishing, 2004, p. 330, e R.
LAMONT, Article 24, in The EU Charter of Fundamental Rights. A Commentary, a cura di S. Peers, T. Hervey, J. Kenner e A. Ward, Hart Publishing, 2014, pp. 678-679.
342 Si veda, ad esempio, quanto prevedono la Direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro
familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri e la Direttiva 94/33/CE relativa alla protezione dei giovani sul lavoro. Nella prima Direttiva si attribuiscono diritti, in qualità di “familiari”, ai discendenti di età inferiore a 21 anni; nella seconda, invece, si parla di a) “giovane”, ogni persona di età inferiore a 18 anni come definita all'articolo 2, paragrafo 1; b) “bambino”, ogni giovane che non ha ancora compiuto 15 anni o che ha ancora obblighi
Tutto ciò risulta sorprendente visto che la Commissione europea si era promessa l’obiettivo di sviluppare “a coherent approach to the rights of the child across all relevant EU actions” e una definizione univoca di “minore” a livello di Unione europea sembrerebbe proprio il primo passo per raggiungere tale scopo.
Ciò premesso, stante la formulazione generale dell’art. 24, tale disposizione risulta applicabile nei confronti di tutti i minori, qualunque sia la loro nazionalità, una volta entrati in contatto col diritto UE.
In secondo luogo, è importante la collocazione dell’art. 24 nel capo III della Carta dedicato al principio dell’Uguaglianza.
La scelta di collocare la norma relativa ai diritti dei minori in tale capo è meritevole e va letta a completamento del principio generale di non discriminazione sancito nell’art. 21 della stessa Carta.
Viene espresso, così, esplicitamente, un concetto già ampiamente diffuso in ambito internazionale, ovvero che tutti i minori hanno una legittimazione soggettiva propria, sono individui con specifici diritti e non devono essere discriminati soprattutto in virtù della loro età.
Il “fanciullo”343 è, quindi, un individuo che gode sia dei diritti tradizionalmente riconosciuti agli adulti sia, in virtù della sua particolare condizione, di ulteriori e specifici diritti, riconosciutigli in via esclusiva.
La Carta e, in particolare, l’art. 24 indica chiaramente quali sono questi “diritti speciali”, riconosciuti in via esclusiva ai minori.
In primis, i minori hanno il diritto “al benessere”. Tale diritto, che richiama l’art. 3, par. 2,
della Convenzione di New York, si rapporta ad un concetto di “benessere psicofisico del minore” molto ampio, ovvero ad una condizione positiva complessiva riguardante la sfera sociale, economica e morale del minore, nonché il rispetto della dignità e dell’integrità psicofisica del fanciullo344.
In definitiva, i minori hanno il diritto di vivere in una condizione che garantisca loro il benessere e la serenità che l’infanzia e l’adolescenza meriterebbero. In sede processuale ciò si traduce nel dovere delle autorità giudiziarie di rispettare la dignità e l’integrità psicofisica del fanciullo nel corso del processo in cui si dovesse trovare coinvolto345.
scolastici a tempo pieno imposti dalla legislazione nazionale; c) “adolescente”, ogni giovane di almeno 15 anni che non ha ancora compiuto 18 anni e che non ha più obblighi scolastici a tempo pieno imposti dalla legislazione nazionale.
343 Nell’art. 24 della Carta non viene specificato fino a quale momento un soggetto possa essere considerato un bambino e
manca anche qualsiasi riferimento alla fase anteriore alla nascita che è invece presente, come abbiamo visto, nel Preambolo alla Convenzione sui diritti del fanciullo. In difetto di indicazioni e tenuto conto del richiamo effettuato nel Preambolo della Carta ai “diritti derivanti (…) dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri”, è da ritenersi che, come enunciato all’art. 1 della Convenzione sui diritti del fanciullo, per “minore” debba intendersi “ogni essere umano avente un’età
inferiore a diciotto anni, salvo se abbia raggiunto prima la maturità in virtù della legislazione applicabile”.
344 A. FURIA, “L’Unione europea”, in C. CARLETTI (a cura di), Promozione, protezione ed attuazione dei diritti dei minori. Strumenti normativi, politiche e strategie a livello internazionale ed europeo, Giappichelli, 2009, p. 115.
345 Nonostante alcuni in dottrina ammirino la potenziale ampiezza di tale disposizione, si ritiene che essa non sia sufficiente
per garantire la tutela di specifici diritti dei minori che avrebbero richiesto una menzione a parte. Per quanto attiene, ad esempio, il diritto all’educazione e all’istruzione, ovvero diritti esclusivamente applicabili alla categoria dei minori in quanto
Il secondo diritto che viene garantito ai minori dall’art. 24 è la libertà di esprimere le proprie opinioni, le quali devono essere prese in considerazione nelle questioni che li riguardano direttamente in funzione della loro età e maturità; tale disposizione evidenzia la specialità di un diritto che pone obblighi in capo, specialmente, alle autorità competenti nei procedimenti giudiziari.
L’ascolto dei minori viene qualificato come un diritto dei fanciulli nell’art. 12 della Convenzione di New York che afferma che “States Parties shall assure to the child who is capable of forming his or her own views the right to express those views freely in all matters affecting the child”; invece, stando alla lettera dell’articolo 24 (“They may express their views freely”), l’ascolto del minore