Le disposizioni del Trattato di Nizza su flessibili- flessibili-tà e difesa

Nella ricostruzione dello sviluppo del concetto istituzionale di coopera‐

zione rafforzata applicata alla sfera della difesa, il Trattato di Nizza rap‐

presenta una tappa fondamentale. Anche se ancora divise a causa del‐

l’opposizione e dello scetticismo di alcuni Stati membri, le strade della flessibilità e della difesa europea compivano a Nizza importanti passi in avanti dal punto di vista del quadro istituzionale. La consacrazione della neonata PESD, con l’inserimento delle sue nuove strutture all’interno del‐

l’impalcatura UE, risolvevano quasi definitivamente la questione del’UEO che tornava ad essere sostanzialmente una scatola vuota, ma ancora ne‐

cessaria per via delle sue implicazioni con la difesa collettiva una que‐

stione che sarà risolta definitivamente solo con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona . Tuttavia l’abbandono della strada dell’integrazione UEO attraverso una flessibilità istituzionalizzata sul modello SIC è da considerarsi un forte colpo alla storia dell’integrazione flessibile. Alla fine degli anni ’90 la trasformazione della UEO in un club istituzionalizzato della difesa, una sorta di cooperazione strutturata permanente ante lit‐

teram avrebbe potuto fornire al processo di sviluppo della politica di di‐

fesa la possibilità di poter poggiare sulla logica dell’avanguardia/ labora‐

torio. Le complesse dinamiche dei rapporti intra‐europei, i diversi ap‐

procci verso la “questione atlantica”, sommati alle divergenze in materia di integrazione, pregiudicarono la realizzazione di un più solido IV pila‐

stro della difesa a vantaggio di una PESD nata principalmente in ragione di un obiettivo politico comune: fornire all’UE una capacità operativa.

Una prospettiva che si prestava a letture apparentemente contrapposte, ma nei fatti convergenti, ovvero la realizzazione di una autonomia

d’azione UE che consentisse al contempo il rafforzamento del Alleanza Atlantica. Una PESD che risulta quindi orientata verso la capacità di proiezione esterna, ma ancora difficilmente trasformabile in una CD

Common defence vera e propria.

In ambito difesa, le principali novità introdotte dal Trattato di Nizza sono ravvisabili all’interno degli artt. 17 e 25.

Nel dettato del nuovo art. 17 è riscontrabile prima di tutto l’elimina‐

zione di ogni riferimento alla UEO fatta salva la disposizione riguardan‐

te la possibilità di instaurare cooperazioni rafforzate all’interno del qua‐

dro NATO o UEO: par. 4 . La UEO, come abbiamo avuto modo di spiegare in precedenza, non era più il forum deputato allo sviluppo di una politica europea di difesa, non era più l’agenzia necessaria all’UE per elaborare decisioni ed intraprendere azioni; l’UE era ormai capace e avrebbe pro‐

seguito in questa direzione di provvedere attraverso le proprie istitu‐

zioni ad una politica di difesa senza l’ausilio di un’organizzazione ester‐

na. Si era passati infatti dai riferimenti di Maastricht ed Amsterdam al collegamento fra le due organizzazioni e le loro strutture, all’assorbi‐

mento dei compiti e delle funzioni UEO attraverso lo sviluppo della PESD avvenuto parallelamente ai lavori della CIG sulle riforme istituzio‐

nali e sancito dalla lettera del trattato. Quanto disposto dal par. 4, ovve‐

ro la possibilità di «sviluppare una cooperazione rafforzata fra due o più Stati membri a livello bilaterale, nell’ambito dell’Unione dell’Europa oc‐

cidentale UEO e della NATO» sta a testimoniare la mancata soluzione della questione UEO ed il mancato inserimento del concetto di flessibili‐

tà all’interno del comparto sicurezza e difesa della PESC. L’assorbimento delle funzioni della UEO all’interno del quadro UE ed il conseguente ab‐

bandono del vecchio sistema del collegamento istituzionale lasciava aperta, dal punto di vista istituzionale, la questione della flessibilità in‐

tesa come enhanced integration nella sfera difesa; stroncata la possibili‐

tà che i volenterosi della difesa potessero, all’interno del quadro istitu‐

zionale comune, svolgere la funzione d’avanguardia.

Immancabile un riferimento alla cooperazione nel campo degli arma‐

menti presente sin dal Trattato di Maastricht . Il trattato auspica nuova‐

mente lo sviluppo di una cooperazione nel suddetto settore al fine di so‐

stenere la definizione progressiva di una politica di difesa. Tuttavia si do‐

vrà aspettare il 2004 per vedere sorgere l’Agenzia Europea della Difesa.

L’art. 25 formalizza invece il ruolo del COPS come organo chiave e di guida politico‐strategica costante per la politica estera di sicurezza e di‐

fesa²⁹.

Ulteriori dettagli sul recepimento dei risvolti operativi ed istituziona‐

li legati alla PESD sono contenuti nelle Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Nizza 7‐9 dicembre 2000 che formalizza l’istitu‐

zione dei tre organi politici e militari permanenti della PESD: il COPS, il Comitato militare dell’UE e lo Stato maggiore dell’UE definendone com‐

posizione, funzionamento e competenze. Il documento conferma l’inten‐

zione dell’UE di farsi carico delle funzioni residuali della UEO³⁰.

Sul fronte flessibilità le cooperazioni rafforzate entrano a far parte dei meccanismi istituzionali del II pilastro e sono regolamentate dagli artt. 27, A‐B‐C‐D‐E. L’art. 27 B circoscrive il loro ambito di applicazione:

viene specificato infatti che «non possono riguardare questioni aventi implicazioni militari o nel settore della difesa» e che debbano riguarda solamente «l’attuazione di un’azione comune o di una posizione comu‐

ne» viene perciò esclusa l’elaborazione di principî ed orientamenti ge‐

nerali nonché delle strategie comuni sul presupposto che le linee di fon‐

do della PESC debbano essere comuni a tutta l’Unione .

Nonostante l’esclusione dall’ambito difesa, l’introduzione delle coo‐

perazioni rafforzate all’interno del quadro PESC rappresenta sia dal punto di vista istituzionale che da quello più prettamente concettuale un innegabile passo in avanti rispetto alla status precedente. Come già ab‐

biamo avuto modo di commentare, il trattato suggeriva al contempo l’attuazione di cooperazioni rafforzate bilaterali o multilaterali, in ambi‐

to sicurezza e difesa all’interno del quadro NATO e UEO art. 17 . L’impianto generale del trattato è teso ad agevolare l’uso della flessi‐

bilità istituzionalizzata in ragione del prossimo allargamento. Diverse sono le misure per facilitare la procedura di attivazione delle coopera‐

zioni nel I e nel III pilastro, su tutte la soppressione del diritto, in sede di

29 R. CIRCELLI, “La difficile costruzione di una politica di difesa comune”, in G. BONVICINI e G.L. TOSATO a cura di , Le relazioni internazionali dell’Unione europea dopo i Trattati di Amsterdam e Nizza, cit., p. 128.

30 Consiglio Europeo di Nizza, Conclusioni della Presidenza, Nizza, 7‐8‐9 dicembre 2000.

autorizzazione di una cooperazione rafforzata, di bloccare la decisione in sede di Consiglio da parte di uno stato membro per motivi “importan‐

ti e specificati” di politica interna³¹.

Come sottolineato da Riccardo Basso, l’articolo 27 A, nel tracciare gli obiettivi delle cooperazioni rafforzate nella PESC, contribuisce ad af‐

fermare l’esistenza di un centro di interessi distinto ed autonomo ri‐

spetto agli Stati membri³². Il requisito secondo il quale la cooperazione rafforzata è tesa a perseguire gli interessi dell’Unione nel suo insieme, nonostante sia l’espressione della volontà politica e di partecipazione limitata ad alcuni Stati membri, costituisce la principale linea guida per l’utilizzo di questo meccanismo. Sempre a salvaguardia degli interessi generali dell’Unione e delle Comunità oltre che principio di unicità del quadro istituzionale, si può far risalire l’assenza di disposizioni specifi‐

che per una Presidenza del Consiglio distinta nell’ambito di una coope‐

razione rafforzata. Conseguenza di ciò è il rischio che uno stato non‐

partecipante ad una cooperazione rafforzata possa trovarsi di turno al‐

la presidenza³³.

Le procedure per l’attivazione e di partecipazione della coopera‐

zione rafforzata sono disposte dagli artt. 27 C‐D‐E. L’art 27 C dispone il coinvolgimento di Commissione tenuta ad esprimere un parere al Con‐

siglio e Parlamento informato della richiesta formulata dai Paesi mem‐

bri interessati ; l’art. 27 E prescrive i termini ed i tempi necessari per l’aggregazione di nuovi paesi intenzionati a partecipare ad una coopera‐

zione rafforzata già operante.

Nel complesso, il Trattato di Nizza, pur non risolvendo del tutto la questione UEO, pur non procedendo all’istituzionalizzazione delle coo‐

perazioni rafforzate nella sfera di sicurezza e difesa, può essere conside‐

rato un momento fondamentale nel graduale processo di flessibilizza‐

31 R. BASSO, “Cooperazioni rafforzate e relazioni esterne”, in G. BONVICINI e G.L. TOSATO a cura di , Le relazioni internazionali dell’Unione europea dopo i Trattati di Amsterdam e Nizza, cit., pp. 51‐75.

32 Ibidem.

33 R. BASSO, “Cooperazioni rafforzate e relazioni esterne”, in G. BONVICINI e G.L. TOSATO a cura di , Le relazioni internazionali dell’Unione europea dopo i Trattati di Amsterdam e Nizza, cit., pp. 57‐75.

zione della politica di difesa comune. La nascita della PESD e la sua for‐

malizzazione da un lato e l’introduzione di enhanced cooperation nel II pilastro dall’altro, costituiscono infatti un passo importante verso la rea‐

lizzazione di una difesa comune e contributo alla demolizione del tabù di una politica di sicurezza e difesa flessibile.