Nuovo punto di partenza nella storia dell’integrazione
2. Dal fallimento della “Costituzione” al Trattato di Lisbona
Il processo di ratifica della cd Costituzione Europea veniva interrotto dall’esito negativo dei referendum francese ed olandese nella primavera del 2004, e l’intero progetto costituzionalista affondava quindi sotto i colpi della consultazione popolare1. Il fronte dell’euroscetticismo, che non aveva risparmiato critiche ai lavori ed ai risultati prodotti dalla Convenzione chiamata dal Consiglio di Laeken2 ad elaborare un progetto di testo costituzionale, usciva così vincitore nella partita sulla Costitu‐
zione europea.
In realtà l’esito dei due referendum in particolare nel caso olandese era stato parzialmente condizionato da fattori di politica interna che avevano spinto l’opposizione a schierarsi contro la ratifica del trattato in ragione di una contrapposizione prettamente anti‐governativa. Tuttavia la sottovalutazione dell’euroscetticismo, come fenomeno di portata transnazionale, e delle sue responsabilità nel naufragio del progetto co‐
stituzionale, ha spesso condotto ad analisi frettolose e superficiali. Il ri‐
1 Per ulteriori approfondimenti: G. BONVICINI, R. ALCARO e M. COMELLI a cura di , Lo stato del dibattito sul trattato costituzionale dell’Unione europea, Contributi di Istituti di ricerca specializzati, Roma, Senato della Repubblica, 2006.
2 Consiglio Europeo di Laeken, Dichiarazione relativa al futuro dell’Unione, Laeken, 15 dicembre 2001.
sultato della consultazione referendaria francese era frutto del «lavoro di demolizione compiuto in modo trasversale dai suoi della costituzio‐
ne avversari, che non si trattenevano dal fare ricorso ad autentiche con‐
tro‐verità»3. Un fronte, quello dell’euroscetticismo, che poteva attingere sia a destra che a sinistra assumendo le sembianze del populismo xeno‐
fobo nel primo caso o facendo leva su teorie marcate da un protezioni‐
smo dogmatico nel secondo4.
Lasciando da parte analisi e dinamiche prettamente politologiche lega‐
te all’esame del voto, un secondo aspetto spesso sottovalutato riguardava l’atteggiamento tenuto dal governo britannico all’indomani della consul‐
tazione referendaria di Francia e Paesi Bassi. Il “No” franco‐olandese non aveva infatti fermato il processo di ratifica di altri partner come ad esem‐
pio Lettonia, Lussemburgo, Cipro e Malta che porteranno infatti a compi‐
mento l’iter di ratifica. Sarà quindi la decisione di Londra di sospendere il procedimento interno di ratifica a porre la pietra tombale sul progetto co‐
stituzionale5. Con le dovute differenze in “termini di peso politico” la sto‐
ria dell’integrazione europea si era già trovata di fronte ad un rifiuto refe‐
rendario nel passato Danimarca su Maastricht 1992, Irlanda su Nizza 2001 e sarà in grado in futuro di superare lo stesso tipo di ostacolo nel caso del referendum irlandese in merito al Trattato di Lisbona.
Alla luce di quanto detto, la decisione del governo britannico di riti‐
rare il disegno di legge relativo alla ratifica del cd Trattato costituzionale con il conseguente rinvio sine die del referendum confermativo previsto dalla legislazione britannica, ha costituito perciò il reale colpo di grazia inferto al progetto costituzionale. Il comportamento di Londra può esse‐
re ricondotto al fenomeno dell’euroscetticismo. Anche se in veste di‐
plomatico‐istituzionale, la scelta del governo britannico, sulla scia di una tradizione certamente non euro‐entusiasta, era il risultato delle forti perplessità e riserve nutrite nei confronti del Trattato costituzionale che si erano già manifestate durante i lavori della Convenzione6.
3 F. MASTRONARDI e A.M. SPANÒ, Conoscere il Trattato di Lisbona: una riforma che con‐
ferma e smentisce la Costituzione, Simone, Napoli, 2008 pp. 37‐39.
4 Ibidem.
5 J. ZILLER, Il nuovo Trattato europeo, Il Mulino, Bologna, 2007, pp. 16‐18.
6 Per ulteriori approfondimenti: B. Olivi, R. Santaniello, Storia dell’integrazione euro‐
pea: dalla guerra fredda alla Costituzione dell’Unione, cit.
Allo choc seguiva quindi un periodo di riflessione indispensabile per ritrovare la forza necessaria a riattivare il processo di riforma istituzio‐
nale che sarà caratterizzato dal confronto fra chi come la Gran Bretgna invocava uno stop al processo di ratifica e chi come il Lussemburgo si batteva affinché questo processo potesse ripartire7.
L’impasse veniva quindi risolta il 23 giugno 2007 con la decisione del Consiglio europeo, presieduto dal cancelliere tedesco Angela Merkel, di affidare ad una CIG il compito di redigere un nuovo trattato sulla base delle innovazioni derivanti dai lavori della CIG 2004. In realtà il Consi‐
glio europeo, sotto la spinta tedesca si muoveva nella direzione proposta già dal neo‐presidente francese Nicolas Sarkozy, ovvero verso la scelta di un traité simplifié che abbandonasse le caratteristiche proprie della costituzione e quindi l’abrogazione dei trattati precedenti , ma che ne recuperasse la sostanza attraverso la riforma.
Iniziava quindi una nuova stagione per l’Europa: dalle ceneri della Costituzione sarebbe nato il Trattato di Lisbona.
Saranno le stesse istituzioni europee ed i leader del vecchio continen‐
te a fare esplicito riferimento al fenomeno della trasposizione della es‐
senza della cd Costituzione all’interno del nuovo trattato8.
Il Trattato di Lisbona mantiene infatti in gran parte la sostanza delle novità istituzionali introdotte dal cd trattato costituzionale: è cosi salvo il grande lavoro di riforma portato avanti dalla Convenzione europea ed il progetto di riforma strutturale delle Comunità che prevedeva in primo luogo l’abolizione della struttura a tre pilastri e la personalità giuridica dell’UE. Venivano meno al contempo tutti i caratteri prettamente “costi‐
tuzionali” di impronta federalista del precedente trattato, come ad esempio, da un punto di vista squisitamente terminologico, la trasfor‐
mazione di “regolamenti e direttive” in “legge e legge quadro europea” o
7 J. ZILLER, Il nuovo Trattato europeo, cit., pp. 15‐25.
8 «The substance of the constitution is preserved. That is a fact» Angela Merkel, German Chancellor, Telegraph, 29 June 2007 ; «This text is, in fact, a rerun of a great part of the substance of the Constitutional Treaty”. Valery Giscard d’Estaing, Telegraph, 27 June 2007 ; “It’s essentially the same proposal as the old Constitution» Margot Wallstrom, EU Commissioner, Svenska Dagbladet, 26 June 2007 ; The European Parlia‐
ment «welcomes the fact that the mandate safeguards the substance of the Constitution‐
al treaty» European Parliament resolution, 10 July 2007 .
dell’”alto rappresentante per la PESC” in un vero e proprio “ministro de‐
gli Esteri dell’UE”; venivano quindi eliminati i simboli dell’Europa ban‐
diera, inno e il 9 maggio giornata dell’Europa 9. La sostanza del progetto costituzionale europeo veniva dunque salvata a scapito della forma.
Per quanto riguarda il tema flessibilità e difesa le proposte del
“Gruppo di Lavoro VIII – Difesa” all’interno della Convenzione avevano indicato quattro direttrici che è possibile rintracciare nei lavori della CIG 200710:
a la Convenzione individuava nella capacità operativa riguardo le questioni militari dell’allora PESD sia nella fase di decision‐taking che nella gestione delle operazioni un ambito da rendere più fles‐
sibile mediante l’estensione delle enhanced cooperation alla sfera sicurezza e difesa.
b l’estensione dello strumento delle enhanced cooperation, cosi come prevista dal Trattato di Nizza o agevolandone le procedure di atti‐
vazione per la PESC, anche alla sfera sicurezza e difesa è l’opzione che più rappresentava la conseguenza naturale del graduale per‐
corso di sviluppo del concetto di cooperazione rafforzata.
c si fa strada l’idea della creazione di una sorta di cooperazione raf‐
forzata permanente in ambito difesa che, sul modello dell’unione monetaria prevista da Maastricht attraverso quindi un sistema che prevedesse l’opt‐out , consentisse ai cd “willing and able” del‐
la difesa di procedere verso la strutturazione di una “eurozona”
della difesa. La proposta di applicare una clausola di flessibilità al‐
la creazione di un club della difesa interno all’architettura del trat‐
tato, intendeva superare l’opposizione di alcuni Stati Membri fra i quali la Gran Bretgna 11 di trasformare la PESD in una vera e pro‐
pria Unione Europea della sicurezza e difesa UESD .
d sul fronte della cooperazione in materia di armamenti, la Conven‐
zione rilanciava la necessità di istituire un’agenzia comune che at‐
9 I simboli dell’UE continueranno ad essere riconosciuti dai Paesi membri sottoscri‐
venti la Dichiarazione n. 52 allegata al trattato di Lisbona.
10 Convenzione europea, Final report of Working Group VIII – Defence CONV 461/
02 , Brussels, 16 dicembre 2002.
11 M. CLEMENTI, L’Europa e il mondo, cit., pp. 211‐212.
traverso la promozione dell’armonizzazione delle diverse politi‐
che industriali nazionali potesse gradualmente sostituire le fun‐
zioni svolte da closer cooperation preesistenti, operanti fuori dai trattati come ad esempio OCCAR, LoI e la WEAG in ambito UEO.
Indirettamente legata al tema della flessibilità era la proposta di inserire nella lettera del Trattato una “clausola di difensiva collettiva” che assor‐
bisse gli obblighi imposti dal Trattato di Bruxelles, una disposizione che avrebbe quindi consentito di risolvere definitivamente la questione del‐
la UEO ponendo fine al processo di inclusione durato più di un decennio.
Nel Final report of Working Group VIII – Defence si legge al riguardo:
Several members of the Group proposed a collective defence clause. In this context it was also suggested that Member States which so wished could share between themselves the obligations laid down in the Brussels Treaty relating to mutual assistance, thus bringing to an end the Western European Union12.
La “clausola di difesa collettiva” veniva quindi prevista dall’art. 42.7 del Trattato di Lisbona rendendo così superfluo il ruolo della UEO, organizza‐
zione che come abbiamo avuto modo di osservare aveva già perso funzio‐
ni e capacità a vantaggio della PESD ed era rimasta in vita proprio per ga‐
rantire il principio di difesa collettiva previsto dal Trattato di Bruxelles.
Il processo di riforma istituzionale in favore di una difesa più flessibi‐
le, portato a compimento dai lavori della CIG “lampo” del 2007 durata solo 90 giorni , traeva origine dai lavori della Convenzione. La ristruttu‐
razione del progetto costituzionale avrebbe consegnato alla nuova PSDC tre diverse forme di flessibilità istituzionale e l’eterna questione UEO avrebbe finalmente trovato la parola fine.
12 Convenzione europea, Final report of Working Group VIII – Defence CONV 461/
02 , Brussels, 16 dicembre 2002.