sindaco del potere di emanare provvedimenti al fine di prevenire o
eliminare gravi pericoli per la sicurezza urbana nelle ipotesi non li-
mitate ai casi contingibili e urgenti, è giustificata poiché il potere
sindacale nasce ab origine come strumento straordinario per risol-
vere situazioni straordinarie. Esso si era trasformato, come ha sem-
pre sostenuto gran parte della dottrina, in seguito alla modifica le-
gislativa (nuovo art. 54 T.U.E.L.), in uno strumento di ordinaria
amministrazione per risolvere i problemi ordinari anche se collegati
a un pericolo grave
29, con un’efficacia, si è ritenuto, perdurante nel
curezza: uno strumento utile ma ancora da affinare, in Amm. civ., n. 4-5/2008, 139
e ss; Id., I poteri del sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica nel nuovo
art. 54 del T.U.E.L., in Giornata di studio su Nuovi orizzonti della sicurezza ur- bana, Bononia University Press, Bologna, 2009, 64 ss.
29Questa è l’opinione generale della dottrina. In particolare v. sul punto A. Cas-
satella, L’obbligo di motivazione nelle «nuove» ordinanze a tutela della sicurezza
urbana previste dall’art. 54 comma 4 del T.U. degli Enti Locali: osservazioni criti- che, in Le Regioni, 2009, 163, secondo cui «l’esercizio del potere di ordinanza di-
venta un mezzo per colmare le possibili lacune normative attinenti all’esercizio delle potestà amministrative, attraverso un potere innominato di intervento sindacale nella gestione di problematiche di ordine economico-sociale che emergono nella prassi, assumendo una funzione «integrativa» delle tutela dei pubblici interessi a fronte della incompletezza della disciplina positiva». Ciò determinerebbe l’aumento del po- tere discrezionale dei sindaci che ricorrono a tali strumenti con molta frequenza per risolvere i problemi legati al territorio causati da carenze socio-economiche che do- vrebbero essere affrontate con mezzi diversi, anche legislativi, con atti amministra- tivi generali, con regolamenti comunali. Pertanto, l’eccessiva proliferazione di ordi- nanze ha determinato la necessità di controllare l’operato dei sindaci ricorrendo al
controllo giurisdizionale per verificare la legittimità o meno dell’esercizio del po- tere. Il rischio è che in base a dei presupposti incerti non ben delimitati e spesso in base a fragili istruttorie, che talvolta possono mancare del tutto, in base a mo- tivazioni non chiare, i sindaci, attraverso tali strumenti, non intervengano per pre- venire e reprimere pericoli evidenti collegati al verificarsi o al possibile verificarsi di reati nei confronti della salute, della pubblica incolumità dei cittadini e della si- curezza urbana, così come richiesto dalla legge attraverso il decreto del Ministro dell’Interno 5 agosto 2008 emanato in attuazione delle norme di legge (v. poteri dei sindaci ai sensi dei commi 1 e 4 dell’art. 54 del d.lgs. 267/2000 come modifi- cati dall’art. 6 del d.l. 23 maggio 2008 n. 92) che ha ad oggetto (così come evi- denzia la Corte cost., sent. 1 luglio 2009 n. 196) esclusivamente la tutela della si- curezza pubblica intesa come attività di prevenzione e repressione dei reati. Come leggiamo in sentenza, «non solo la titolazione del d.l. n. 92/2008 si riferisce alla «sicurezza pubblica” ma nelle premesse al d.m. oggetto del presente giudizio si fa espresso riferimento, come fondamento giuridico dello stesso, al secondo comma, lettera h), dell’art. 117 Cost., il quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte, attiene appunto alla prevenzione dei reati e alla tutela dei primari interessi pub- blici sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza della comunità nazionale (conformemente sentenze n. 237 e n. 222 del 2006, n. 383/2005), lo stesso decreto nelle premesse poi esclude dal proprio ambito il riferimento alla polizia ammini- strativa locale».
In effetti riguardo alle c.d. nuove ordinanze c’era il rischio che la creatività dei sindaci potesse sconfinare nell’arbitrio per il fatto che le ordinanze potevano, come è stato evidenziato, essere atti a contenuto sostanzialmente normativo nonostante il principio della tipicità delle fonti e la presenza di materie coperte dalla riserva di legge come i diritti e le libertà fondamentali dell’individuo. E sul punto occorre sot- tolineare che una parte della giurisprudenza amministrativa tendeva a «privilegiare la natura normativa delle ordinanze sindacali e la loro pretesa idoneità a risolvere problematiche socio-economiche di rilevanza locale a fronte dell’inerzia del legisla- tore o dell’obiettiva inidoneità della legge a disciplinare tali fenomeni. L’attività re- golativa dei sindaci sarebbe dunque favorita dalla perdurante crisi delle tradizionali fonti del diritto, sostituite da nuove modalità di esercizio del potere normativo, e dalla parallela espansione del concetto di «emergenza» quale presupposto legitti- mante l’adozione di tali atti normativi, superando le lunghezze procedurali tipiche del procedimento legislativo ordinario» (op. ult. cit., 185). In realtà si potrebbe ri- flettere sul fatto che in effetti il sindaco finiva per svolgere una funzione simile a quella che in antico era riservata al «praetor urbanus e peregrinus» ovvero la capa- cità di creare diritto a fronte di circostanze particolari e concrete rispetto alle quali mancava nel caso una norma di riferimento. Bisogna considerare che spesso il sin- daco deve operare in situazioni nelle quali si deve far fronte a minacce concrete, talora già in atto, che possono mettere in pericolo l’ordinata e civile convivenza, l’«honeste vivere», il decoro urbano, la sicurezza stessa dei cittadini. È stato rile- vato che l’emanazione frequente di tali provvedimenti, nonostante la presenza di norme (penali) predisposte a tutela della sicurezza pubblica, poteva essere causata