L’EFFICIENZA DEL SISTEMA GIUDIZIARIO Le risorse umane e materiali

La tempestività della giurisdizione è unanimemente riconosciuta come pre-condizione per una risposta corretta alla domanda di giustizia: l’efficienza, che in ambito civilistico è funzionale all’effettiva tutela dei diritti, in ambito penalistico migliora la reazione dell’ordinamento agli illeciti

1 Cfr., ad esempio, la Raccomandazione Rec(2000)19 sul ruolo del P.M. nell’ordinamento penale, rivolta agli Stati membri dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa il 6 ottobre 2000.

2 Si connette a questo dovere anche la reingegnerizzazione in corso del sito internet della Procura generale di Venezia.

e, dunque, contribuisce al rafforzamento della legalità. D’altro lato, l’esigenza di ragionevole durata del processo è ormai da tutti condivisa e affermata ai massimi livelli normativi e convenzionali (art. 111 Cost., art. 6 CEDU).

Non può sfuggire, tuttavia, il fatto che in Italia si discute molto più su come affrontare la quantità dei procedimenti che sulla qualità della risposta alla domanda di giustizia. È un sintomo non positivo, che aumenta l’urgenza di interventi strutturali affinché non si trasformi in una patologia sistemica.

Per farlo, occorre consapevolezza che non v’è obiettivo che possa perseguirsi se non in forza di risorse concretamente disponibili: e le prime in ordine di importanza sono indubbiamente quelle umane.

In Veneto risultano coperte in misura adeguata le piante organiche dei magistrati^{4 5}, come aumentate a fine 2016 per le procure di primo grado, mentre non altrettanto è avvenuto per la Procura generale di Venezia, rimasta immodificata anche in base al successivo d.m. 7 agosto 2017.

L’organico complessivamente previsto resta, peraltro, insufficiente perché legato ad un quadro territoriale – sia socio-economico, sia relativo agli effettivi carichi di lavoro – ampiamente superato dal contesto degli ultimi decenni, che vede il Veneto assurgere ad una delle più importanti e complesse realtà sociali nazionali.

La domanda di giustizia del distretto veneto è invero notevole, in un territorio caratterizzato da un forte tessuto produttivo, oltre che da fenomeni endemici di criminalità organizzata. È dunque necessario ampliare le piante organiche dei magistrati, così da renderle proporzionate all’intensità delle relazioni economiche, industriali e commerciali, oltre che all’imponente flusso turistico.

Auspichiamo che tutto ciò sia tenuto in debito conto per l’intero distretto⁶ nella concreta ripartizione dell’aumento di 600 unità dell’organico complessivo nazionale della magistratura recato dalla legge di bilancio 2019.

Occorre nel contempo un’azione tempestiva del Consiglio superiore della magistratura, la cui attenzione ai tempi di pubblicazione e quindi di copertura delle vacanze è essenziale per la creazione dei presupposti per il recupero dell’efficienza operativa degli uffici giudiziari.

È in atto la revisione della pianta organica dei vice procuratori onorari: una risorsa professionale di rilievo per le attività d’istituto. Va espresso apprezzamento per l’impegno di questi professionisti, che compiono attività delegate e ulteriori attività di supporto all’esercizio della funzione da parte dei magistrati professionali.

Assai positivo l’ausilio alle attività del pubblico ministero da parte delle unità di polizia giudiziaria, che tuttavia in una prospettiva di maggiore efficienza e razionalizzazione d’impiego si vorrebbero ancor più concentrate sulle funzioni tipiche d’istituto: condizione possibile soltanto ove l’amministrazione giudiziaria si dotasse effettivamente del personale amministrativo del quale ha bisogno.

4 Importante eccezione è costituita dalla notevole criticità che interessa la Procura di Rovigo, ove sono scoperti quattro posti di sostituto procuratore su sei in pianta organica. Poiché nuove forze affluiranno soltanto tra qualche mese, con l’assunzione delle funzioni da parte di magistrati oggi in tirocinio, è stato necessario ricorrere allo strumento dell’applicazione endo-distrettuale a Rovigo di un magistrato in servizio a Padova.

5 Perseguendo l’obiettivo di una maggiore flessibilità organizzativa, nel rispetto di criteri predeterminati e controllabili, il distretto veneto si è dotato di tabelle infra-distrettuali degli uffici requirenti aggiornate (pur esse strumento non solo operativo ma anche di garanzia) ai fini della destinazione di magistrati a diverse procure in co-assegnazione o supplenza.

6 Gli studi statistici fanno emergere in primo luogo l’assoluta inadeguatezza della pianta organica della Corte d’appello e della Procura generale di Venezia.

Riguardo agli organici del personale amministrativo, la situazione è nel complesso più critica e, per taluni uffici, gravemente deficitaria nel distretto veneto.

È un tema cruciale. Lo si affronta in questa sede in modo diretto e pragmatico, bandendo ogni sterile lamentela di circostanza e ogni pretesa svincolata dalla consapevolezza delle difficoltà economiche: le richieste qui appresso formulate sono, piuttosto, lo specchio della sofferenza degli operatori della giustizia del Veneto per l’impossibilità in cui versano di rendere il loro servizio con risorse adeguate.

Questa situazione critica non appare affatto insuperabile: semplicemente un’equa ripartizione delle risorse su base nazionale basterebbe a propiziare un’adeguata risposta alla domanda di giustizia di questo territorio, senza necessità di alcun provvedimento di favore.

Un argomento così delicato impone un approccio obiettivo. In questo senso è doveroso, in primo luogo, ascrivere a merito dell’Amministrazione centrale – e mi riferisco alla Direzione generale del personale del Ministero della giustizia – l’avere bandito e concluso in tempi record lo scorso anno un mastodontico concorso per assistenti giudiziari, l’arrivo dei quali ha rappresentato, dopo un ventennio di inerzia, una boccata d’ossigeno per gli uffici giudiziari, sia in termini numerici sia sotto il profilo qualitativo. Va pure detto che il distretto veneto è stato tenuto in adeguata considerazione, nella ripartizione di queste nuove risorse.

Tuttavia, nel distretto di Venezia le piante organiche rimangono nel complesso gravemente sottodimensionate; e, d’altro lato, i nuovi ingressi hanno di poco superato il numero complessivo di unità che nelle more del concorso sono cessate dal servizio per pensionamento. Inoltre, è intuibile che un turn over disatteso per circa vent’anni esiga nuove assunzioni anche per profili professionali diversi dagli assistenti: altrimenti si crea un grave sbilanciamento delle potenzialità organizzative e operative, acuito dalla carenza – sempre più marcata – anche dei profili più elevati, quali quelli dei funzionari e dei direttori, oltre che di cancellieri, operatori e ausiliari.

Sarà pertanto necessario che, con l’urgenza che il problema impone, si prosegua in questa prospettiva virtuosa sia portando a compimento i processi di riqualificazione in corso ed attuandone di ulteriori, sia autorizzando nuovi concorsi per i profili professionali rimasti scoperti, non di rado in misura critica.

Bastano pochi dati per rendere l’idea. Nei profili professionali diversi dagli assistenti – già in astratto previsti in dimensioni gravemente inadeguate – le scoperture nelle procure venete vanno dal 20 al 70%, con sporadiche punte persino superiori. A titolo esemplificativo, si rammenta che a fine 2018 si è determinata a Padova una scopertura maggiore del 50% dei funzionari giudiziari, essendone rimasti presenti soltanto 6 sui 14 in pianta organica, mentre a Verona è del 54% la scopertura dei posti di cancelliere.

Ma – emblematicamente – è la Procura generale di Venezia la principale “vittima” del grave fenomeno, tra tutti gli uffici requirenti del distretto: sia per la scopertura complessiva, ormai superiore al 30% della pianta previsionale globale, sia e soprattutto per la drammatica scopertura nelle figure “apicali”. Manca, infatti, da svariati anni la copertura dell’unico posto previsto di direttore (-100%); mancano 3 funzionari sui 7 previsti e a breve sopraggiungerà un ulteriore pensionamento, che porterà la scopertura della qualifica al 57,2%; mancano 2 cancellieri sui 4 previsti e a breve sopraggiungerà un ulteriore pensionamento, che porterà la scopertura della qualifica al 75%.

Sono percentuali che in qualsiasi impresa privata sarebbero foriere non di semplice inefficienza ma di inevitabile dissesto, a fronte di carichi di lavoro imponenti.

Tanto più grave è la situazione se si considera che si fa riferimento ad un organico teorico a sua volta del tutto inadeguato alle esigenze del distretto, che a loro volta sono in costante incremento: non è sufficiente guardare ai flussi di lavoro, ma anche alle modalità operative

imposte dalla legge, che in molti casi vanno a incrementare gli adempimenti di segreteria o cancelleria a parità di numero di procedimenti⁷.

Nelle more, un’assegnazione temporanea di personale è stata prevista in appositi protocolli d’intesa con la Regione. Tali iniziative sono preziose per supplire almeno in piccola parte all’inadeguatezza e all’endemica scopertura degli organici del personale amministrativo; come preziosa potrà rivelarsi la convenzione in via di perfezionamento con il Comune di Venezia, finalizzata a mettere a disposizione del personale amministrativo degli uffici giudiziari (e particolarmente dei nuovi assunti) alcuni alloggi a canone calmierato, per attenuare quelle difficoltà che in passato hanno frenato la scelta di Venezia quale sede di servizio.

Per queste e per altre iniziative può ben dirsi che ha trovato conferma la ragione di fiducia derivante dalla constatazione del concreto impegno delle istituzioni più prossime alla cittadinanza – in primis del Presidente della Regione Veneto, Luca Zaia, e del Sindaco della Città metropolitana di Venezia, Luigi Brugnaro – per le iniziative di ausilio al funzionamento delle strutture giudiziarie.

La necessità immediata di rafforzare la dotazione di personale induce ad auspicare che il Ministero della giustizia operi, rispetto a tutta la problematica delle risorse, con la stessa capacità operativa della quale ha dato saggio nel reclutamento dei nuovi assistenti giudiziari: non pochi ambiti abbisognano di altrettanta incisività.

Un esempio per tutti. Perdura, ancora irrisolta, la condizione dei tirocinanti amministrativi della giustizia. Si tratta di lavoratori che – in una condizione seriamente precaria – hanno seguito (addirittura per ben otto anni) un percorso formativo culminato in una lunga fase di

“perfezionamento”, prestando sostanzialmente un servizio prezioso nelle cancellerie e segreterie, per giunta a fronte di un’indennità irrisoria e in assenza di benefici previdenziali. La legge di bilancio 2019, in linea con la prospettiva governativa enunciata in varie sedi, ha ora autorizzato l’assunzione di personale giudiziario “anche mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento”, con attribuzione di punteggio aggiuntivo determinato dall’Amministrazione in favore di questi soggetti, quando abbiano maturato gli specifici titoli di preferenza⁸.

In effetti, l’ulteriore anno trascorso rende inaccettabile l’attuale condizione, sul piano delle aspettative individuali e dei diritti di lavoratori oggi senza impiego e senza neppure più il tirocinio;

e rende irrazionale il mancato impiego stabile di queste risorse, compiutamente formate “sul campo”, a fronte dei bisogni perduranti – e anzi accresciuti – degli uffici, tanto più in ragione dei piani di miglioramento dell’efficienza del servizio giustizia che sono in corso di elaborazione e attuazione. Si auspica che la soluzione intervenga in tempi davvero brevi, dando corso alla volontà del legislatore, che ha conferito al Ministero la predetta autorizzazione “in aggiunta alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente”.

In tema di migliore utilizzo delle risorse umane, interventi dell’Amministrazione centrale sono necessari sulla formazione, sinora attuata con modalità strutturate per i soli assistenti neoassunti ma ancora carente per altre qualifiche e materie: in particolare per l’informatica, riguardo alla quale – soprattutto in riferimento agli applicativi ministeriali quali il SICP – il ritardo è grave.

Per ovviare a tale lacuna, la Procura generale e la Corte d’appello di Venezia, con la collaborazione dell’Ufficio distrettuale per l’innovazione, dei formatori distrettuali e della dirigenza

7 Per stare a un esempio proposto dal Procuratore di Vicenza, la (giustissima) valorizzazione della maggiore partecipazione al procedimento penale da parte delle persone offese moltiplica le comunicazioni e le notifiche a tali soggetti. Questa constatazione non deve certo indurre a criticare il fatto che si perseguano tali obiettivi (quale appunto la partecipazione delle persone offese), del tutto coerenti con indirizzi anche europei: al contrario, fa risaltare l’urgenza di un intervento sulle piante organiche e, quindi, di assunzione di personale di cancelleria.

8 Art. 1, comma 307, legge 30 dicembre 2018, n. 145.

amministrativa, stanno in ogni caso programmando le iniziative attuabili mediante un modello di formazione c.d. a cascata, utilizzando le risorse interne degli uffici.

Con riferimento alle dotazioni finanziarie, non si sono registrate criticità di rilievo nel periodo considerato. L’impegno del personale della Procura generale di Venezia ha contribuito ad acquisire o modernizzare gli impianti di sicurezza per varie sedi giudiziarie, avendo al contempo cura di stipulare un contratto distrettuale di manutenzione degli stessi. Vari uffici sono stati dotati di apparecchiature metal detector o di impianti di video-sorveglianza; ulteriori interventi di completamento delle dotazioni e delle infrastrutture sono in corso o in programmazione avanzata.

È, però, da segnalare ancora una volta che, anche a seguito della riforma introdotta con il d.P.R. 18 agosto 2015, n. 133 (che ha disciplinato il passaggio delle competenze sul funzionamento e la manutenzione degli immobili dai comuni all’amministrazione della giustizia), gli uffici di vertice distrettuale, così come quelli circondariali, sono stati delegati a una gran mole di adempimenti di gara e contrattuali e alla successiva attività gestionale pur senza possedere risorse professionali adeguate per numero e per specifica formazione.

È evidente l’esigenza che il Ministero provveda ad assumere figure tecniche, da destinare agli uffici territoriali; e che, nelle more, dispensi ogni sforzo (sia in termini di formazione del personale, sia mediante idonea standardizzazione delle procedure e istituzione della possibilità di consultare agevolmente uffici ministeriali specializzati) al fine di facilitare le attività degli operatori e perseguire l’uniformità delle prassi.

I problemi dell’informatica giudiziaria

Sono grandi e molte le criticità sul fronte dell’informatica. Oltre a quelle, già menzionate, relative a formazione e addestramento del personale, si registrano carenze nella qualità della rete messa a disposizione e in alcune dotazioni hardware e software, divenute talvolta insufficienti per l’arrivo degli assistenti neoassunti e dei tirocinanti, talaltra inadeguate per obsolescenza. Ad esempio, nella Procura generale di Venezia il tasso di personal computer forniti da oltre cinque anni supera il 50% delle dotazioni complessive. Interventi di potenziamento sono necessari sulle reti telematiche.

Ma soprattutto il rafforzamento del personale specializzato, dell’assistenza e dell’organizzazione informatica è divenuto un’assoluta priorità negli uffici del pubblico ministero del distretto veneto.

Analoga riflessione dovrebbe dedicarsi alla statistica, strumento indispensabile di ogni analisi funzionale alle iniziative organizzative; ma parlare di rafforzamento a questo riguardo è improprio:

la Procura generale di Venezia non dispone neppure di un solo esperto statistico.

Sfugge davvero la logica di un sistema che attribuisce ai capi degli uffici funzioni cosiddette manageriali senza dotarli dei pur minimi apparati che costituiscono il pre-requisito d’analisi per qualsiasi intervento organizzativo.

Con i numeri altissimi di procedimenti da gestire, continuare in quest’ottica artigianale è visione che si auspica che un’accorta politica ministeriale consegni definitivamente al passato.

Una prospettiva in questa sede non eludibile è quella che attiene alle peculiarità di Venezia:

alla notevole estensione del distretto si aggiungono la posizione lagunare e la frammentazione degli uffici giudiziari che storicamente ne è derivata.

Eppure, anziché interventi corrispondenti alle necessità (in certo modo uniche nell’intero panorama nazionale), si è dovuta registrare proprio a fine 2018 la privazione di una risorsa preziosa per la Procura generale (da anni addetta, fra l’altro, all’indispensabile conduzione dei

natanti di servizio), a causa del richiamo alle sue ordinarie funzioni di polizia penitenziaria. Resta un solo conducente per due motoscafi.

Il tema delle esigenze del distretto veneto e del suo capoluogo in laguna necessita di attenzione proporzionata alla sua urgenza: occorre finalmente ribaltare la situazione – paradossale – per la quale oggi una regione che si colloca nelle primissime posizioni in graduatoria nazionale per entità di popolazione, lavoratori occupati, imprese, valore aggiunto, esportazioni, presenze turistiche, dimensione culturale, si trova ad essere ai margini delle dotazioni e dell’attenzione.

Un solo esempio. La struttura informatica decentrata dal Ministero è amministrata, com’è noto, dai centri CISIA, la cui organizzazione geografica vede l’intero Triveneto – e, per quel che qui soprattutto interessa, il distretto di corte d’appello di Venezia – al margine geografico e di attenzione, perché inquadrato nel centro informatico che ha sede a Brescia: con pesanti ricadute negative in termini di tempestività degli interventi, di disponibilità di tecnici informatici e di effettiva possibilità di attuare a Venezia e nel Veneto interventi organizzativi al passo con i tempi.

Al posizionamento del centro informatico in un luogo fisicamente tanto distante da Venezia (la quale finisce per costituirne un’appendice periferica secondaria) si aggiunge il fatto che lo stesso CISIA è, a sua volta, afflitto da scarsezza di risorse⁹: comunque, nel complesso, sicuramente non adeguato ad assicurare i livelli di efficienza che si perseguono nel nostro distretto.

Se non è oggi praticabile una ridistribuzione territoriale dei CISIA (anche per non accentuare le problematiche di sicurezza della rete con un diverso posizionamento dei server), ben potrebbe intervenirsi costituendo – ma in via di urgenza – una task force di esperti informatici dedicata al distretto veneto: in altri termini, una sorta di unità locale di riferimento informatico.

Basterebbero allo scopo poche unità di personale tecnico, qualora esse fossero dedicate in via esclusiva a questo territorio e, per quanto attiene agli uffici requirenti, avessero base logistica presso la Procura generale di Venezia, così da fronteggiare in modo organico, coordinato e tempestivo le esigenze del distretto.

Anche sul versante dell’informatica, comunque, nell’anno trascorso non s’è risparmiato l’impegno costruttivo degli uffici giudiziari. Sono state promosse numerose iniziative, concernenti in particolare l’adozione di protocolli per la trasmissione telematica dei provvedimenti soggetti al

“visto” del procuratore generale e per l’efficace gestione delle comunicazioni c.d. qualificate ai fini dell’eventuale avocazione delle indagini preliminari.

Nell’ambito delle iniziative di carattere generale, il permanere di fascicoli di vecchia iscrizione presso le procure è stato oggetto di analisi e di nuove misure organizzative adottate in occasione della prima applicazione della riforma dell’istituto dell’avocazione e della stesura delle linee-guida per la riduzione della prescrizione dei reati adottate dal Presidente della Corte d’appello di Venezia, sulle quali il Procuratore generale ha espresso condivisione metodologica.

Tali risoluzioni costituiscono un passo significativo verso la riduzione delle pendenze e il miglioramento del servizio giustizia nel distretto veneto.

Nel complesso, però, nonostante le azioni intraprese dagli uffici per il più efficace funzionamento e per la riduzione dell’arretrato, la generale carenza di risorse ha reso difficoltosa l’adozione di programmi generali di efficientamento. I progetti adottati dalle varie procure al fine di eliminare taluni ritardi, accumulati nelle iscrizioni o nello “scarico” dei procedimenti nei registri informatici, sono stati per lo più assicurati solo grazie a casi di particolare impegno del personale.

9 Non sfugge il fatto che si registra spesso anche un disagio operativo per lo scarso personale specializzato in informatica, del quale sarebbe saggio adeguare il trattamento (anche economico) ad evitare che l’amministrazione pubblica debba avvalersi soltanto delle poche unità valide che non decidono di trasferirsi nel settore privato.

L’esperienza ha offerto piena riprova del fatto che, laddove si tenda a recuperare situazioni di arretrato nella trattazione dei procedimenti (come ha fatto, ad esempio, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Venezia), ogni piano alla fine trova la strozzatura nell’inadeguatezza delle strutture amministrative.

Va inoltre rimarcato, quanto all’ambito civile, che il distretto veneto non è stato incluso nella sperimentazione in atto per la trattazione informatica dei procedimenti di competenza della corte d’appello nei quali è previsto l’intervento della procura generale.

Ciò si riflette negativamente sull’espletamento anche delle funzioni requirenti, per la necessità di esaminare i fascicoli ed esprimere pareri e formulare conclusioni di competenza secondo la tradizionale gestione cartacea dei procedimenti.

È appena il caso di evidenziare come l’attività processuale così condotta risulti viepiù onerosa in una sede come quella veneziana, per le ovvie problematiche (uniche sul territorio nazionale) della movimentazione per via acquea dei fascicoli.

Quanto al settore penale, sono già pienamente operativi il sistema SIEP dell’esecuzione e il sistema SNT per le notifiche. Soltanto limitato è, invece, l’impiego del SICP rispetto alle funzioni requirenti di secondo grado.

Si ritiene di dover positivamente segnalare i risultati di un’innovazione organizzativa promossa dalla Procura generale di Venezia, alla quale hanno aderito i Presidenti di tutti i Tribunali del distretto, per la trasmissione telematica delle sentenze al “visto” del Procuratore generale.

Analoga procedura è stata istituita – sempre in virtù di un protocollo organizzativo – d’intesa tra il

Analoga procedura è stata istituita – sempre in virtù di un protocollo organizzativo – d’intesa tra il