SOMMARIO: 1. Prologo. I controlli del Presidente della
Repubblica sul decreto-legge... - 1.1. Segue. ...e sulla legge di conversione del decreto-legge. - 2. La Costituzione silente. I poteri del Capo dello Stato in sede di emanazione del decreto-legge. - 2.1. Segue. Il rinvio del decreto-legge - 3. Il rifiuto di emanazione del decreto-legge. Emanare non è promulgare - 3.1. Segue. I tratti caratteristici del decreto- legge e i loro riflessi sul potere presidenziale di emanazione. - 4. I motivi del rifiuto di emanazione. - 4.1. Segue. La legittimità costituzionale. - 4.2. Segue. I vizi specifici del decreto-legge. - 4.3. Segue. I limiti impliciti del decreto-legge e la L. n. 400/1988.
1. Prologo. I controlli del Presidente della Repubblica sul decreto-legge…
Il Presidente della Repubblica interviene, nell’ambito del procedimento di decretazione d’urgenza, in tre distinti momenti: in sede di emanazione del decreto-legge, in sede di autorizzazione alla presentazione del disegno di legge di conversione e, infine, in sede di promulgazione della legge di conversione.
In verità, e lo si è già accennato nel capitolo precedente1, del decreto presidenziale di autorizzazione, che pure è d’uso, potrebbe anche farsi a meno2. Se, infatti, la Costituzione vuole che il Parlamento sia messo immediatamente nelle condizioni di prendere conoscenza di un atto straordinario di esercizio della funzione legislativa, prevedendo che le Camere si riuniscano entro cinque giorni,
1 Cfr. Cap. I, § 1.2., spec. nt. 58.
2 In generale sulla autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge v., per tutti, G. GUIGLIA, L’autorizzazione alla presentazione dei disegni
anche se sciolte, deve ritenersi impossibile3, che il Capo dello Stato, determinatosi a emanare il decreto-legge, si opponga all’autorizzazione alla presentazione del disegno di legge di conversione4. Del resto, le due funzioni debbono essere esercitate contestualmente e, dunque, un’eventuale opposizione all’autorizzazione non potrebbe essere giustificata neppure da un mutamento delle condizioni (giuridiche, politiche o di fatto) che avevano convinto il Presidente della Repubblica alla emanazione.
Se così è, da un lato l’autorizzazione alla presentazione si sarebbe potuta ritenere superflua, la stessa funzione potendola esercitare la clausola di presentazione che è solitamente inserita nei decreti-legge5, e, dall’altro, deve ritenersi che l’attività di controllo è svolta dal Presidente della Repubblica in sede di emanazione, mentre in sede di autorizzazione al più potrà verificarsi che il testo del decreto allegato al disegno di legge di conversione coincida con quello appena emanato6. I momenti in cui il Capo dello Stato
effettivamente interviene nell’ambito del procedimento di
decretazione d’urgenza, pertanto, sono in realtà due, quello dell’emanazione del decreto-legge e quello di promulgazione della legge che lo ha convertito.
3 In tal senso v. pure A. RUGGERI, Rinvio presidenziale delle leggi e
autorizzazione dei disegni di legge fra aperture del modello e delusioni della prassi, in Il Presidente della Repubblica, a cura di M. Luciani, M.
Volpi, Bologna 1996, 215, il quale osserva che «una volta che, per qualsivoglia ragione, il Presidente abbia deciso di emanare il decreto non potrebbe poi, in contraddizione con se stesso, negare l’autorizzazione alla sua (obbligatoria) presentazione».
4 C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enc. Dir. 1962, ora in ID., Diritto
costituzionale vivente: Capo dello Stato ed altri saggi, Milano 1992, 268,
nt. 102, ritiene in proposito che siano «assai limitate [...] le possibilità pratiche di efficace intervento del Capo dello Stato».
5 Cfr. C. LAVAGNA, Istituzioni di diritto pubblico, Torino 1984, 324; C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova 1976, 706.
6 Ritiene invece che in sede di autorizzazione possa integrarsi il controllo posto in essere al momento della emanazione del decreto-legge, da ultimo, Q. CAMERLENGO, Il Presidente della Repubblica e l’attività
Sui limiti e sulle modalità d’esercizio dei poteri presidenziali nell’un e nell’altro caso avremo modo di soffermarci in questo e nel capitolo seguente. Ora, però, si vuole mettere immediatamente in luce che nella prassi i casi di esercizio di un controllo da parte del Presidente sono diventati tutt’altro che sporadici ed eccezionali, tanto in sede di emanazione quanto in sede di promulgazione.
Per quel che riguarda il controllo in sede di emanazione, per lungo tempo è stato pressoché impossibile valutare come e se una qualche forma di controllo veniva o meno esercitata ed entro quali limiti, poiché il carattere riservato dei rapporti intercorrenti tra Presidente e Governo ne impediva una pur sommaria ricostruzione7. Il che, ovviamente, non significa che il Capo dello Stato non esercitasse alcun controllo sui decreti, ma soltanto che Governo e Presidente non ritenevano di renderne noti tempi e modalità.
È stato il Presidente Pertini, nel giugno del 1980, a rompere per primo il riserbo che sino ad allora aveva caratterizzato i rapporti interistituzionali con il Governo, rendendo nota la sua decisione di non emanare il decreto- legge sul decentramento presso le corti d’appello della verifica delle firme richieste per il referendum abrogativo, adottato dal Governo a procedimenti referendari già in corso e a pochi giorni dalla scadenza del termine per la raccolta delle sottoscrizioni8. Da quel momento in avanti, i casi di intervento presidenziale sul decreto-legge, resi pubblici o
7 Ciò, peraltro, non ha impedito che, dinanzi al progressivo e costante aumento dei decreti, si alzassero voci che chiedevano al Capo dello Stato un controllo «affinché il ricorso al decreto-legge venga attuato nel più rigoroso rispetto della norma costituzionale» (così in sede parlamentare l’on. De Pasquale il 30 ottobre 1965. L’episodio è riportato da A. CELOTTO, L’«abuso» del decreto-legge. Profili teorici, evoluzione storica e
analisi morfologica, vol. I, Padova 1997, 248).
8 Sulla vicenda v. le ricostruzioni di S.M. CICCONETTI, Decreti-legge e
poteri del Presidente della Repubblica, in Dir. e società 1980, 559 ss.; L.
PALADIN, Presidente della Repubblica, in Enc. Dir., Milano 1986, 216; G. CAPORALI, Il Presidente della Repubblica e l’emanazione degli atti con
comunque dei quali è trapelata notizia, hanno cominciato a occupare uno spazio non irrisorio nelle pagine della cronaca costituzionale, essendosene verificati successivamente tanto durante la Presidenza Cossiga9, quanto durante il settennato del Presidente Scalfaro10.
È, poi, soprattutto con il consolidarsi del sistema politico in senso tendenzialmente bipolare, e con il contestuale aumento della pervasività dei mass media11, che si sono fatti più frequenti i casi di intervento sui decreti del Capo dello Stato resi noti o comunque conosciuti dalla pubblica opinione.
Si è rilevato, infatti, come, a fronte della perdita di influenza del Presidente della Repubblica nel procedimento di formazione del Governo, v’è stato un «rafforzamento nell’esercizio dei poteri presidenziali di controllo-garanzia in senso stretto, destinati a controbilanciare il maggior peso politico assegnato, attraverso la legge elettorale, alle forze di maggioranza»12, accompagnato dalla «assunzione di una
9 Cfr. V. LIPPOLIS, Presidente della Repubblica e controllo in sede di
emanazione dei decreti-legge, in Quad. cost. 1989, 534 ss. e G. CAPORALI,
Il Presidente, cit., 142 ss.
10 Cfr. G. CAPORALI, Il Presidente, cit., 142 ss.
11 Su come il Presidente della Repubblica sia oggetto di particolare attenzione da parte dei mezzi di informazione e su come ciò si riverberi sulla sua attività v. A. SPERTI, La responsabilità del Presidente della
Repubblica. Evoluzione e recenti interpretazioni, Torino 2010, 65 ss.; C.
FUSARO, Il presidente della Repubblica, Bologna 2003, 105 ss. Sia poi
consentito il rinvio anche a D. CHINNI, Sulle esternazioni del Presidente
della Repubblica al tempo dei new media. Spunti a partire dalla prassi del Presidente Napolitano, in Giur. cost. 2010, 1921 ss.
12 E. CHELI, Il Presidente della Repubblica come organo di garanzia
costituzionale, in Scritti in onore di Leopoldo Elia, Milano 1999, 312.
Sull’evoluzione del ruolo del Presidente della Repubblica ai tempi del maggioritario v. inoltre M.C. GRISOLIA, Alla ricerca di un nuovo ruolo del
Capo dello Stato nel sistema maggioritario, in Scritti in onore di Lorenza Carlassare. Il diritto costituzionale come regola e limite al potere, Napoli
2009, 569 ss.; M. MANETTI, I due Presidenti. Il settennato di Ciampi alla
prova del bipolarismo, in Riv. dir. cost. 2007, 179 ss.; C. FUSARO, Il
Presidente della Repubblica nel sistema bipolare: spunti dalla prassi più recente, in La prassi degli organi costituzionali, a cura di A. Barbera e
funzione di mediazione, di arbitraggio politico, tra governo e maggioranza da un lato, ed opposizione dall’altro»13.
Ciò ha determinato, in primis, un’attività di controllo da parte del Quirinale sull’attività legislativa assai diversa da quella che aveva caratterizzato l’Italia del parlamentarismo consensuale. Il Presidente Ciampi, infatti, ha fatto ricorso al potere di rinvio ex art. 74 Cost. per otto volte - dimostrando altresì «una notevole dose di creatività rispetto alla prassi imperante dei rinvii ex art. 81 Cost.»14 - ha sperimentato la c.d. promulgazione «dissenziente»15 (o «con motivazione contraria»16), ma soprattutto ha fatto costantemente ricorso alla c.d. moral suasion17 per manifestare le proprie perplessità a iter legis ancora in corso18. Il Presidente Napolitano, sino ad oggi, ha esercitato
Repubblica nella democrazia bipolare e maggioritaria, in Quaderni costituzionali, 2008, 301 ss.
13 S. LABRIOLA, Il Presidente della Repubblica: da garante ad arbitro?
(Qualche riflessione su avvento del maggioritario e forma di governo), in Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli 2004, 1235. In senso analogo
M.C. GRISOLIA, Alla ricerca, cit., 572, la quale osserva che il Capo dello
Stato, vista la «forte carenza, a Costituzione invariata, di adeguati meccanismi di garanzia, è stato assai presto considerato, da un lato, come l’unico soggetto in grado di svolgere un’efficace azione di mediazione tra le stesse forze di maggioranza e, dall’altro, il principale interlocutore di una opposizione alla ricerca di sempre più ampie tutele a fronte di illegittime compressioni dei suoi diritti»
14 M. MANETTI, I due Presidenti, cit., 192.
15 C. DE FIORES, Il rinvio delle leggi tra principio maggioritario e unità
nazionale, in Riv. dir. cost. 2002, 214.
16 A. RUGGERI, Verso una prassi di leggi promulgate con “motivazione”… contraria?, in www.forumcostituzionale.it.
17 Per rilievi critici al riguardo, perché in tal modo il rischio è che il Capo dello Stato appaia come coautore dell’atto stesso, più che suo controllore, compromettendo altresì la possibilità di esercitare il potere di rinvio, v. A. PUGIOTTO, «Veto players» e dinamiche istituzionali nella vicenda del
«lodo Maccanico», in Quad. cost. 2004, 264 ss.; M.C. GRISOLIA, Alla
ricerca, cit., 569 ss.; E. FRONTONI, Promulgazione e pubblicazione, in
Dizionario di diritto pubblico, a cura di S. Cassese, Milano 2006, 4639.
18 Sulla prassi del Presidente Ciampi cfr., tra i molti, C. DE FIORES, Il
rinvio delle leggi, cit., 171 ss.; G. D’AMICO, Ripensando al controllo
presidenziale sulle leggi in sede di promulgazione (a proposito di una nota del Quirinale), in Rass. Parlam. 2002, 265 ss.; M.C. GRISOLIA, Alcune
una volta soltanto il potere di cui all’art. 74 Cost.19, ma assai di frequente ha fatto ricorso alla facoltà di esternazione per dare conto del controllo effettuato sulla legge parlamentare, la cui promulgazione - quando non «dissenziente»20 o, addirittura, «condizionata»21 a formali impegni assunti dal Governo nell’apportare correzioni alla legge o nel seguire determinati criteri nella sua applicazione - è stata talvolta accompagnata da note che spiegavano le ragioni per cui non aveva ritenuto di esercitare il potere di rinvio22.
della Presidenza Ciampi, in Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli
2004, 1103 ss.; F. SACCO, La prassi della presidenza Ciampi nei primi
cinque anni del mandato, in Giur. cost. 2004, 2149 ss.; A. CARDONE, La
presidenza Ciampi e il potere di rinvio delle leggi: prime prove di pedagogia istituzionale?, in Dem. e Dir. 2004, 181 ss.; S. CALZOLAIO, Il
rinvio delle leggi nella prassi, in Quad. cost. 2006, 853 ss.; M. MANETTI, I
due Presidenti, cit., 187 ss.; M. VIGIANI, Il potere presidenziale di rinvio
nel sistema maggioritario, con particolare riferimento alla Presidenza Ciampi, in I mutamenti della forma di governo tra modificazioni tacite e progetti di riforma, a cura di M. Siclari, Roma 2008, 345 ss.; R. ROMBOLI,
Il rinvio delle leggi, in www.rivistaaic.it, 6 ss.; I. PELLIZZONE, Contributo
allo studio sul rinvio presidenziale delle leggi, Milano 2011, 259 ss.
19 Si tratta del rinvio della legge in materia di lavoro del 31 marzo 2010, sul quale v. D. PICCIONE, Il primo messaggio di rinvio di legge alla
Camere da parte del Presidente Napolitano. L’art. 74, comma 1, Cost., tra la tutela del favor praestatoris e le garanzie del diritto parlamentare, in Giur. cost. 2010, 975 ss.
20 È quanto accaduto, ad esempio, in occasione della promulgazione della c.d. legge sulla sicurezza (cfr. la lettera del 15 luglio 2009): sulla vicenda v. G.M. SALERNO, «Preoccupazioni e sollecitazioni» del Presidente della
Repubblica a garanzia della corretta tecnica legislativa, in Rass. parlam.
2009, spec. 777 ss.; A. RUGGERI, Ancora un caso di promulgazione con
“motivazione” ... contraria (a proposito del mancato rinvio della legge sulla sicurezza), in www.forumcostituzionale.it; S. STAMMATI, Fra legalità
e opportunità costituzionale, in www.astrid.eu; M. PATRONO, La nuova
legge in materia di sicurezza pubblica. Una riflessione, ivi; A. PUGIOTTO,
«Purchè se ne vadano». La tutela giurisdizionale (assente o carente) nei
meccanismi di allontanamento dello straniero, in Dir. e soc. 2009, 524 ss.
21 M. MANETTI, Procedimenti, controlli costituzionali e conflitti nella
formazione degli atti legislativi, in www.rivistaaic.it, 18.
22 V., ad esempio, quanto accaduto in occasione della promulgazione della legge Alfano (cfr. i comunicati del 2 e del 23 luglio 2008). Sulla vicenda v., tra i molti, i contributi di P. CARNEVALE, La legge n. 124/2008 e le sue
vicende: appunti per un'analisi, in Giur. It. 2009, 773 ss. e A. PUGIOTTO,
In secundis, ed è quanto più rileva ai nostri fini, ha
provocato un netto aumento degli interventi del Capo dello Stato sui decreti-legge, il cui ruolo di strumenti ordinari per il perseguimento dell’indirizzo politico, lo si è visto, non è mutato neppure ai tempi del maggioritario, arrivando, negli ultimi anni, a quasi del tutto soppiantato la ordinaria legge parlamentare. Più di qualche episodio, del quale è trapelata notizia, si è verificato durante il settennato del Presidente Ciampi il quale, pur esprimendosi sempre in modo informale, ha indotto il Governo o a modificare il decreto, senza peraltro ulteriori passaggi in Consiglio dei Ministri, o a rinunciare alla sua adozione23.
Durante l’attuale Presidenza si è avuta notizia di casi di intervento, oltre che da frequenti indiscrezioni sulla stampa quotidiana24, da note e comunicati del Quirinale tramite i quali sono stati resi noti i rapporti intercorsi tra il Presidente della Repubblica e il Governo in sede di emanazione, sempre rimarcando, in maniera più o meno esplicita, come all’Esecutivo spetti la determinazione del contenuto dei decreti e al Capo dello Stato il controllo su di essi25.
ss., nonché G. AZZARITI, Sospensione dei processi per le Alte cariche dello
Stato e comunicati irrituali della Presidenza della Repubblica: “Su ciò, di cui non si può parlare, si deve tacere”, in Giur. cost. 2009, 3999 ss.
23 Cfr. M. MANETTI, I due Presidenti, cit., 194 ss.
24 Sono pressoché quotidiane, infatti, le ricostruzioni giornalistiche che raccontano di contatti tra gli staff del Quirinale e di Palazzo Chigi prima della formale adozione dei decreti-legge o della loro emanazione. V., per una vicenda esemplare, N. MACCABIANI, Il Presidente della Repubblica
esprime rilievi non ufficiali al decreto legge recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività economica, in www.rivistaaic.it.
25 Chiarissima in tal senso è la nota del 20 febbraio 2009, allorchè il Presidente Napolitano, avendo la stampa quotidiana attribuito al Capo dello Stato un ruolo decisivo nella definizione del contenuto del decreto- legge n. 11 del 2009 in materia di sicurezza pubblica, precisò come «quando si ipotizzi, da parte del Governo, il ricorso a un decreto-legge, la Presidenza della Repubblica concorre - in uno spirito di leale collaborazione istituzionale - a verificarne i profili di costituzionalità, oltre che la coerenza e correttezza legislativa nel rapporto con l’attività
È quanto accaduto, innanzitutto, in occasione del tristemente noto caso Englaro, quando il Presidente Napolitano inviò al Presidente del Consiglio una lettera - resa pubblica non appena ne fu nota l’esistenza - in cui manifestava le ragioni per le quali si sarebbe opposto alla emanazione di un decreto-legge che intendesse impedire la possibilità di dare esecuzione al decreto della Corte d’appello di Milano che autorizzava l’interruzione della alimentazione e idratazione, per mezzo di sondino naso-gastrico, di Eluana Englaro26. Analoghe modalità sono state poi utilizzate in almeno altre tre circostanze: una prima volta qualche giorno dopo l’emanazione del d.l. n. 29 del 2010 - il c.d. decreto salvaliste - quando in una lettera scritta a due cittadini e pubblicata sul sito internet della Presidenza della Repubblica il Capo dello Stato volle esprimere le ragioni che lo avevano indotto a emanare quel decreto, facendo altresì intendere d’avere rifiutato di firmare un diverso testo che gli era stato precedentemente presentato dal Governo27; una seconda
parlamentare» mentre «resta naturalmente l’autonoma ed esclusiva responsabilità del Governo per le scelte di indirizzo e di contenuto del provvedimento d’urgenza da sottoporre per l’emanazione al Presidente della Repubblica».
26 V. la lettera del 6 febbraio 2009, in cui il Capo dello Stato cita anche precedenti casi di rifiuto d’emanazione da parte di altri Presidenti della Repubblica. Cfr. poi, ex plurimis, M. LUCIANI, L’emanazione presidenziale
dei decreti-legge (spunti a partire dal caso E.), in Politica del diritto 2009,
409 ss.; P. CARNEVALE, Emanare, promulgare e rifiutare. In margine a
talune considerazioni svolte da Massimo Luciani, in www.astrid.eu; A.
RUGGERI, Il caso Englaro e il controllo contestato, ivi; G. SERGES, Il
rifiuto assoluto di emanazione del decreto legge, in Giur. cost. 2009, 469
ss.; R. ROMBOLI, Il controllo della decretazione d’urgenza da parte della
Corte costituzionale: dal biennio 1995-96 a quello 2007-08 e una postilla sull’utilizzo del decreto legge nella vicenda Englaro, in Temi e questioni di attualità costituzionale, a cura di S. Panizza, R. Romboli, Padova 2009,
269 ss.
27 Cfr. la lettera a due cittadini del 6 marzo 2010. Sulla vicenda v. i numerosi contributi apparsi nel Forum di Astrid - Sulla legittimità
costituzionale del decreto-legge 5 marzo 2010 in materia di presentazione delle liste dei candidati alle elezioni regionali, in www.astrid.eu e G.
AZZARITI, Forma e sostanza nel diritto. A proposito del d.l. n. 29 del 2010, in www.costituzionalismo.it.
nell’aprile 2010, quando, prima di emanare il decreto-legge n. 64 del 2010 in materia di enti lirici e sinfonici, ritenne di segnalare al Ministro per i Beni e le attività culturali «osservazioni di carattere tecnico-giuridico e specifiche richieste di chiarimento sul testo inviatogli per la emanazione»28; una terza recentissimamente, quando l’emanazione del c.d. decreto sviluppo (d.l. n. 70 del 2011) è stata accompagnata da una nota della Presidenza della Repubblica che, confermando indiscrezioni apparse su alcuni quotidiani nei giorni precedenti, rivelava che il decreto emanato era quello «risultante dalle consultazioni intervenute tra il Governo e la Presidenza della Repubblica secondo una corretta prassi di leale collaborazione istituzionale»29.
1.1. Segue. … e sulla legge di conversione del decreto- legge
Sul versante del controllo della legge di conversione del decreto-legge l’evoluzione è stata assai simile.
Il primo rinvio presidenziale di una legge di conversione è, infatti, relativamente recente, risalendo al 1987, quando il Presidente Cossiga ritenne di non promulgare la legge di conversione del decreto-legge n. 882 del 1986. Tuttavia, questo primo caso e quelli successivi del Presidente Cossiga30 si pongono in continuità con la prassi dei rinvii delle leggi
28 Cfr. i comunicati del 28 e del 30 aprile 2010 e N. MACCABIANI, Il
Presidente della Repubblica chiede chiarimenti sul decreto legge in materia di spettacolo e - poi - lo emana, in www.rivistaaic.it.
29 Cfr. il comunicato del 13 maggio 2011. Nella nota si legge inoltre: «quanto alle disposizioni in materia di credito contenute nel decreto-legge il Capo dello Stato auspica il più sollecito recepimento della direttiva europea 2010/76 sulla dirigenza bancaria, con il conseguente adeguamento dei poteri di vigilanza regolamentare della Banca d’Italia». 30 Per una dettagliata elencazione dei quali cfr. P. CARNEVALE, Mancata
promulgazione di legge di conversione e rinvio alle Camere: il caso del messaggio presidenziale del 29 marzo 2002, in Rass. parlam. 2003, 386,
sino ad allora imperante, essendo motivati esclusivamente sulla base della mancata copertura finanziaria ex art. 81 Cost. degli emendamenti parlamentari al decreto-legge che erano stati approvati31. È il Presidente Scalfaro, nell’agosto del 1994, a rinviare per la prima volta una legge di conversione per la supposta violazione, da parte di emendamenti aggiunti in sede parlamentare, di parametri diversi dall’art. 81 Cost., ponendo altresì l’attenzione sulla violazione dell’art. 15, comma 5, della legge n. 400 del 198832.
È però ai tempi del maggioritario, di nuovo, che il controllo sulla legge di conversione compie «un significativo salto di qualità»33. Con il rinvio della legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 200234, infatti, il Presidente Ciampi ha portato il controllo presidenziale «sul terreno dell’esercizio della potestà normativa imperniata sull’asse decreto-legge -