SOMMARIO: 1. Res dubia. Il rinvio della legge di conversione
del decreto-legge. - 2. Il momento della conversione in legge del decreto-legge. - 2.1. Segue. Una soluzione possibile e lo strabismo della prassi. - 3. I motivi del rinvio della legge di conversione. - 3.1. Segue. Il rinvio determinato dalla normazione d’origine parlamentare. - 4. Delle soluzioni alla decadenza del decreto-legge a seguito del rinvio presidenziale. - 5. Epilogo. Il controllo presidenziale tra emanazione del decreto-legge e promulgazione della legge di conversione
1. Res dubia. Il rinvio della legge di conversione del decreto-legge.
A una prima lettura del testo costituzionale non dovrebbero nutrirsi dubbi circa i poteri del Presidente della Repubblica in sede di promulgazione della legge di conversione del decreto-legge. Difatti, trattandosi di una
legge, l’eventuale rinvio della stessa ai sensi degli artt. 73 e
74 Cost. dovrebbe considerarsi, in mancanza di espresse indicazioni di segno contrario, senz’altro costituzionalmente ammissibile.
Sennonché, prima che la prassi1 contribuisse «decisivamente a toglierla dal novero delle res dubiae»2, in
1 Per una indicazione dei casi si rinvia al Cap. II, § 1.1.
2 P. CARNEVALE, Mancata promulgazione di legge di conversione e rinvio
alle Camere: il caso del messaggio presidenziale del 29 marzo 2002, in Rass. parlam. 2003, 386.
dottrina la questione circa la sua ammissibilità è stata tutt’altro che pacifica3.
V’è stato, infatti, chi ha sottolineato le peculiarità che assumerebbe il messaggio di rinvio in tali circostanze, da ciò ricavandone argomenti per negarne4, o comunque circoscriverne, l’ammissibilità5. Così, si è escluso in radice il potere di rinvio «poiché, data la brevità dei termini, potrebbe riuscirne compromessa la soddisfazione dell’esigenza, su ogni altra prioritaria, della restaurazione del sistema delle competenze fra gli organi supremi»6. Oppure, lo si è ritenuto possibile purché l’approvazione non sia avvenuta nel 60° giorno e sempre che non sia il rinvio ad essere esercitato in tale data7 o, anche, in prossimità della stessa8, perchè in tali casi il rinvio si tramuterebbe da impedimento temporaneo in veto assoluto, il decreto-legge decadendo per lo spirare del termine costituzionale di provvisoria vigenza9.
3 Ma in senso contrario, ancora oggi, S.M. CICCONETTI, Un caso
d’inammissibilità del potere presidenziale di rinvio della legge alle Camere, in Giur. cost. 2002, 3097 ss., il quale osserva come la prassi dei
rinvii di legge di conversione sia contra Constitutionem e dunque, in quanto tale, non in grado di dar luogo a una consuetudine costituzionale interpretativa o integrativa dell’art. 74 Cost.
4 Cfr. C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova 1976, 708; G.F. CIAURRO, Decreto-legge, in Enc. giur. Treccani, Roma 1988, 14.
5 Cfr., oltre agli AA. citati a nt. 3, C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enc. Dir. 1962, ora in ID., Diritto costituzionale vivente: Capo dello Stato ed altri
saggi, Milano 1992; S.M. CICCONETTI, Promulgazione e pubblicazione
delle leggi, in Enc. dir., Milano 1988, 114 ss.
6 C. MORTATI, Istituzioni, cit., 708. Analogamente G.F. CIAURRO, Decreto-
legge, in Enc. giur. Treccani, Roma 1988, 14.
7 C. ESPOSITO, Decreto-legge, cit., 268 s.; S.M. CICCONETTI, Un caso
d’inammissibilità, cit., 3102, che ammette la presenza, nella soluzione
indicata, di «zone grigie tutte le volte nelle quali residui un periodo di tempo disponibile, seppure ristretto, prima della scadenza del termine». 8 G. VIESTI, Il decreto-legge, Napoli 1967, 170 s.; V. DI CIOLO, Questioni in
tema di decreti-legge, Milano 1970, 349 s.
9 In tal senso, pure solo in modo problematico, M. CORSO, Sul rinvio alle
Camere di una legge di conversione di un decreto-legge da parte del Presidente della Repubblica, in Quad. cost. 1987, 114 e P. FALZEA, Il
Altri, invece, hanno osservato che nel silenzio della Costituzione il rinvio presidenziale di leggi di conversione non incontra limiti, quella della eventuale decadenza del decreto-legge dovendosi considerare «una difficoltà esclusivamente di ordine pratico che non pare in grado di sottrarre la legge di conversione alla disciplina dettata in via generale dall’art. 74»10. Più di recente, poi, si è osservato come l’eventuale decadenza del decreto-legge «non impedisce certo al parlamento di riapprovare una legge con lo stesso contenuto del decreto decaduto, facendone salvi gli effetti ed anche, nei limiti consentiti dalla Costituzione, con un eventuale effetto retroattivo»11, di modo che non potrebbe neppure parlarsi «di un veto assoluto all’approvazione di una determinata legge, ma solo, al massimo, di un problema di spostamento degli effetti, cosa che si verifica in qualsiasi caso di rinvio, che comporta appunto un ritardo nell’entrata in vigore della legge approvata dalle camere»12.
D’altro canto, come abbiamo visto13, nella prassi non ha avuto fortuna la tesi, che pure sembra preferibile, di una limitata emendabilità del decreto-legge, tanto che quest’ultimo si propone come nient’altro che una «bozza di
10 G. PITRUZZELLA, La legge di conversione del decreto legge, Padova 1989, 236. Analogamente A. PIZZORUSSO, Delle fonti del diritto. Disposizioni
sulla legge in generale artt. 1-9, in Commentario al codice civile, a cura di
A. Scialoja e G. Branca, Bologna-Roma 1977, 206; L. PALADIN, Art. 77, in
Comm. Cost., a cura di G. Branca, Bologna-Roma 1979, 78; C. LAVAGNA,
Istituzioni di diritto pubblico, Torino 1984, 330; G. GROTTANELLI DE’
SANTI, Artt. 73-74, in Comm. Cost. a cura di G. Branca, Bologna-Roma
1985, 204; M. RAVERAIRA, Trasformazione del disegno di legge di
conversione e legge di conversione tardiva, in Giur. cost. 1979, 1336, e, da
ultimi, S. PAJNO, Art. 74, in Comm. cost., a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, Torino 2006, 1450, L. VESPIGNANI, Il Presidente ritrovato
(mitologie vecchie e nuove sul potere di rinvio delle leggi), in Dir. e società
2009, 81 e I. PELLIZZONE, Contributo allo studio sul rinvio presidenziale
delle leggi, Milano 2011, 180.
11 R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, in www.rivistaaic.it, 5. 12 R. ROMBOLI, Il rinvio, cit., 5.
testo»14 su cui governo, maggioranza e (sempre meno) opposizione lavorano progressivamente, talvolta trasformando sensibilmente il testo normativo ch’era stato originariamente oggetto di emanazione, anche in virtù dell’assai frequente ricorso agli emendamenti c.d. riders15. Ma se così è, con l’impedire l’esercizio del potere di rinvio nei confronti delle leggi di conversione si verrebbe a sottrarre al controllo presidenziale «una consistente fetta della produzione legislativa»16, consentendo peraltro a maggioranze parlamentari senza scrupoli di profittare della conversione per far approvare norme che si sa, o si teme, sarebbero dal Presidente della Repubblica rinviate alle Camere ove fossero contenute in una ordinaria legge parlamentare.
Né sembra persuasivo opporre a quanto da ultimo osservato che, essendo la legge di conversione, dal punto di vista formale, un atto unico, il suo rinvio, anche ove avesse a oggetto solo disposizioni introdotte in sede parlamentare, potrebbe comunque comportare la decadenza del decreto- legge17. Invero, quel che è in discussione non è tanto la circostanza che il rinvio, anche ove si appunti su disposizioni di origine parlamentare, possa tramutarsi da temporaneo in definitivo, quanto il fatto, appunto, che possa essere sottratta
14 A. CELOTTO, L’«abuso» del decreto-legge. Profili teorici, evoluzione
storica e analisi morfologica, vol. I, Padova 1997, 341.
15 A. MANZELLA, Il parlamento, Bologna 2003, 364.
16 M. CORSO, Sul rinvio, cit., 115. Nello stesso senso G. PITRUZZELLA, La
legge, cit., 236; M.C. GRISOLIA, Il rinvio presidenziale delle leggi, in Quad.
cost. 1992, 231. Peraltro, si noti che C. ESPOSITO, Decreto-legge, cit., 268, nt. 102, precisa che a non potersi rinviare è la legge di conversione pura, cioè senza emendamenti. Per il chiaro A., infatti, la conversione mista ad emendamenti deve ricostruirsi come denegata conversione dei rapporti insorti sulla base del decreto non convertito ed inoltre con eventuale regolamentazione del tutto nuova dei rapporti futuri, di modo che deve ritenersi sottoposta in pieno al potere di rinvio del Capo dello Stato. 17 S.M. CICCONETTI, Un caso d’inammissibilità, cit., 3104.
al controllo presidenziale quella parte di legislazione approvata in corso di conversione18.
È chiaro, tuttavia, che l’esercizio del potere di rinvio, proprio perchè può determinare la decadenza del decreto- legge, impedendo così la nuova deliberazione delle Camere di cui all’art. 74 Cost., deve essere esercitato con «estrema prudenza»19 e «nella maniera più parca ed oculata possibile»20, cui tuttavia dovrebbe corrispondere «pari cautela degli organi legislativi, nell’introdurre modificazioni che comportino la possibilità di un rinvio»21. Insomma, esclusa la configurabilità di un divieto costituzionale al rinvio della legge di conversione, non può però negarsi che le peculiarità di quest’ultima dovrebbero essere tenute nella debita considerazione da parte del Presidente della Repubblica e, ancor prima, da Parlamento e Governo, così da improntare i loro rapporti all’insegna della correttezza costituzionale e della leale collaborazione.
È giunto il momento, però, di fare un piccolo passo indietro.
Si è visto, infatti, come il dibattito in dottrina sul punto sia decisivamente condizionato dalla circostanza per cui il rinvio della legge di conversione, in ragione della ristrettezza dei tempi posti dall’art. 77 Cost., determina, con ogni probabilità, la decadenza del decreto-legge. È allora il caso di vedere perchè sia così e, soprattutto, se ciò sia un «accadimento proprio ineluttabile»22.
18 Con ciò, peraltro, non vuole dirsi che il controllo del Capo dello Stato in sede di promulgazione della legge di conversione possa avere ad oggetto le sole norme aggiunte in sede di conversione, con esclusione di quelle
originariamente contenute nel decreto-legge. Ma sul punto si tornerà infra.
19 M.C. GRISOLIA, Il rinvio, cit., 231. 20 V. DI CIOLO, Questioni, cit., 349.
21 L. PALADIN, Art. 77, cit., 78. Nello stesso senso L. VESPIGNANI, Il
Presidente ritrovato, cit., 83.
22 P. CARNEVALE, La decadenza del decreto-legge a seguito di rinvio alle
Camere della relativa legge di conversione: un accadimento proprio ineluttabile?, in Rass. parlam. 2004, 267 ss.
2. Il momento della conversione in legge del decreto- legge.
Cominciamo dalla prima questione.
Quando si dice che il rinvio della legge di conversione può tramutarsi da veto sospensivo in veto definitivo, lo si fa in base ad una osservazione di tipo empirico: le Camere solitamente utilizzano per intero o quasi il termine di sessanta giorni posto dall’art. 77 Cost. per la conversione, di modo che, se il Presidente esercita il potere di rinvio, il Parlamento difficilmente sarà in grado di riapprovare la legge entro quel termine.
Che sia così, del resto, è confermato dalla disamina dei diversi orientamenti dottrinali fatta poc’anzi: salvo talune eccezioni23, non si nega in radice il potere di rinvio, ma lo si esclude quando lo si volesse esercitare in un momento tale da impedire o comunque rendere particolarmente difficoltosa la nuova deliberazione da parte delle Camere, a causa della sopravvenuta o imminente decadenza del decreto-legge24.
Ciò porta a due osservazioni.
In primis, è del tutto evidente che quella della
decadenza è una mera eventualità, potendosi anche verificare il caso che l’approvazione della legge da parte delle Camere giunga ben prima dello spirare del termine dei sessanta giorni e che, dunque, anche il rinvio presidenziale arrivi in tempo utile, consentendo al Parlamento di deliberare nuovamente. Si tratta, certo, di un concatenamento di eventi che è alquanto raro possa verificarsi, come anche la prassi dei rinvii di leggi di conversione sta a dimostrare25, ma non impossibile.
23 Cfr. gli AA. citati a nota 6.
24 Cfr. gli AA. citati alle note 7, 8 e 9. Espressamente sul punto S.M. CICCONETTI, Le fonti del diritto italiano, Torino 2007, 246 s.
25 Soltanto una volta, sino ad oggi, al rinvio presidenziale della legge di conversione è seguita la nuova approvazione da parte delle Camere e la conseguente promulgazione in termini. Si tratta del rinvio, effettuato dal Presidente Ciampi il 3 marzo 2006, e a Camere sciolte, della legge di conversione del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2, che è poi stata
In secundis, e soprattutto, è altrettanto evidente che in
tanto si può ritenere che al rinvio presidenziale possa (quasi inevitabilmente) seguire la decadenza del decreto-legge in quanto si ritenga che l’adempimento ultimo da effettuare nel termine costituzionale posto dall’art. 77 Cost. sia la promulgazione o, secondo un orientamento più rigoroso, la pubblicazione della legge di conversione e non, invece, la mera approvazione parlamentare. E, con ciò, possiamo affrontare la seconda questione: davvero il rinvio presidenziale determina (salvo miracoli parlamentari) la decadenza del decreto-legge? Detto altrimenti, davvero indispensabile che entro i sessanta giorni di provvisoria vigenza del decreto-legge la relativa legge di conversione sia promulgata (se non pubblicata)?
Secondo l’orientamento prevalente, lo si è appena accennato, il decreto-legge può dirsi convertito in legge quando sia intervenuta in tempo utile la promulgazione della stessa26. Ciò perchè solamente l’avvenuta promulgazione «documenta l’intervenuto perfezionamento della volontà legislativa»27, dandone la «certezza legale»28 anche, e soprattutto, in riferimento al contenuto, dal momento che «volontà di conversione ed emendamenti non sono più suscettibili di variazioni»29.
L’indirizzo più rigoroso, d’altro canto, mette in luce come quello della conversione è effetto che non può che essere determinato dalla pubblicazione della legge di
riapprovata aderendo ai rilievi presidenziali e pubblicata l’11 marzo 2006 (Legge 11 marzo 2006, n. 81).
26 Cfr., espressamente, V. DI CIOLO, Questioni, cit., 351; C. MORTATI,
Istituzioni, cit., 709; A. PIZZORUSSO, Delle fonti, cit., 266; G.
ZAGREBELSKY, Manuale di diritto costituzionale. Il sistema delle fonti del
diritto, Torino 1990 [rist. 1988], 180 s.; M. RAVERAIRA, Trasformazioni, cit., 1339.
27 C. MORTATI, Istituzioni, cit., 709. Osserva G. ZAGREBELSKY, Manuale, cit., che quello della promulgazione è «elemento essenziale del procedimento legislativo».
28 V. DI CIOLO, Questioni, cit., 351.
conversione30. Ciò perchè è solamente allora che, ultimato il procedimento legislativo31, quell’effetto «diviene sicuro per tutti»32.
È evidente che, a seguire l’uno o l’altro degli orientamenti, la decadenza del decreto-legge, a seguito del rinvio presidenziale della legge di conversione, è un fatto quasi inevitabile. Questo perchè, se il procedimento parlamentare di conversione consuma quasi per intero i sessanta giorni, il rinvio presidenziale può arrivare talmente a ridosso del momento della decadenza da renderla ineluttabile. Di più, a seguire l’orientamento più rigoroso neppure la promulgazione della legge di conversione potrebbe risultare sufficiente, la volontà di conversione manifestata dalle Camere potendo risultare frustrata dalla pubblicazione della legge oltre il 60° giorno.
Una diversa soluzione è quella che vuole quale ultimo adempimento per la conversione la mera approvazione parlamentare33. Si è osservato, infatti, che a ritenere che il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 77 Cost. sia comprensivo anche della promulgazione e/o della pubblicazione vi sarebbero «conseguenze inaccettabili nel nostro sistema costituzionale»34, quali «una limitazione implicita del termine di un mese entro il quale il Presidente della Repubblica può promulgare la legge»35 e «il lasciare alla discrezione del Governo, o anche soltanto alla solerzia e
30 In tal senso L. PALADIN, Art. 77, cit., 78 ss.; G. VIESTI, Il decreto-legge, 173 ss.
31 G. VIESTI, Il decreto-legge, 173. 32 L. PALADIN, Art. 77, cit., 80.
33 Cfr. B. LEONI, Pubblicazione dei decreti legislativi delegati e delle leggi
di conversione dei decreti-legge e legittimità costituzionale, in Giur. cost.
1959, 1005; C. ESPOSITO, Decreto-legge, cit., 267 ss; C. LAVAGNA,
Istituzioni, cit., 330 s.; G. GROTTANELLI DE’ SANTI, Artt. 73 e 74, cit., 204 s.; G. PITRUZZELLA, La legge, cit., 323 ss.; F. SORRENTINO, Le fonti del
diritto, Genova 1992, 71 s.; S. GALEOTTI, B. PEZZINI, Presidente della
Repubblica nella Costituzione italiana, in Dig. disc. pubbl., Torino 1996,
466 s., nt. 194.
34 B. LEONI, Pubblicazione, cit., 1005. 35 B. LEONI, Pubblicazione, cit., 1005.
diligenza degli uffici burocratici, la sorte del decreto-legge, giacché basterebbe ritardare la pubblicazione della legge di conversione oltre il 60° giorno, per far perdere efficacia al decreto-legge fin dall’inizio, annullando la stessa volontà degli organi legislativi»36. Si è detto, poi, che ex art. 77 Cost. non è necessaria una legge efficace, ma è sufficiente una legge «perfettamente formata»37, come senz’altro è la legge di conversione approvata da entrambe le Camere, in ragione del fatto che la promulgazione e la pubblicazione vanno fatte rientrare nella fase integrativa dell’efficacia38. Si è rilevato, infine, come «lo spirito, se non la lettera, dell’art. 77 si riferisce alla conversione come atto di controllo, salvo gli effetti ulteriori della legge di conversione (emendamenti, retroattività, norme intertemporali) che non possono ovviamente non presupporre la entrata in vigore»39.
Sennonché, i diversi argomenti portati a sostegno ora dell’una ora dell’altra tesi, sono «in grado di giustapporsi, reciprocamente elidendosi, tanto da far pensare ad una sorta di “quadratura del cerchio”»40.
E, infatti, ritenendo che la conversione debba farsi risalire alla promulgazione e/o alla pubblicazione, viene, come detto, ridotto il termine di 30 giorni a disposizione del Capo dello Stato per la promulgazione, che porta con sé, come è ovvio, l’impossibilità di un meditato controllo sul prodotto legislativo41, conseguenza tanto più inaccettabile alla luce della sfrenata emendabilità cui sono sottoposti i disegni di legge di conversione. D’altro canto, il riconoscere nella pubblicazione l’adempimento ultimo da effettuarsi per evitare la decadenza è foriero di un ulteriore inconveniente,
36 B. LEONI, Pubblicazione, cit., 1005. 37 G. PITRUZZELLA, La legge, cit., 326. 38 G.PITRUZZELLA, La legge, cit., 324. 39 C. LAVAGNA, cit., Istituzioni, cit., 331.
40 P. CARNEVALE, La decadenza, cit., 272. Ma della circostanza è consapevole pure M. RAVERAIRA, Trasformazione, cit., 1339, che osserva come quella della promulgazione non sia altro che la soluzione che crea
minori inconvenienti.
dovendosi ritenere contratto non soltanto il tempo per la promulgazione a disposizione del Presidente della Repubblica ma, anche, il tempo per la approvazione a disposizione delle Camere, che dovrebbero chiudere l’iter di conversione prima del 60° giorno.
Senza considerare, infine, che entrambe le tesi finiscono «per irragionevolmente parificare la situazione del decreto- legge sulla cui conversione si è espresso il consenso del Parlamento, con quella di un qualsiasi decreto decaduto per inutile decorso del termine per la conversione o, persino, per voto contrario di una delle due Camere»42. Ciò perchè, lo ripetiamo ancora una volta, al rinvio presidenziale con ogni probabilità seguirebbe la decadenza del decreto-legge, stanti le difficoltà di giungere a una nuova deliberazione in tempo utile per trasmettere nuovamente la legge al Quirinale, ottenere la promulgazione e, infine, la pubblicazione43.
D’altro canto, pure la tesi che ritiene sufficiente la sola approvazione parlamentare presta il fianco a non poche obiezioni.
Innanzitutto, infatti, non pare suadente sostenere che la ratio dell’art. 77 Cost. ritiene necessaria, ai fini della conversione, una legge perfetta e non anche una legge efficace44, dal momento che si dovrebbe spiegare perchè mai la legge di conversione possa esplicare effetti, a differenza di tutte le altre leggi, prima ancora di diventare efficace. Il che, peraltro, vale anche contro quell’opinione, autorevolmente sostenuta, che vorrebbe l’approvazione parlamentare della legge di conversione comprensivo di due aspetti, uno
42 P. CARNEVALE, La decadenza, cit., 275.
43 Si può osservare, inoltre, come in seguito al rinvio presidenziale non è affatto detto che si ricomponga una maggioranza parlamentare tale da ottenere la nuova deliberazione ad horas.
meramente ratificatorio del decreto-legge ed uno propriamente normativo45.
In secondo luogo, la mera approvazione parlamentare è priva di quell’adeguato regime di pubblicità dal quale possa ricavarsi la «giuridica certezza dell’intervenuta conversione»46, risultando a tal fine evidentemente insufficiente la pubblicità degli atti parlamentari47. Insomma, non si verrebbe a formare quel «titolo certo»48 cui la norma costituzionale «comunque si voglia intendere il termine “legge”, in esso contenuto, e qualunque sia il valore e l’efficacia che si vogliano attribuire alla deliberazione parlamentare»49 fa senz’altro riferimento.
Infine, è la ricostruzione della sorte del decreto-legge, e dei suoi effetti, che si presenta foriera di dubbi.
Sarebbe contraddittorio ritenere che, in caso di rinvio presidenziale, si riapra «la fase dell’approvazione e che quindi entro il termine costituzionale debba intervenire anche la seconda deliberazione delle due camere, ma non necessariamente la promulgazione»50. Difatti, se il decreto- legge è stato convertito a seguito dell’approvazione parlamentare, non può poi, lo stesso decreto, decadere perchè la nuova deliberazione, a seguito del rinvio presidenziale, non è intervenuta entro il sessantesimo giorno dalla sua pubblicazione: v’è «una irrimediabile incompatibilità logica, quantomeno rispetto al medesimo atto decretizio, fra conversione e decadenza»51.
Soprattutto, a seguito dell’approvazione parlamentare, e fintanto che non intervengano promulgazione e pubblicazione della legge di conversione, il decreto-legge
45 C. LAVAGNA, Istituzioni, cit., 331. Analogamente G. GROTTANELLI DE’ SANTI, Artt. 73 e 74, cit., 204 s.; S. GALEOTTI, B. PEZZINI, Presidente, cit., 466 s., nt. 194.
46 L. PALADIN, Art. 77, cit., 80.
47 Come, invece, ritiene B. LEONI, Pubblicazione, cit., 1005. 48 M. RAVERAIRA, Trasformazioni, cit., 1338.
49 M. RAVERAIRA, Trasformazioni, cit., 1338. 50 G. PITRUZZELLA, La legge, cit., 327. 51 P. CARNEVALE, La decadenza, cit., 273.
continuerebbe a produrre i propri effetti, da quella approvazione convalidati. Il che, se già pone non pochi problemi per quel lasso di tempo che va dalla deliberazione parlamentare alla conclusione dell’iter legislativo, ne determina di ulteriori, affatto lievi, in caso di rinvio