Excursus storico

Con il rapido sviluppo economico degli ultimi decenni, la Cina ha vissuto un grande cambiamento. Il passaggio da un'economia orientata al potere a un'economia orientata al mercato dopo il 1978, ha creato molte problematiche sociali ed economiche. La sicurezza alimentare è una di queste. Il governo cinese ha intrapreso grandi sforzi per aumentare la produzione e la diversificazione delle sue fonti alimentari. Allo stesso tempo, i consumatori in Cina hanno cercato una migliore sicurezza e qualità dei prodotti alimentari. Il piano quinquennale (2011-2015) riconobbe chiaramente che migliorare la sicurezza alimentare era un compito critico nazionale (General Office of the State Council, 2012).

Nonostante lo sforzo del governo cinese, la sicurezza alimentare rimase un problema serio in Cina. Vari incidenti di sicurezza alimentare riportati dai media hanno minato la fiducia dei consumatori nell'industria alimentare e nelle istituzioni. I media hanno riportato un totale di 2489 incidenti di sicurezza alimentare nel periodo 2004-2012 (Wu, 2012). Ciò significa in media 276 casi ogni anno, due incidenti di sicurezza alimentare ogni tre giorni. Alcuni risultati interessanti possono essere conclusi da questi rapporti mediatici: in primo luogo, il settore della trasformazione alimentare è il settore più colpito nella catena alimentare. Più del 64% degli incidenti di sicurezza alimentare riportati dai media sono legati al settore della trasformazione alimentare. In secondo luogo, tra tutti gli incidenti di sicurezza alimentare che sono stati segnalati, i prodotti animali e prodotti lattiero-caseari sono i gruppi alimentari più segnalati (60,9%). In terzo luogo, l'uso illegale di additivi alimentari è stato il più noto dei problemi, rappresentando il 34% degli incidenti di sicurezza alimentare (Wu, 2012). La Tabella 3.1 elenca gli scandali alimentari più importanti che si sono verificati in Cina negli ultimi anni (Lam, Remais, Fung, Xu, & Sun, 2013).

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Tabella 3.1 Scandali alimentari più importanti verificatisi in Cina negli ultimi anni.

Dal 1949 ad oggi, il controllo cinese sulla sicurezza alimentare ha avuto tre fasi (di tipo amministrativo, di tipo amministrativo e legislativo, di tipo legislativo). Dal 1949 al 1982 il sistema di controllo della sicurezza alimentare in Cina è stato ripreso dall'ex Unione Sovietica, dominata da ordini amministrativi, educazione ideologica e campagne di massa contro le frodi alimentari (Tam & Yang, 2005). Nel 1982 è stata istituita una legge fondamentale sull'igiene alimentare (FHL), modificata nel 1993 e nel 2006. La legge si è concentrata sui controlli aziendali dei prodotti finali e di ristorazione da parte delle autorità anziché applicare la tracciabilità e la gestione delle catene di approvvigionamento (United Nations in China, 2008).

Sebbene gli standard di qualità dei prodotti alimentari furono stabiliti nel 1993 con la Legge sulla qualità dei prodotti, l'obbligo della Quality Safety Certification (QS) fu imposto soltanto nel 2008. La certificazione divenne obbligatoria solo in seguito al succedersi di alcuni scandali alimentari nei primi anni del 2000. Inizialmente la certificazione era obbligatoria per la produzione degli alimenti di maggior consumo ovvero riso, olio da cucina, salsa di soia, aceto e farina, in seguito allo scandalo del latte in polvere del 2008 divenne obbligatoria per tutti gli alimenti di produzione industriale. Questi standard includevano: limiti per additivi, requisiti tecnici per i sistemi di controllo sugli alimenti, requisiti per l'etichettatura,

33 l'imballaggio e il trasporto, divieti su alcune sostanze chimiche, norme igieniche di produzione e requisiti nutrizionali per gli alimenti destinati a persone speciali, come i neonati. (Chu, 2014).

Al fine di garantire ai consumatori un maggior livello di controllo dei prodotti alimentari, è stato quindi introdotto il marchio QS (Quality System, formalmente la licenza per la produzione industriale). È un marchio di qualità e sicurezza cinese per prodotti alimentari, bevande e altri prodotti ed è gestito dall'Amministrazione Generale della Supervisione della Qualità, Ispezione e Quarantena (AQSIQ). La licenza è necessaria per molte categorie di prodotti se sono sia fabbricati che venduti in Cina.

Il sistema QS ha introdotto nuove misure di supervisione dei processi di produzione, normando i livelli di qualità e le modalità di vendita dei prodotti. L'AQSIQ è l’ente che può rilasciare la certificazione, solo alle aziende capaci di rispettare gli standard previsti. Per i produttori che non rispettano tali standard, viene imposto il divieto di vendita.

I prodotti, invece, che rispettano gli standard previsti riportano in etichetta il marchio QS, posto ad assicurare al consumatore che acquista l'alimento che tale prodotto è da ritenersi sicuro e idoneo al consumo (Feng Y., 2003).

In passato, la supervisione della sicurezza alimentare in Cina è stata intrapresa da nove distinte autorità governative con sovrapposizioni di responsabilità ed uno spreco di risorse (Skinner, Han, Luo & Lou, 2004, United Nations in Cina 2008, W. Zhou, 2012). Ciò ha causato un aumento del numero e della gravità degli incidenti in materia di sicurezza alimentare, e soprattutto dopo l'incidente del latte in polvere contaminato da melammina del 2008, il governo cinese ha rafforzato il suo controllo sull'industria alimentare. Il 28 febbraio 2009 ha approvato la legge sulla sicurezza alimentare della Repubblica popolare cinese (Food Safety Law, FSL). La legge sulla sicurezza alimentare è entrata in vigore il 1 ° giugno 2009 e ha sostituito la "legge sull'igiene alimentare" (FHL) (The National People's Congress, 2009).

3.1.1 La Legge sulla sicurezza alimentare del 2009

La normativa in materia di sicurezza alimentare in Cina si fonda sulla Food Safety Law, (FSL) del 2009. La legge si evolve nel quadro di un problematico sistema politico e giuridico, da cui derivano gli stessi ostacoli alla tutela della sicurezza alimentare, ma in cui, allo stesso tempo, la normativa vigente trova le fondamenta del suo sistema concettuale. Considerando l'evoluzione della normativa in materia alimentare come un fenomeno significativo degli

34 ultimi vent'anni, le tappe attraverso cui si verifica quest'evoluzione sono segnate dalla attuazione di alcune leggi, motivate dalla necessità di rispondere al malessere sociale, conseguentemente ad alcuni scandali che gettarono il panico tra i cittadini, che misero alla luce i difetti della normativa in materia e non solo, in generale del sistema giuridico. Inoltre, le nuove misure hanno risposto negli anni a una necessità di adeguamento agli standard imposti dal mondo internazionale, con cui la Cina si confronta direttamente e in modo decisivo per l'evoluzione del suo sistema economico-giuridico, a partire dall'ingresso nella WTO (Organizzazione mondiale del commercio). La tutela del consumatore, la qualità e la sicurezza dei prodotti erano già regolati da atti legislativi precedenti alla FSL. Nel 1993, la Legge sulla qualità dei prodotti (modificata nel 2000) segna l'affermarsi del ruolo guida nella supervisione sulla qualità dei prodotti alimentari dell'Amministrazione della supervisione sulla qualità (SAQS). Un ulteriore cambiamento normativo si è avuto nel 1995 con la Legge sull'igiene dei prodotti alimentari (FHL). Poiché la Legge sulla qualità dei prodotti non era riservata esclusivamente ai prodotti alimentari, le due leggi non si coordinarono tra loro, portando alla creazione di due sistemi di controllo nella normativa alimentare, uno in materia di igiene, di cui era responsabile il Ministero della Salute (MOH), e uno per la qualità dei prodotti, sotto il controllo della SAQS. In materia di rapporti internazionali, alla fine degli anni novanta e in vista dell'ingresso della Cina nella WTO, il governo adottò delle misure che rendessero il settore degli investimenti più idoneo ai rapporti con l'estero. L'Amministrazione dell'ispezione e della quarantena delle merci in entrata e in uscita (CIQ) divenne l'ente disposto dal Consiglio di Stato per la gestione della sicurezza dei prodotti soggetti a importazione ed esportazione. Dunque, la difficoltà di coordinazione tra le due leggi, insieme a un duplice sistema di regolamentazione alimentare sorretto dal MOH e dalla SAQS, presentava un quadro frammentato, in cui una delle principali difficoltà in termini di gestione ed efficienza era rappresentata dalla compresenza di numerosi enti con funzione normativa e di controllo. In seguito a una serie di incidenti alimentari, il governo cercò di meglio suddividere le responsabilità dei diversi enti che spesso si sovrapponevano, soprattutto affidando all'Amministrazione statale per la supervisione e il controllo degli alimenti e dei farmaci (SFDA), sottostante al Consiglio di Stato, il compito di gestire e coordinare l'attività regolativa dei vari enti e di intervenire e indagare nel caso di incidenti; un tentativo, quindi, di centralizzazione sotto la direzione del Consiglio di Stato, privando i diversi enti del loro potere fino ad allora acquisito. In questa fase, con l'auspicio di migliorare il sistema, di cui gli scandali alimentari verificatisi all'inizio del nuovo millennio avevano rivelato le carenze, fu introdotto un sistema di tracciabilità, di valutazione scientifica del rischio e un sistema di

35 licenze per la produzione nel settore alimentare. La legge del 2006 sui prodotti agricoli regola l'utilizzo di fertilizzanti, pesticidi, additivi, prodotti veterinari, e prevede inoltre un sistema di informazione che permette alle autorità di avere accesso alle informazioni sui prodotti in caso di problemi. Particolare attenzione è posta inoltre sull'etichettatura, che deve riportare tutte le informazioni del prodotto (nome, luogo di produzione, produttore, data di produzione e scadenza, livello di qualità e l'eventuale utilizzo di additivi). La legge prevede, inoltre, un sistema di pene e sanzioni in caso di violazioni, salvaguardando la tutela del consumatore. La FHL ha posto le basi giuridiche in materia di sicurezza, produzione e regolamentazione dell'industria alimentare in Cina; la legge specifica gli standard igienici per gli alimenti, gli additivi e i recipienti per alimenti, e fissa i requisiti per l'etichettatura degli imballaggi, e gli standard per lo stoccaggio e la produzione di attrezzature utilizzate per la produzione e il trasporto degli alimenti. Fu promulgata con lo scopo di assicurare l'igiene alimentare, salvaguardare la salute umana dalla contaminazione del cibo e da sostanze nocive e migliorare il benessere fisico degli individui. In base alla legge, le aziende di produzione alimentare dovevano munirsi di una licenza per l'igiene rilasciata prima dagli enti locali del MOH e poi dall'Amministrazione locale dell'industria e del commercio (SAIC). Dal 2003 al 2008, i fattori principali che hanno caratterizzato il sistema giuridico in materia di sicurezza alimentare sono stati: (i) un rafforzamento del potere in materia di regolamentazione della produzione alimentare dell'AQSIQ, a scapito del ruolo svolto dal MOH; (ii) il tentativo di centralizzazione della funzione regolativa nel Consiglio di Stato, ponendo sotto il suo controllo l'SFDA, rispondendo agli scandali degli ultimi anni che avevano rivelato un regime e un'organizzazione frammentata tra i vari enti; (iii) la regolazione della sicurezza e della qualità dei prodotti agricoli con la legge del 2006.

3.2 Situazione attuale