Nel capitolo 3.1 è stato affrontato il problema della multifunzionalità dell’agricoltura, come già sottolineato. Le misure agro-ambientali sono degli incentivi proposti da un ente pubblico per la produzione di un capitale ecologico da parte degli agricoltori. Esse sono destinate al raggiungimento di due obiettivi, ovvero la riduzione di rischi ambientale attraverso l’adesione a pratiche a basso impatto ambientale, e la preservazione dell’ambiente, la cura del paesaggio mediante il ripristino e la conservazione degli elementi naturali del paesaggio rurale (Commissione Europea, 2005). L’Unione Europea ha promosso l’uso dei meccanismi di incentivazione volontaria come strumento di politica per la produzione di servizi ambientali (Commissione Europea, 2005 ) in quanto il mercato non è in grado di garantire la produzione in quantità sufficienti dei beni che hanno caratteristiche di bene pubblico (Bator, 1958; Falconer e Whitby, 1999; Viaggi, 2002; Lankowski e Ollikainen 2003).
Il decisore ha la possibilità di incoraggiare la produzione di beni ambientali attraverso diversi strumenti di politica, come standard ambientali, permessi negoziabili, tasse e sussidi (Pearce e Turner, 1991). Negli ultimi anni la ricerca in ambito economico agrario ha affrontato in modo crescente, il problema della produzione dei beni multifunzionali associati alla scelta dello strumento di politica da utilizzare, per incentivare la riduzione delle esternalità negative e la produzione delle esternalità positive (Cahill, 2001; Viaggi, 2002; Casini, 2003; Marangon, 2006). Il tipo di strumento economico più efficace dipende dall’obiettivo della politica ed è dettato dalla definizione dei diritti di .proprietà in merito allo specifico problema (Barzel, 1989; Pearce, 2004). Secondo Barzel (1989) “I diritti di proprietà degli individui sulle risorse consistono nell’abilità degli individui di consumare un bene (o un servizio) direttamente o di consumarlo indirettamente attraverso lo scambio”. Il teorema di Coase afferma che, qualora vi sia una definizione completa dei diritti di proprietà e in assenza di costi di negoziazione il mercato autonomamente riesce a determinare il livello ottimale di esternalità (Coase, 1960). Tuttavia questo modello ha applicazioni limitate, in quanto nella realtà vi sono effetti distorsivi generati dalla non chiara identificazione delle parti coinvolte dalla presenza dei costi di transazione necessari alla contrattazione e dalla assenza di un mercato di libera concorrenza nel quale è scambiato il bene ambientale (Pearce e Turner, 1991). Gli
strumenti di politica efficaci per la produzione di beni ambientali, in base alle assegnazioni dei diritti di proprietà (Hodge, 2000) possono essere schematizzati come suggerito in Figura 4.1.
Figura 4.1. Obiettivi e Approccio per la gestione dell’Ambiente
Fonte Hodge (2000) modificata.
Nel caso di controllo dell’inquinamento il decisore si basa sul Polluters Pay
Principle, secondo il quale deve essere l’inquinatore a pagare attraverso l’imposizione di
tasse, standard o regolamentazioni. Pertanto il decisore permette all’inquinato di esercitare il diritto di non essere inquinato. Un esempio è la direttiva quadro sulle acque (Direttiva CE n. 60/2000) che attraverso strumenti di pricing, promuove il pagamento del costo pieno della risorsa (full cost recovery) da parte dell’utilizzatore finale, riducendo al contempo l’uso ottimale (Gòmez-Limon e Berbel , 2002; Bazzani et al., 2004). Nel lato destro della stessa figura, è rappresentato lo strumento di politica efficace per incentivare la produzione di beni ambientali in presenza di una domanda da parte della società superiore all’offerta privata. Quest’ultimo approccio riflette il “Providers Get Principle” (Hanley et al., 1998; Hodge, 2000), ossia gli agricoltori producono beni ambientali attraverso il pagamento da parte del beneficiario (collettività) per ridurre la le esternalità negative e produrre le esternalità positive (Pearce, 2004). La parte centrale rappresenta una categoria intermedia per la quale la definizione dei diritti di proprietà è piuttosto incerta, poiché il processo di definizione dei diritti è in un forma incompleta o la definizione dei diritti è oggetto di cambiamenti (Hodge, 2000).
Nel caso specifico delle misure agro-ambientali la Figura 4.2 schematizza la relazione tra bene ambientale prodotto, esternalità coinvolta e principio su cui si basa lo strumento di politica. Obiettivo ambientale Strumento di politica Controllo dell’inquinamento Regolamenti, standard e tasse Zone di incertezza (tematiche nascenti) Limitazioni volontarie, codici di pratiche
Beni per i quali vi è una domanda da parte della società
Pagamenti e sussidi
Figura 4.2. Relazione bene ambientale prodotto esternalità e principi
Fonte: DEFRA 2004, modificata.
L’analisi della Figura 4.2 inizia con l’identificazione di un livello di qualità ambientale di riferimento per la società. L’Unione Europea ha identificato nelle buone pratiche agricole il livello di riferimento di qualità ambientale collegata alle attività agricole. La produzione di servizi ambientali oltre quelli ottenibili dalle buone pratiche agricole è incentivata attraverso le misure agro-ambientali. Con i pagamenti agro- ambientali le politiche sono legittimate in ambito WTO, purché siano quantificabili e tangibili i benefici ambientali prodotti (Glebe, 2007). Mentre le politiche capaci di ridurre la produzione di esternalità negativa sono rappresentate da tasse, standard e permessi (Pearce e Turner, 1991; Horan e Shortle, 2001).
La domanda della società è in continua crescita per la produzione dei beni “CARE5” (Lewandrowski e Ingram, 1999) e la funzione delle politiche agro-ambientali è quella di allineare la domanda della società con l’offerta privata. Il meccanismo sul quale si basa lo strumento economico dei pagamenti di premi alla produzione dei beni ambientali è rappresentato in Figura 4.3.
5 McInerney (1986) coniò il termine di “beni CARE”, riferendosi ai beni “Conservation, Amenity, Recreation e Environmental”.
Servizi ambientali
Paesaggio Biodiversità Mantenimento degli ecosistemiServizi ricreazionali Benefici Esterni: Providers Get Principle
Livello di qualità ambientale di riferimento
Danni ambientali
Inquinamento delle acque Pesticidi nell’ambiente
Figura 4.3. Frontiere produttive per le misure agro-ambientali
Fonte: Edwards e Fraser (2001).
Il modello rappresenta una relazione output-output (Hodge, 2000). Sulle ascisse è rappresentata la produzioni di beni ambientali, sulle ordinate le produzioni di commodities. La linea FF rappresenta la frontiera produttiva e descrive le possibili combinazioni di output tra commodities e beni ambientali, data una certa tecnologia. FF è assunta con andamento negativo e strettamente concava, in quanto la produzione di commodities e quelle di beni ambientali sono competitive (Hodge, 2000). In assenza di politiche di incentivazione per la produzione di beni ambientali, l’ottimo privato si ha nel punto di incontro tra la frontiera di produzione e la retta dei prezzi PP, ovvero nel punto in cui il saggio marginale di sostituzione (SMS) è uguale al saggio marginale di trasformazione tra i beni (SMT) (Colman e Young, 1989; Pindyck e Rubenfeld, 2001). Pertanto senza nessun meccanismo di incentivazione la produzione ottimale di commodities e beni ambientali è pari a A1 e E1 rispettivamente. La retta di indifferenza pubblica (isoutilità) è rappresentata da IC. Concettualmente le politiche agro-ambientali sono un tentativo di spostare la produzione verso il basso lungo la frontiera AA (Edwards e Fraser, 2001). Il governo
attraverso l’introduzione di pagamenti a favore delle produzioni ambientali altera il rapporto tra i prezzi generando una nuova retta dei prezzi P’P’. Conseguentemente l’ottimo si ottiene nel punto di incontro tra P’P’ e la frontiera di produzione FF. In questo punto la produzione di commodities si riduce da A1 a A2 e la produzione di beni ambientali aumenta da E1 a E2. La retta di indifferenza pubblica IC* generata dal punto di incontro con la funzione prodotto-prodotto, risulta maggiore rispetto alla precedente IC, generando una maggiore utilità pubblica.