3. IL RAPPORTO TRA PUBBLICO MINISTERO E POLIZIA GIUDIZIARIA
3.8 L’ ATTIVITÀ DI POLIZIA GIUDIZIARIA
3.8.1 Le fasi dell’attività di polizia giudiziaria: l’attività “a iniziativa” della polizia
Le considerazioni svolte fin qui, ed in particolar modo, quelle trattate nel paragrafo precedente - una specie di premessa logica-consequenziale - si ritengono funzionali e propedeutiche all’indagine che segue. Pertanto, dal punto di vista strutturale - ovverosia sotto il profilo dei rapporti con l’attività di indagine del pubblico ministero - come confermato anche da vari esperti del settore, l’attività di polizia giudiziaria può essere distinta in attività a iniziativa - titolo IV (artt. 347-
357 c.p.p.) - e attività delegata -titolo V (artt. 348 comma 3 e 370 c.p.p.). L’attività
a iniziativa consiste nel compimento di qualsiasi legittima attività, tipica o atipica di informazione, investigazione e assicurazione diretta alla ricostruzione del fatto e alla individuazione del colpevole (artt. 55 e 327 c.p.p.)300. Per quanto riguarda, invece, l’attività delegata, che sarà specifico oggetto di approfondimento nel
successivo paragrafo, si ritiene sufficiente, per adesso, affermare che essa viene esercita dalla p.g. a seguito di deleghe impartite dal p.m. secondo le modalità espressamente disciplinate dall’art. 370 c.p.p. (cui rinvia il comma terzo dell’art. 348 c.p.p.). Consiste perciò, necessariamente, in un’attività tipica o atipica che la p.g. è legittimata a compiere su investitura del p.m., dopo che questi ha assunto la direzione delle indagini. L’art. 348 c.p.p., in correlazione con l’art. 347 c.p.p., da un lato fissa le finalità dell’azione investigativa della p.g., dall’altro, invece, i tempi del suo intervento autonomo: in altre parole, scandisce in tempi diversi l’azione investigativa della p.g.
Si delinea, quindi, un primo scenario di attività investigativa a iniziativa della p.g. che viene definita autonoma, il cui connotato principale è una sostanziale
discrezionalità tecnica (favorita dal tenore letterale della norma, volutamente generico e omnicomprensivo) ed una più ampia libertà di agire finché non riferisce, nei tempi prescritti, la notitia criminis al p.m. La discrezionalità tecnica, si sostanzia,
principalmente, nella scelta degli strumenti e dei mezzi più idonei al perseguimento
degli obbiettivi di indagine301. La Corte, in linea con quanto appena detto, ha affermato che, non è sindacabile la tipologia degli atti di indagine utilizzati dalla p.g. per pervenire all’accertamento dei fatti302.
In seguito, all’attività autonoma - per quanto concerne sempre l’ambito dell’attività a iniziativa della p.g. - è possibile che si sviluppi una triplice configurazione, che sussegue in rapporto alla solerzia operativa del dominus delle
indagini: quindi, dopo il fattivo intervento del p.m. ed a seguito delle direttive impartite, la polizia giudiziaria continua a svolgere secondo margini di autonomia differenti e rispettivamente crescenti, un’attività guidata, successiva e parallela.
Pertanto, come anticipato, si usa comunemente distinguere l’attività a iniziativa della p. g., in quattro determinate categorie:
- l’attività c.d. autonoma, che contrassegna le operazioni poste in essere
tra l’acquisizione della notizia di reato e l’assunzione della direzione delle indagini da parte del p.m. (quindi prima dell’intervento del p.m.). Questa azione, si contraddistingue, rispetto alle altre, per una più ampia discrezionalità tecnica nelle scelte operative inerenti all’investigazione: infatti, esprime nel migliore dei modi tutte le potenzialità investigative,
301 Cfr. Cass., sez. V, 16.2.1999, Bartoli, in CED Cass., n. 212896.
302 Nel caso di specie, la Corte di Cassazione ha ritenuto «incensurabile l’omesso
compimento, da parte della p.g. di una perquisizione personale o locale, posto che la dinamica dei fatti era stata adeguatamente ricostruita sulla base di dichiarazioni testimoniali». C., VI, 26.1.1993, Mancini, CED 192969. V., AA.VV., Sub. 348, in Comm. al codice di procedura
nonché le caratteristiche e le prerogative proprie attribuite dalla legge alla p.g. A questo proposito, va ricordato che tra le attività che la p.g. è legittimata ad effettuare di propria iniziativa rientra anche il sequestro preventivo303. In ogni caso la p.g. non può compiere di propria iniziativa
i seguenti atti: sequestri di plichi o di corrispondenza; ispezioni personali; interrogatori in senso tecnico; perquisizioni ed ispezioni negli uffici dei difensori; intercettazioni di conversazioni e comunicazioni; sequestri presso i difensori o i consulenti tecnici.
- L’attività c.d. guidata, posta in essere, a seguito delle direttive impartite
dall’organo di accusa. La direttiva consiste nell’istruzione impartita dal p.m. alla p.g. avente come contenuto un preciso obbiettivo di indagine. Nell’ambito dell’attività guidata, comunque, la p.g. continua a godere di una certa discrezionalità tecnica: il permanere di questa caratteristica304,
distingue la stessa attività svolta su direttiva (o meglio guidata),
dall’attività, come si dirà a breve, svolta su specifica delega (c.d.
delegata); appunto, priva dello stesso requisito. Le direttive, a differenza
delle deleghe, indicano degli obbiettivi, hanno un contenuto ampio, di indirizzo complessivo dell’indagine o, quantomeno di un filone di essa, lasciando più o meno indeterminato l’iter operativo.305 Da ciò si ricava
303 V., Art. 321 c. 3 bis, C., V, 16.2.1999, Bartoli, CED n. 212896; C., III, 13.2.1996, Paione,
CED n. 204466.
304 V., C., V, 16.2.1999 Bartoli, CED n. 212896; C., VI, 21.9.1993 Fattibene CED n. 195719. 305 IANDOLO-PISANELLI, Indagini preliminari delegate, in riv. It. dir. proc. pen., 1995.
che, la p.g. possa comunque porre in essere attività atipiche di investigazione purché non siano in contrasto con le indicazioni fornite dal p.m.; inoltre, fino a quando non siano comunicate vere e proprie direttive, la p.g. può continuare a svolgere l’attività investigativa in maniera autonoma306.
- L’attività c.d. successiva - precede l’intervento del p.m. e si arresta nel
momento dell’informativa - come tale da intendersi quella che ricrea uno spazio di autonomia in capo alla polizia giudiziaria in relazione a elementi sorti successivamente al compimento dei due precedenti tipi di azioni. L’emergere di tali elementi è conseguenza di atti specificatamente delegati o dell’attività di indagine guidata. Tale attività perciò si rende necessaria, alla luce dei nuovi elementi, suscettibili di consolidare dati già noti o capaci di fornire nuovi stimoli investigativi. In questo contesto, inoltre, come dispone l’art. 348 c.p.p. ultimo inciso, la p.g. è tenuta «ad assicurare le nuove fonti di prova, informandone prontamente il p.m.»307. Quindi, in definitiva, accanto all’indagine diretta dal p.m. si assiste ad una sorta di reviviscenza dell’attività autonoma originaria della p.g., contraddistinta anch’essa da ampi margini di discrezionalità. Cosicché nell’ambito di tale azione la p.g. può avvalersi sia degli atti tipici che di quelli atipici già individuati per quella autonoma.
306 LA MARCA, Sub. Art. 348, in Comm. Chiavario, Torino, 1989, 118 ss.
307 Una pronta informativa consente, tra l’altro, al pubblico ministero di coordinare l’attività
- L’attività c.d. parallela - sorta per la prima volta a seguito del
potenziamento degli spazi investigativi [paragrafo 2] - è contraddistinta
da un’ampia, nonché strategica e strumentale, autonomia che affianca l’indagine diretta dal p.m. 308 Tale attività si svolge a seguito delle
direttive impartite dal p.m. ma indipendentemente da queste, in attuazione di scelte investigative di esclusiva pertinenza della p.g: trattasi, insomma, di una forma di attività autonoma che si dipana in costanza di direttive, ma non in attuazione delle medesime;
Così, per poter comprendere, in concreto, quali siano gli spazi operativi della p.g., ed in particolare quelli di natura tecnico-scientifica, è importante capire quale sia il momento vero e proprio in cui il p.m. assume la direzione delle indagini. È questo preciso atto del procedimento penale che segna il cambiamento di ruolo della p.g. nella fase delle indagini preliminari, riconoscendole poteri investigativi di diversa portata309. Bisogna altresì affrontare, per completare in maniera esaustiva
l’argomento, i limiti espliciti ed impliciti connessi all’attività a iniziativa della p.g. Per cui, il ricordato principio generale, secondo il quale la p.g. può compiere qualsiasi atto di indagine tipico o atipico, soffre di alcune eccezioni310.
308 Cfr. D’AMBROSIO-VIGNA, La pratica di p.g., Padova, 2003; D’AMBROSIO, Ruolo e attività
della p.g. nelle indagini, in Cass. Pen., 2006; CURTOTTI-SARAVO, Manuale delle investigazioni sulla
scena del crimine, Torino, 2013.
309 Cit. CURTOTTI-SARAVO, Manuale delle investigazioni sulla scena del crimine, Torino, 2013, 43. 310 Cfr. D’AMBROSIO, Ruolo e attività della p.g. nelle indagini, in Cass. Pen., 2006, 2695;
Costituiscono atti espressamente vietati: l’assunzione di sommarie informazioni dall’arrestato o dal fermato (art.350 1 c.p.p.); il sequestro di plichi o corrispondenza (art. 353 c.p.p.); l’ispezione personale (art. 354 comma 3 c.p.p.); l’interrogatorio in senso tecnico (art. 65, 294, 299, 364, 374 comma 2, 388 c.p.p.); le perquisizioni, le ispezioni e i sequestri negli uffici dei difensori e dei consulenti tecnici (art. 103 c.p.p.); le intercettazioni di conversazioni e comunicazioni (art. 266, 267 c.p.p.). Invece, sono atti implicitamente vietati tutti quelli che possono incidere in modo irreversibile sulle future scelte del p.m. La Corte si è espressa a favore di un ulteriore limite inespresso, rappresentato dal divieto per la p.g. di compiere «atti eventualmente in contrasto con le direttive del p.m.»311. Si tratta, in questo contesto, di un limite che consegue al carattere
ausiliare della p.g.
Affinché venga salvaguardato il buon andamento delle indagini e non si pregiudichino in modo irreversibile le scelte successive compiute dal p.m. - compromettendo così, irrimediabilmente, l’esito delle indagini (ad esempio nel caso di atti irripetibili, perquisizione, sequestro ed ispezione, al di fuori dei requisiti d’urgenza e necessità previsti dalla legge) - la p.g. dovrà procedere con riservatezza e correttezza evitando comportamenti inopportuni (o caratterizzati da slealtà), tali da produrre sanzioni disciplinari. In conclusione, sono state valorizzate le capacità professionali della p.g. per mezzo di una più opportuna ampiezza investigativa.
Questo dato, quindi, sottolinea l’indispensabile attività, a iniziativa, della p.g. nella repressione dei reati; considerato anche il fatto che, il ruolo ed i carichi di lavoro del p.m. non consentono, allo stesso organo giudiziario, un intervento tempestivo.
3.8.2 [Segue…] L’attività “delegata” della polizia giudiziaria.
Come, in precedenza abbiamo già osservato, la polizia giudiziaria può compiere nel corso delle indagini preliminari - oltre ad attività a iniziativa - attività c.d. delegata. Da ciò la possibilità per l’organo dell’accusa di scegliere tra moduli
operativi diretti o indiretti. Una volta informato della notitia criminis e degli
elementi essenziali raccolti dalla polizia giudiziaria, il pubblico ministero è in grado di imprimere alle indagini la direzione da lui ritenuta più idonea per l’accertamento della verità. Dunque, l’attività delegata consiste nel compimento da parte della polizia giudiziaria di specifici atti ad essa assegnati dal magistrato del pubblico ministero intervenuto nella direzione delle indagini (art. 348 comma 3 e 370 comma 1 c.p.p.). Ne deriva, perciò, un ristretto margine di autonomia - rispetto all’attività semplicemente guidata - di cui comunque fruisce la polizia giudiziaria, nel rispetto delle direttive impartite312 dalla stessa autorità. Il pubblico ministero,
312 La giurisprudenza ha chiarito che, in caso di sequestro del corpo del reato o di cose al
reato pertinenti, operato, d’iniziativa, da agenti e non da ufficiali di polizia giudiziaria il giudice ha il compito di verificare se costoro hanno agito in una situazione caratterizzata
allo stesso modo, può decidere di non dare formali direttive alla polizia giudiziaria, senza che al riguardo, debba necessariamente rilevarsi un’inerzia ingiustificata. Di conseguenza, il fatto che l’organo inquirente non abbia in concreto emanato alcuna direttiva, non rileva neppure astrattamente profili di incompatibilità o di contrasti313.
Riflettendo specularmente i rapporti tra p.m. e p.g., già individuati dall’art. 348 comma 3, lo stentoreo incipit dell’art. 370 comma 1, dapprima prevede che «il pubblico ministero compie personalmente ogni attività di indagine»; continua poi, affermando che lo stesso organo inquirente «può avvalersi della polizia giudiziaria per il compimento di attività di indagine e di atti specificatamente delegati (…)». Così, in un primo momento, la norma - considerata dalla dottrina non una semplice regola dell’agire pratico, ma piuttosto un precetto di metodo, o meglio, un principio ideologico - tende a rimarcare con perentoria affermazione il carattere personale dell’attività di indagine, quale espressione di autonomia e indipendenza nella gestione dell’iniziativa penale da parte di ogni singolo magistrato inquirente314.
Nella seconda parte, invece, quando si parla di direttive e deleghe impartire alla p.g.,
dalla necessità e dall’urgenza, che sono i presupposti di legittimità dell’atto compiuto. Così, Cass. sez. II, 11.1.2007, n. 5651, in CED 236124.
313 Vi possono essere, infatti, situazioni in cui, legittimamente ed opportunamente, il
pubblico ministero decida di astenersi dall’impartire direttive lasciando libera la polizia giudiziaria di scegliere le modalità reputate migliori per approfondire gli accertamenti investigativi. Si pensi alle indagini di routine o a notizie di reato che, per come formulate, non forniscono elementi concreti per l’indirizzo delle indagini. Infatti in tal caso, come asserito anche dalla Corte, nessun limite investigativo è ravvisabile nei casi in cui, avvenuta la comunicazione della notitia criminis al p.m., questi non abbia in concreto emanato alcuna direttiva (C., VI, 26.1.1993, CED n. 18696; C., VI, 21.12.1992, Mancini CED n. 192969).
si ritiene che il legislatore abbia voluto valorizzare sotto un profilo tipicamente operativo l’assetto unitario della funzione investigativa e degli organi che ad essa presiedono315. Il profilo più problematico, però, riguarda l’equilibrio combinatorio tra direttive, istruzioni, deleghe dell’organo dell’accusa e libertà di iniziative della p.g., insopprimibili, in quanto sinergiche e di proficuo stimolo rispetto al risultato da perseguire.
Si osserva, adesso, la tipologia e l’estensione, nonché le caratteristiche e la natura tipica dell’atto di delega. In ordine alla forma della delega, questa conosce libertà e spesso indeterminatezza nelle concrete modalità di espletamento, poiché, risulta inevitabilmente connaturata all’attività stessa di polizia giudiziaria (la quale prevede una dinamica scansione in atti di indagine atipici, attività informali, ammesse purché non espressamente vietate, ed atti tipici). La delega, quindi, può riguardare sia gli atti tipici, che gli atti atipici di indagine, purché specificatamente individuati. La giurisprudenza316 ha ritenuto che la delega orale equivale a carenza di delega, (e quindi, debba ritenersi inesistente) sul presupposto che devono essere necessariamente indicati all’interno dell’atto delegato, gli adempimenti ed i limiti, al fine di documentarne l’ottemperanza. Ciò non impedisce, peraltro che, quando
315 A seguito di una lenta ma univoca evoluzione - Rispetto al sistema originario, in cui il
legislatore del 1988 aveva decisamente inteso spostare il baricentro delle indagini dalla p.g. al p.m. - l’assetto del rapporto è progressivamente mutato da un ruolo subalterno della p.g. rispetto al p.m., in un legame più stretto con il magistrato inquirente. Cit., ICHINO, L’attività
di polizia giudiziaria, in Giurisprudenza sistematica di diritto processuale penale, diretta da Chiavario-
Marzaduri, Torino 1995.
316 C., II, 26.9.2007 Romano, CED 238165. Tuttavia la stessa Corte, successivamente, ha
avallato la decisione della magistratura di merito la quale aveva ritenuto, l’esistenza della delega, per facta concludentia, (C., IV, 4.3.2008 n. 15285 Losenno).
sussistono ragioni di urgenza o necessità, la delega venga data oralmente e poi ribadita per iscritto.
Quanto alla problematica della natura della delega, la dottrina ha evidenziato che, per un verso essa ricalca i tipici schemi della delega amministrativa, afferendo concettualmente ad un rapporto gerarchicamente sovraordinato e funzionale, delineato dagli artt. 55 e 59 c.p.p.; per altro verso, essa appare inscindibile dalla autonomia investigativa della polizia giudiziaria con la quale interagisce317. In merito al contenuto della delega, la dottrina ha escluso la legittimità di una delega globale o in bianco, cioè avente ad oggetto un mero riferimento, di contenuto illimitato, all’attività di indagine. Il problema dell’ammissibilità di una delega in bianco, tuttavia, risente dell’evoluzione dei rapporti pubblici fra i due organi dell’investigazione, in particolare della progressiva valorizzazione dell’autonomia di indagini da parte della polizia. Alla stregua di tanto, quindi, può essere ritenuta ammissibile la c.d. delega in bianco, atteso che con essa, sostanzialmente si consente il compimento di una attività investigativa, che per tipologia non è diversa da quella contenuta nell’alveo dell’art. 348 c.p.p., secondo cui la polizia giudiziaria procede comunque di propria iniziativa nel corso delle indagini, anche dopo la comunicazione della notizia di reato318.
317 Cfr. IANDOLO-PISANELLI, Indagini preliminari delegate, in riv. it. dir. proc. pen, 1995, 23 ss. 318 Infatti, la Giurisprudenza non era concorde sull’inammissibilità della delega globale o in
Un’altra considerazione riguarda la distinzione fra delega avente ad oggetto il compimento di specifici atti e delega riguardante l’attività di indagine. Nel primo caso la delega afferisce ad un ordine avente un oggetto specifico, rispetto al quale alla polizia residua un margine di autonomia quanto mai limitato. Nel secondo caso, la delega ha carattere generico e si accompagna al dovere della polizia di concordare preventivamente con il magistrato del pubblico ministero gli atti da compiere. Tuttavia, nella prassi, spesso, le deleghe di indagine sono accompagnate da direttive specifiche319. Possiamo, qui di seguito, provare a stilare un’elencazione di atti
delegabili, ragionando al contrario, conosciuti i casi di espresso divieto oppure di divieto deducibile dalla natura dell’atto(per la p.g.)320: ispezioni locali e di cose (art.
246 c.p.p.); sequestri preventivi e probatori (artt. 321 e 253 c.p.p.); perquisizioni personale e locali (artt. 249 e ss. c.p.p.); intercettazioni telefoniche (artt. 266 e ss. c.p.p.); accertamenti tecnici, anche irripetibili (artt. 359 e 360 c.p.p.); assunzioni di informazioni (art. 362 c.p.p.); interrogatori di indagati in procedimento connesso (art. 363 c.p.p.); interrogatori e confronti con indagati in stato di libertà (artt. 64, 65 e 364 c.p.p.); fermo di indiziato di reato e misure cautelari personali
319 Infatti, Il pubblico ministero può emanare una direttiva di indagine, ad esempio verificare
l’alibi di alcune persone e, nell’ambito di questa, una delega al compimento di un singolo atto, ad esempio un interrogatorio.
320 Per cui non sono delegabili: l’interrogatorio della persona sottoposta alle indagini che
non si trova in stato di libertà; l’interrogatorio dell’arrestato in flagranza e del fermato; il confronto con la persona sottoposta alle indagini che non si trova in stato di libertà; le ispezioni, le perquisizioni e i sequestri presso gli uffici dei difensori; il sequestro dei plichi sigillati e l’apertura degli oggetti di corrispondenza sequestrati; la perquisizione presso banche quando è disposta dopo il rifiuto di queste; le intercettazioni di conversazioni o comunicazioni disposte nei casi di urgenza oppure su autorizzazione del G.i.p.; gli accertamenti tecnici non ripetibili; le ispezioni personali; l’avviso all’indagato di conclusione delle indagini preliminari, alla pari, di qualsiasi atto proprio ed esclusivo del p.m.
(artt. 391 e 273 c.p.p.); individuazioni di persone e cose (art. 361 c.p.p.); atti atipici (artt. 358 e 370 c.p.p.).
In definitiva, gli atti delegabili alla polizia giudiziaria possono essere i più vari, in virtù anche della regola generale della “virtuale delegabilità” di tutti gli atti, purché non espressamente o implicitamente vietati dal codice di rito. A differenza dell’attività di indagine compiuta su direttiva o ad iniziativa, l’atto delegato ha lo stesso regime di utilizzazione (ed è perciò analogo) dell’atto compiuto personalmente dal pubblico ministero, corredato dalle necessarie garanzie difensive (che la p.g. è tenuta ad osservare) e dalle medesime sorti sul piano probatorio: per cui la p.g., come espressamente dettato dal comma 2 dell’art. 370 «osserva le disposizioni degli articoli 364, 365, 373» nell’espletamento dell’attività delegata. Inoltre, si rileva che, in via di principio, il p.m. può avvalersi per le sue indagini delegate, di tutte le strutture di p.g. riconosciute dalla legge. Tuttavia, dovrebbe delegare, in primis, ufficiali o agenti a competenza generale, poiché la
delega, a quelli a competenza limitata, appare possibile, solo quando l’atto delegato, riguarda per materia e territorio, lo specifico settore di attività, del loro ente di appartenenza321.