2. Il Federalismo demaniale
3.4 Il federalismo demaniale sul territorio italiano: breve analisi dello stato d
A seguito di un censimento redatto dall'Agenzia del Demanio a fine del 2016, i beni già trasferiti ammontano da un valore di 1,5 miliardi di euro e sono ben 4139. In totale il valore dei beni si aggira intorno ai 2,5 miliardi di euro. Inoltre l'anno passato si è chiuso con la richiesta di ben 2270 nuove richieste di enti territoriali. Questi risultati sono decisamente positivi dato che il decreto è entrato, a tutti gli effetti, in vigore solo nel 2013 e l'Agenzia ha ricevuto più di 6500 richieste da parte di Comuni e Regioni193. Come si può vedere dall'immagine sottostante, la zona con più
trasferimenti è costituita dalla Puglia e dalla Basilicata ma, se consideriamo che queste sono due Regioni, in proporzione, la Regione in cui il federalismo demaniale è stato un successo è la Lombardia. In totale sono stati attivati 40 tavoli tecnici tra le istituzioni e sono stati presentati 8 Programmi di valorizzazione. Quanto al patrimonio culturale sono stati ceduti soltanto 99 beni in tutto lo Stato agli enti locali. L'esigua somma è certamente da motivare prendendo in considerazione la delicatezza di tali trasferimenti soggetti agli accordi. Lo stesso Ministero per i beni e le attività culturali, attraverso i propri organi regionali, a fronte della conseguente responsabilizzazione da parte degli Enti territoriali, ha inteso favorire e dar seguito ampiamente
alle istanze pervenute,
acconsentendo, anche, alla
restituzione alle comunità locali anche di beni attualmente in consegna al medesimo Ministero, ma che, per dimensioni, importanza, caratteristiche, meglio si prestano ad una gestione locale delle iniziative culturali attivabili.
Dall’analisi delle proposte e dei programmi di valorizzazione già presentati o in fase di analisi da parte dei Tavoli Tecnici regionali, Patruno e Giotta194, a pochi anni
dall'attuazione del decreto, hanno tratto le seguenti conclusioni circa l'estrema varietà delle operazioni proposte. Infatti quanto a:
- dimensioni e caratteristiche dei beni richiesti: si può riscontrare una prevalenza di immobili di dimensioni contenute, spesso con valore simbolico per la collettività di appartenenza, ed una minoranza,seppur significativa, di beni di maggior consistenza e pregio e con un elevato potenziale di valorizzazione;
- destinazioni proposte: si può riscontrare una prevalenza di destinazioni e utilizzi puramente culturali con gestione pubblica del bene o di destinazioni miste, ma sempre a prevalente vocazione pubblica. Anche a causa della complessa procedura connessa, sono nettamente in minoranza le nuove destinazioni proposte con caratteri di redditività e gestione privata dei beni, tramite il ricorso allo strumento concessorio;
- modalità di attuazione previste: si può riscontrare una prevalenza di programmi di valorizzazione interamente a carico dell’Ente territoriale richiedente, anche attraverso la partecipazione di operatori terzi senza scopo di lucro (associazioni, onlus, cooperative, etc.), e una minoranza di programmi di valorizzazione più complessi per la cui attuazione si rende necessario il ricorso al partenariato pubblico- privato, previa attivazione di idonee procedure di evidenza pubblica.
Occorre ribadire che anche a livello culturale, il quadro complessivo appare piuttosto lodevole.
Per esaminare nel dettaglio la situazione prenderemo come campione una Regione di medio-grandi dimensioni del Centro Italia: la Toscana. Prima di entrare nel dettaglio è necessario premettere che la materia è decisamente privi di dati e, quindi, ci atterremo a quanto reso noto dall'Agenzia del Demanio stessa.
194 A.M., Giotta, A. Patruno, "Federalismo demaniale culturale": l'esperienza dell'agenzia del
Questa deteneva circa il 7% del patrimonio immobiliare statale. Nel 2011 con la legge regionale 68 del 27 dicembre, ha provveduto a riformare il proprio sistema delle autonomie locali con una particolare attenzione alle politiche dei territori. Proprio conseguentemente a questa, la Toscana dal 2012 ha realizzato un PUVAT con l'Agenzia del Demanio per valorizzare gli immobili pubblici. Successivamente, nel febbraio 2013, si è costituito il Tavolo Tecnico Operativo per la realizzazione dei trasferimenti. Così sollecitata anche dal Comune di Firenze, la direzione regionale ha prioritariamente messo in atto un' attività di diffusione delle linee guida portate avanti sia attraverso l’ANCI e l’UPI195 regionali sia attraverso le convocazioni dei
rappresentanti della Regione,della Provincia e del Comune, di volta in volta interessati, alla riunione di attivazione del tavolo tecnico, cui è stata attribuita in prima battuta una funzione informativa e di istruttoria preliminare dei passaggi successivi. Nel biennio successivo alla sua attivazione, sono giunte domande da parte di 31 Amministrazioni, soprattutto Comunali, che hanno riguardato 59 beni insistenti su buona parte del territorio toscano. Per chi conosce il patrimonio toscano, sarà immediato il collegamento tra i seguenti immobili e il territorio stesso alcuni di questi beni sono di particolare interesse e rilevanza come il Teatro della Pergola, a Firenze, e l’ex Carcere di San Domenico e la Chiesa di San Lorenzo in Ponte a San Gimignano, per i quali l’accordo è stato già sottoscritto e il trasferimento è avvenuto e come Forte Belvedere e Palazzo Strozzi sempre a Firenze, la Torre di Marciana, la Casa del Boccaccio a Certaldo, i castelli della Lunigiana quali Castello di Terrarossa a Licciana Nardi, Fortezza della Brunella ad Aulla, il Castello di Lusuolo a Mulazzo,il Castello di Malgrate a Villafranca in Lunigiana, il Castello di Malaspina a Massa, la Cinta muraria a Siena, la Stazione telegrafica Marconi a Pisa, l’Abbazia di San Galgano nel Comune di Chiusdino e tanti altri196.
Tra questi due parole in più devono essere dedicate al teatro della Pergola che ha creato non poche questioni. Tuttavia il Comune è riuscito ad insistere per il suo ottenimento in quanto bene culturale e, successivamente, ha creato in esso la fondazione per la gestione del futuro sistema dei teatri.
195 Unione Province D'Italia.
196 M. Ragni, le attività dei tavoli tecnici operativi a livello regionale: la Toscana, in Beni e attività
Connesso a quest'aspetto, anche di recente, il Sindaco Nardella ha attuato un programma di valorizzazione per Forte Belvedere ottenendo anche, mediante la speciale procedura, la caserma Redi197. Tra il 2013 e il 2016 sono stati trasferiti
quattro beni al Comune di Calenzano (FI) e un ex casello idraulico al Comune di Campi Bisenzio (FI) utilizzati dal per scopi pubblico sociali, due immobili nella provincia di Massa.Con questi trasferimenti salgono a 233 gli immobili passati dall’Agenzia del Demanio agli Enti locali in Toscana con il federalismo demaniale, per essere utilizzati a fini sociali, culturali, istituzionali o per la loro messa a reddito o alienazione, su 879 beni richiesti nella Regione, per i quali sono stati emessi fino ad ora 446 pareri positivi al trasferimento. Per quanto riguarda, invece, gli immobili di interesse storico-artistico, grazie alla procedura prevista dall’ art. 5, comma 5 a Livorno sono stati trasferiti di recente all’Amministrazione comunale il complesso Bottini dell’Olio-Antica Chiesa del Luogo Pio. Il complesso potrà essere così recuperato e valorizzato come polo museale e bibliotecario dal grande valore storico- culturale e turistico. Ad oggi sono ben 9 gli immobili di pregio passati ai Comuni toscani a fronte di un Accordo di Valorizzazione per la riqualificazione, la salvaguardia e la tutela del bene. Ad oggi sono 9 gli immobili vincolati richiesti dagli Enti territoriali con il federalismo demaniale culturale. Prosegue così in Toscana, così come in tutta Italia, l’attuazione dei due filoni del federalismo demaniale, strumento prezioso per gli Enti locali e i cittadini che possono così riappropriarsi di immobili pubblici da utilizzare e valorizzare in linea con le esigenze del territorio, migliorando l’assetto urbano, creando utilità sociale e innescando processi di sviluppo territoriale.
Tuttavia su 879 beni richiesti dalla Regione, per i quali sono stati emessi fino ad ora 446 pareri positivi al trasferimento nel 2016 sebbene i beni che potrebbero essere "regalati" dallo stato alla toscana sono ben 1329198.
Un altro bene recentemente entrato nelle casse comunali della provincia fiorentina è la villa Bellosguardo, esempio lampante del federalismo demaniale toscano. Il lavoro di squadra tra i due enti permetterà di individuare il percorso di riuso da seguire per
197http://press.comune.fi.it/hcm/hcm53537_3_1Federalismo+demaniale,+ecco+il+piano+del+Comune
.html?cm_id_details=69417&id_padre=4472
rendere questa dimora cinquecentesca, in passato residenza del famoso tenore Enrico Caruso, una risorsa capace di creare valore economico, sociale e culturale per il territorio. Infatti il Direttore dell'Agenzia del demanio ricorda che tuttora una porzione della villa in esame è attiva ospitando eventi musicali e culturali. Tale mix di funzioni dovrà essere preso in considerazione per attivare un recupero coerente e sostenibile anche del resto del complesso immobiliare. Inoltre lo stesso impegno si auspica che sia impiegato nella realizzazione di vari accordi di valorizzazione per beni ancora in proprietà statale come le ville medicee al confine tra Sesto Fiorentino e Firenze oppure la Galleria degli Uffizi che i fiorentini vorrebbero poter sentire più "vicina". Proprio su quest'ultima, probabilmente la sua intrasferibilità è comprensibile data l'importanza che riveste a livello europeo e mondiale.
Quindi si può affermare che la Regione Toscana si sta adoperando per valorizzare i propri beni, sfruttare le opportunità offerte dal federalismo demaniale mostrando un'indiscussa attenzione verso il proprio patrimonio culturale. Difatti molti Comuni hanno aderito, e lo stanno continuando a fare, al progetto "art-bonus" che realizza un'agevolazione fiscale199. Questo però si sostanzia nella creazione di una partnership
tra pubblico e privato mediante l'investimento nella valorizzazione della cultura italiana. Proprio in questo la Toscana si è confermata una delle Regioni "pioniere", ovviamente in coda alla Lombardia.
Concludendo il quadro che si è delineato circa il federalismo demaniale in Italia ci permette di essere piuttosto soddisfatti della riuscita, almeno per quanto concerne la devoluzione dei beni, di questo decreto.
199 G. Anselmi, Art Bonus Toscana: sgravi per chi investe nel patrimonio culturale e paesaggistico
Conclusioni
Come ambiziosamente precisato nell'introduzione, lo scopo di questo scritto era quello di studiare il "fenomeno" del federalismo italiano con particolare attenzione alla sua declinazione nel senso di fiscale e demaniale.
Dall'excursus storico - legislativo è emersa una situazione certamente non comoda per lo sviluppo federalista ma decisamente adattabile in questo senso.
Dopo aver fugato ogni dubbio circa la compatibilità con la Costituzione di un siffatto sistema, ottenuta a seguito della riforma del Titolo V, ci si è dedicati all'analisi delle disposizioni della legge delega 42/2009 e di alcuni dei suoi decreti attuativi. Da questi sono emersi i passi verso la strada federalista seppure con forti limitazioni in senso di potere impositivo, di spesa ed infine patrimoniale.
Come già ampliamente ribadito, l'autonomia patrimoniale ha portato all'emanazione del D.Lgs. 85/2010 in tema di federalismo demaniale. Questo racchiude i suoi protagonisti in due soggetti determinati: lo Stato con i suoi beni demaniali e gli enti territoriali, totalmente assorbiti dalla difficoltà di tale processo. Al decreto in questione si è, quindi, notato che il legislatore ha affidato un delicato compito consistente nella creazione di una procedura generica, nonché di procedimenti ad hoc per beni che necessitano di una maggiore tutela. Con questa si è statuito che gli immobili oggetto di trasferimento entrano a far parte del patrimonio disponibile dell'autonomia locale che ne fa espressamente richiesta. Tuttavia quest'iter si è arenato a causa delle innumerevoli problematiche che sono stata esaminate, sicuramente non nella loro interezza, nella seconda parte di questo studio. Dunque si è optato per la messa in risalto delle luci ma soprattutto delle innumerevoli ombre che presenta questa tematica e sulle quali la dottrina si è maggiormente concentrata. Difatti anche la stessa Corte costituzionale e la giurisprudenza amministrativa, non paiono favorire questo sviluppo attenendosi al tenore letterario della Costituzione e destando opinioni diverse. Addentrandoci nella materia abbiamo provato anche ad evidenziare lo stato evolutivo di questo lungo processo, seppure non con lodevoli risultati a causa della mancanza di informazioni. Sebbene le conclusioni concernenti i trasferimenti degli immobili demaniali agli enti locali siano notevolmente positive, è necessario esprimere, in questa sede, la delicatezza della questione marittima che
evidenziato serie problematiche circa le concessioni, esposte nell'ambito della trattazione delle sentenze sul federalismo demaniale.
Ciò che è emerso, quindi, è indubbiamente la complessità del federalismo demaniale e la sottovalutata importanza all'interno del processo di decentramento avviato in Italia dagli anni 80. Difatti, sembra anche che esistano gli spazi legislativi per dare maggiore virtù agli enti locali e per avviare un vero processo di decentramento. Quanto alle risultanza di questo, la letteratura in materia pare restia ad affrontare pazientemente il tema suddetto mentre appare più semplice generare una polemica con teorie differenti circa principi potenzialmente lesi dalla materia.
Per questi il rischio è evidente : si potrebbe giungere ad un depauperamento del patrimonio pubblico, incosciente delle differenze territoriali e appesantito dalle conflittualità tra i diversi livelli di governo locale. Inoltre la preoccupazione riguarda anche la particolare burocrazia tipica dei beni immobili, problematiche che potrebbero danneggiare i piccoli enti. La domanda che viene da porsi, a conclusione di questo trattato, è come sia possibile giungere ad un compromesso tra i vincoli di entrata e di uscita dei Comuni e la necessaria valorizzazione delle autonomie locali e dei loro beni? La risposta a questo quesito si profila decisamente controversa. Il sistema, infatti, è ancora in fase di sviluppo ma le nuove entrate del federalismo municipale e la divisione patrimoniale dei beni hanno reso i Comuni più indipendenti dall'organo centrale e più responsabilizzati. Inoltre la situazione statale non era così migliore da giustificare un forte accentramento ma probabilmente meritava provare ad ottenere un risultato con un fiacco ma risolutivo cambiamento. Parlare di efficienza di questi, soprattutto nella sua accezione economica, non sembra ancora opportuno ma sicuramente si intravedono dei miglioramenti non tanto nei loro bilanci, aggravati dai tagli di spesa, quanto sul territorio, seppure suscettibile del pericolo di ottenere servizi peggiori.
Una possibile soluzione al quesito potrebbe venire dalla collaborazione tra i vari livelli decentrati per evitare di soffocare i bilanci dei Comuni più piccoli e cercando di ridare vigore al punto forte del nostro Paese: il patrimonio culturale. Forse in questo modo si potrebbe vincere la scommessa del federalismo demaniale, con un rilancio dell'Italia, come probabilmente auspicato dai promotori di quest'istituto. Concludendo non ci resta che affermare che il federalismo potrebbe essere il punto d'incontro tra il diritto e l'economia: da un lato perché volto a realizzare un intervento
pareggio di bilancio con un migliore sfruttamento del patrimonio ed un'adeguata gestione delle finanze, dall'altro lato perché dovrebbe essere attento all'equità tra gli enti territoriali e tra i cittadini in tema di fiscalità. Tuttavia, anche nell'ultima affermazione di questa tesi, non è possibile esporre entusiasmo per questo lento ma potenziale sistema federalista, vittima di essersi intrecciato con un assetto politico instabile, un legislatore impreciso ed una crisi memorabile.
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