(A proposito degli « Annual reports of The Federai Deposit Insurance Cor poration for thè years ending december 31, 1934, 1935, 1936, 1937, 1938 »).
I rapporti a cui la presente nota si ispira, assai accuratamente redatti e ricchi di dati sulla situazione bancaria americana, sono annualmente pubblicati dalla « Fe derai Deposit Insurance Corporation », dall’istituto cioè che negli Stati Uniti garan tisce dal 1934 i depositanti contro le perdite conseguenti da sospensioni di paga menti da parte delle banche.
Della possibilità di garantire i depositi bancarii si discuteva in America sal tuariamente da oltre un centinaio di anni, ma solo agli inizii del nostro secolo risalgono i primi esperimenti in merito effettuati in taluni stati della repubblica stellata; su tali esperimenti, che suscitarono vivo interesse (1), scriveva il prof. Ei naudi (2) in un momento in cui l’argomento rivestiva presso di noi carattere di scottante attualità per il recente fallimento della Banca Italiana di Sconto.
La eccezionale intensità di dissesti, particolarmente tra le piccole banche delle regioni di frontiera dell’ovest più fortemente soggette alle crisi agricole, fu stimolo principale negli Stati Uniti a tali prove; favorite inoltre dalla costituzione federale, che permettendone l’attuazione in singoli stati, ne riduceva colla portata anche il rischio. Ma non si può dire che a tali tentativi abbia arriso il successo: la ridotta scala su cui vennero effettuati, l’insufficienza dei fondi comuni di garanzia, l'im perversare delle crisi agricole e l’avventato comportamento di molte banche in paesi ad economia ancora semi-coloniale non concessero lunga vita all’istituto della ga ranzia depositi in nessun stato dell' Unione nord-americana (3).
(1 ) Cfr. sull’argomento una serie di articoli di Thornton Cooke nei volumi 24-28-29-
36-38 del « Quarterly Journal of Economics ».
(2 ) L. Einaudi, L a garanzia d ei depositi bancari (a proposito di casi italiani e espe rienze americane) in « Rivista bancaria », 1922, p. 269, a commento del libro di T . B. Ro b b,
T h e Guaranty o f Bank D epositi, Boston e New York, 1921.
(3 ) Oklahoma, 1 9 0 8 -2 3 ; Kansas, 1 9 0 9 -2 9 ; Texas, 1 9 1 0 -2 7 ; Nebraska, 1 9 1 1 -3 0 ; Missis sippi, 1 9 1 5 -3 0 ; South Dakota, 1 9 1 6 -3 1 ; North Dakota, 1 9 1 7 -2 9 ; Washington, 1917-21.
FRANCO MIUANO
Le leggi in proposito si differenziavano da stato a stato, ma caratteristiche comuni furono la mancata obbligatorietà di partecipazione al sistema di mutua as sicurazione (eludibile mediante la trasformazione da banca di stato a banca nazio nale), il pagamento di un premio annuale variante nei diversi anni e nei diversi stati dal 0,10 al 5 % dei depositi, la limitata possibilità di operare prelievi sup- plettivi sulle banche associate in caso di inadeguatezza del fondo comune.
La grande crisi seguita al boom del ’28-’29 provocò una eccezionale intensi ficazione di dissesti bancari negli Stati Uniti : in tali annate il numero delle banche che sospesero le operazioni e di quelle che riapersero gli sportelli e l’ammontare dei depositi rispettivi fu il seguente:
banche chiuse banche riaperte
anni numero depositi numero depositi
i n m i g l i a l a i n m i g l i a i a d i d o l la r i d i d o l l a r i 1929 659 230.643 69 28.586 1930 1350 834.096 158 58.146 1931 2293 1.690.232 276 157.359 1932 1453 706.188 289 275.757
i prima della moratoria . . . 446 214.516 \
1933 < alla chiusura della moratoria . 4524 4.134.651 \ — 2.496.477
1 dopo la m o ra tria ... 178 148.802 )
Il panico dei depositanti che si era intensificato nel gennaio 1 9 3 3 , ingigantì
nel febbraio, finché il 6 marzo venne proclamata la moratoria generale; fu in conseguenza di tali avvenimenti che il governo federale decise di riadottare il prin cipio della garanzia depositi, non più su scala ridotta, ma estesa all'intera confe derazione.
Col Banking Act del 16 giugno 1933 venne così istituita la « Federai Deposit Insurance Corporation » colla funzione di « acquistare, detenere e liquidare i fondi delle banche nazionali che erano state chiuse.... e di assicurare i depositi di tutte le banche ammesse al beneficio dell’assicurazione » ; fu apprestato in un primo tempo un piano temporaneo che restò in funzione dall’ 1-1-34 al 28-6-35, data di attua zione del piano permanente.
La direzione della F D I C è affidata ad un consiglio di tre membri tra cui figura il controllore della moneta; l ’associazione è obbligatoria per tutte le banche membre del sistema della riserva federale, facoltativa per le altre; l’ammissione è condizionata alla presentazione di certificati di solvibilità rilasciati dalle autorità dei rispettivi stati ed al buon esito di un esame generale sulla solidità dell'istituto, avendosi particolare riguardo al tipo di operazioni, alla sicurezza degli investimenti ed alla percentuale del capitale netto sul totale dei depositi (in generale si richiede non meno del 10 % ). Il capitale della F D IC , da investirsi tutto in titoli di stato, fu sottoscritto per 150 milioni di dollari dal sottosegretariato del tesoro, per 139 milioni dalle 12 banche della riserva federale; il resto fu versato quale quota di associazione dalle banche garantite nella misura del 0,50 % dei depositi assicurati. La estensione della garanzia in un primo tempo limitata a 2500 dollari per ogni
LA GARANZIA DEI DEPOSITI BANCARI NEGLI STATI UNITI 241
deposito, fu poi portata a 5000 dollari, mentre per il piano definitivo era in progetto la copertura al 100 % per i depositi lino a 10.000; al 75 % per i depositi fino a 50.000; al 5 0 % oltre i 50.000. La F D I C può emettere proprie obbligazioni per un ammontare non superiore a tre volte il proprio capitale.
Nella legge del 1933 non eran previsti limiti al numero annuale di quote del 0,25 % supplettivamente prelevabili sulle banche garantite ogni qualvolta si verificasse insufficienza di fondi; ma le banche si mostrarono tanto restie ad assu mere un cosi serio impegno che la predetta disposizione venne radicalmente modi ficata nel piano definitivo stabilendosi una quota di associazione fissa permanente nella misura annuale dell’ 1/12 dell’ 1% sul totale dei depositi (coperti o no dalla garanzia) della banca, senza possibilità di prelievi suppletivi; si abolì così la re sponsabilità illimitata degli associati e si rinunziò al principio di prelevare quote proporzionali all'ammontare dei depositi assicurati (criterio del beneficio) modifi cando con ciò sostanzialmente la natura dell’istituto. Si rinunziò inoltre alla prevista estensione della copertura restando fissato il limite di 5.000 dollari.
La F D I C esercita una effettiva sorveglianza sulle banche associate necessi tando la sua approvazione per apertura di filiali, riduzione di capitali, fusioni : essa inoltre facilita con aiuti finanziari la riconsolidazione o la fusione di istituti peri colanti e controlla periodicamente la regolarità delle pratiche bancarie consigliando correzioni di situazioni od attività azzardate, ed in caso di persistente scorrettezza escludendo l'istituto di credito dal beneficio dell’assicurazione. Quando una banca garantita sospende i pagamenti e viene sottoposta ad amministrazione giudiziaria la F D I C rimborsa direttamente entro un breve termine (dieci giorni in media) i depositanti, od organizza una nuova banca che serva di agenzia per il pagamento ai depositanti ed eventualmente anche per la raccolta di nuovi depositi.
Pieno successo ha arriso all’istituzione : un’obbligatorietà morale, se non legale dopo gli eventi del 1933 indusse pressoché la totalità delle banche commerciali a chiedere la associazione alla F D I C sì che alla fine del 1938 il 93 % di esse (13.661 su 14.703) risultavano garantite, mentre nel molto più ristretto campo delle casse mutue di risparmio (Mutual Savings Banks), le adesioni furono, come prevedibile, assai limitate (48 su 505).
Le banche garantite detenevano alla fine del 1938 circa 50 miliardi di dollari sotto forma di 61 milioni di conti di deposito, il 98 % dei quali pienamente pro tetti; complessivamente i depositi garantiti assommavano a circa il 4 6 % del totale depositi degli Stati Uniti.
Finora la F D I C ha funzionato con generale soddisfazione sborsando od ap provando l’esborso nei primi 5 anni di 74 milioni di dollari (di cui 21 milioni non ancora ricuperati) in occasione di riconsolidazioni o di dissesti di 252 banche, e così accordando piena protezione ad oltre 478.000 depositanti; in particolare essa ha prontamente rimborsato circa 36 milioni di dollari (di cui 19 milioni non ancora ricuperati) ai depositanti delle 178 banche sottoposte ad amministrazione giudiziaria nel periodo 1934-38.
Perché tale istituzione sia sorta e si sia sviluppata negli Stati Uniti e non nel vecchio continente è cosa che facilmente si spiega se si tengono presenti le speciali
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caratteristiche del sistema bancario americano fortemente decentrato in numerose piccole banche indipendenti; la diffìcile applicabilità e la dubbia utilità di un sistema di garanzia depositi a stati quale l'Italia a forte concentrazione bancaria, con pochi grandi istituti ed uno sviluppato sistema di filiali, già era stato posto in evidenza dall’ Einaudi quando rilevava che la mutua assicurazione ha per le banche americane
« una funzione analoga a quella che ha l'oculato movimento del contante tra le varie sedi ed agenzie di una grande banca, per impedire che essa si trovi impacciata momentaneamente nel rimborsare i depositi, quando la banca nel suo complesso è seria e solida. L'estremo sminuzza mento delle banche negli Stati Uniti, ha reso forse utile un avvedimento che in altri paesi, a sistema bancario più accentrato, apparirebbe probabilmente superfluo » (4).
Tuttavia la garanzia depositi ha trovato una applicazione probabilmente unica anche in Europa. Nel 1932 invero in Cecoslovacchia fu istituito un « Fondo gene rale degli istituti finanziari » alimentato con contributi delle banche nella misura fissa annuale del 3 % degli interessi versati ai depositanti, diviso in 3 fondi distinti in base alla distribuzione in tre categorie delle aziende di credito. Tale fondo ga rantisce ai depositanti il rimborso di almeno 1‘ 80 % dei depositi, ed aiuta inoltre gli istituti in difficoltà mediante soccorsi finanziari (5).
La creazione della F D I C ha ridestato negli Stati Uniti vecchie polemiche sull'argomento dell'assicurazione depositi; l’istituto ha suscitato le più vive speranze e raccolto il maggior favore tra i depositanti, ma gran numero di banchieri non fecero all'inizio buon viso alla novità definendola « insana, antieconomica, ingiusta e pericolosa » (6). Alle critiche vecchie se ne aggiunsero nuove : talune investivano il principio in generale, altre le singole disposizioni delle leggi del 1933 e del 1935 : può essere utile riesaminarne alcune alla luce dei risultati di cinque anni di attività dell'istituto.
Al primo gruppo appartengono le due accuse capitali, quelle cioè di incorag giare l’amministrazione imprudente e disonesta delle banche e di far subire a quelle buone l ’onere dei danni arrecati dalle cattive.
Va osservato anzitutto che tali critiche investono non solo l'assicurazione de positi, ma il principio assicurativo in linea generale : anche nell’assicurazione incendi, distribuendosi i danni, si può premiare i negligenti a spese dei diligenti; tale consi derazione però non ha mai rappresentato un ostacolo all’istituzione d'un sistema assicurativo ogni qualvolta esistesse un superiore interesse alla redistribuzione delle perdite; l’esame si restringe in tal caso a vedere se i benefici ritraibili dal sistema non siano superiori ai danni che eventualmente esso comporti.
Nel caso poi particolare dei depositi si può anzi attendere dall'assicurazione un’azione moralizzatrice dell’attività bancaria. Si può rilevare, è vero, che, resi i depositi ugualmente sicuri in banche bene o mal dirette, sarà tolto nel pubblico l'incentivo alla ricerca della buona banca, che i depositi saranno solo più attratti
(4) Einaudi, art. cit., p. 288.
(5 ) C fr. per maggior particolari: F. Se t t i, La tutela d el risparmio e la disciplina d ella
funzione creditizia nella legislazione straniera, in « Rivista bancaria », 1937, p. 189 e seg. (6) Telegramma dell’Associazione banchieri al Presidente Roosevelt del 13 giugno 1933.
LA GARANZIA DEI DEPOSITI BANCARI N EG U STATI UNITI 243
dall'altezza dell’interesse offerto (indizio di attività azzardata), che le banche avranno minor preoccupazioni di accantonare riserve a detrimento dei dividendi; ma è ben noto d'altronde che la possibilità di giudicare della solidità di una situazione ban caria sfugge, nonché al grosso pubblico, spesso anche ai direttori stessi dell’istituto, e che sopratutto esiste un interesse diretto e personale del banchiere a non fallire che supera la preoccupazione della tutela dei fondi dei clienti. L’assicurazione depo siti infatti non è assicurazione di banche, ma di depositanti; non salverà dal falli mento e dalle sue conseguenze il banchiere, ma solo il depositante. Particolari disposizioni legislative possono inoltre prevenire la trascurata o disonesta ammi nistrazione delle banche od ostacolarne l’incoraggiamento: cosi negli Stati Uniti è stato proibito di pagare interessi per i depositi in conti correnti e limitazioni sono state imposte agli interessi accordati per i depositi a scadenza od a risparmio da banche associate alla F D I C , mentre il controllo su di esse esercitato è volto piuttosto ad indurre all’accantonamento di maggiori riserve ed a distogliere da investimenti malsicuri.
Se si fosse poi voluto mantenere un incentivo di tutti e non solo dei grandi depositanti alla ricerca della buona banca, sarebbe stato sufficiente assicurare i depositi per una percentuale inferiore al 100 % secondo una pratica largamente adottata in altri tipi d’assicurazione. Ove poi fosse stata sancita la corresponsabilità illimitata di tutte le banche associate, si sarebbe profilato un interesse comune degli istituti di credito a controllare la reciproca solidità ed a promuovere un generale rafforzamento del sistema bancario; perciò può apparire deprecabile la limitazione di responsabilità introdotta colla legge del 193? che ha tolto forse alla F D I C il carattere ed il vantaggio precipuo della mutua assicurazione. Talché, allo stato attuale della legislazione americana, un miglioramento od un peggioramento delle pratiche bancarie dipenderà forse solo dalla maggiore o minore efficacia dei controllo esercitato dall’ente assicurativo.
I risultati dei primi 5 anni non sono concludenti in proposito; il numero delle banche che sospesero le operazioni nel periodo 1934-38 fu il seguente:
Anno Banche Non
assicurate assicurate 1934 ... 9 48 1935 ... 26 8 1936 ... 41 3 1937 ... 53 6 1938 ... 49 7 Totale Percentuale delle banche assicurate insolventi sul totale
delle insolventi
Percentuale delle banche assicurate
sul totale delle banche attive
57 15.8 89.8
34 76.4 89.7
44 93.1 89,3
59 89.8 89.7
56 87.5 89.8
Fatta eccezione per la prima (e in parte per la seconda) annata, in cui fallirono banche già dissestate dal 1933 e perciò non ammesse all’assicurazione, non si pro fila una evidente maggiore o minore percentuale di insolvenze tra le banche assi curate nei confronti delle non assicurate ; ma è certo che un periodo di vivace ripresa dopo una grave crisi e di notevole rarefazione dei fallimenti, quale quello conside rato, non può fornire una soddisfacente base di giudizio.
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Si riconosce invece, attraverso i risultati degli esami annualmente compiuti dalla F D 1 C, un sostanziale miglioramento per quanto riguarda il rapporto del- 1'« adjustcd capitai account » (capitale « corretto » o deduzion fatta dei fondi giudi cati persi o irrecuperabili o di sospetto valore) all'ammontare dei depositi nelle banche assicurate, quale conseguenza di un generale consolidamento di investimenti consi derati anteriormente malsicuri, di accantonamenti di attività, di nuove sottoscrizioni da parte di privati e della « Recostruction Finance Corporation ».
Invero le percentuali di distribuzione del numero delle banche commerciali assicurate non membre del F R S in base al rapporto del capitale corretto ai depo siti furono negli anni 1993-38 le seguenti :
Banche con capitale corretto di dollari 1933 1934 1935 1936 1937 1938 0.00 o m e n o ... 10.0 0.6 0.5 0.3 0.2 0.5 da 0.01 a 4.99 ... 9.6 1.9 1.6 0.9 0.9 1.8 da 5.00 a 9 9 9 ... 14.9 10.5 10.9 10.0 13.8 14.0 10.00 o p i ù ... 65.5 87.0 87.0 88.8 85.1 83.7 per 100 dollari di depositi
Tali risultati possono però aver subito l'influenza di eventuali variazioni di severità di giudizio degli esaminatori in rapporto forsanche a fattori di congiuntura; quando infatti si delineò la ripresa del 1934 si diffuse negli Stati Uniti un orienta mento ostile alla eccessiva severità di giudizio e di controllo sui fondi delle banche, ritenendosi questa fautrice di una politica deflazionaria e di tesoreggiamento non adatta a favorire la ripresa congiunturale, ma quando si profilò la piccola crisi del 1937-38 ritornarono in applicazione più rigorosi criteri nella valutazione della qua lità degli investimenti bancari (7) : di questo fatto può anche in parte essere espres sione il lieve deterioramento riscontrabile nella situazione dei portafogli bancari del 1937 e '38.
Di maggior consistenza appare l’appunto che, non essendo la quota di asso ciazione alla F D I C differenziata in base al rischio (né una tale differenziazione sembrava soddisfacentemente attuabile), si viene ad operare una redistribuzione delle perdite a danno delle banche meglio amministrate od appartenenti a categorie di determinata ampiezza, tipo o situazione geografica in cui si riscontra una minor percentuale di insolvenze.
Ma la distinzione tra banche buone e banche cattive è sempre stata assai labile, ed ancor più evanescente è apparsa dopo le esperienze dell’ultimo ventennio. Taluni fallimenti bancari si verificano anche in periodi non di crisi ed in tali casi, in quanto facilmente attribuibili a cattiva amministrazione, certo la garanzia depositi offerta dalle banche solide può non apparire equa; ma quando sotto l’azione di cause generali di depressione, fenomeni contagiosi di panico fra i depositanti trasci nano alla caduta banche anche solidissime, si può ritenere la garanzia offerta da queste ultime alle più deboli quasi un prezzo che esse pagano per la propria
sicu-(7) Cfr. Ho m er Jo n es, A» Appraisal in thè Rules and Procedures o f Bank supervision 1929-39, in « The Journal of Politicai Economy », 1940, p. 183. { \
LA GARANZIA DEI DEPOSITI BANCARI NEGLI STATI UNITI 245
rezza (8). Questo di cooperare alla prevenzione di « runs » ci pare sia lo scopo ed il vantaggio precipuo della garanzia depositi americana : il fatto che un percen tuale superiore al 90 % dei depositanti è pienamente tutelata offre fondate speranze che non si ripeteranno più le resse agli sportelli del 1933 anche se l'ammontare dei depositi garantiti assomma a solo il 46 % del totale.
Ad interessanti considerazioni potrebbe anche condurre lo studio della rcdi- stribuzione geografica delle perdite: l'esperienza passata indica quali zone di più frequenti fallimenti bancari gli stati del sud c del medio ovest dell’ Unione, cioè quelli a carattere agricolo (9 ); se tale tendenza persisterà gli stati dell’est paghe ranno anche in futuro quote in percentuale assai superiore a quella delle loro effettive perdite.
Dal sistema di garanzia americano risultano inoltre fortemente danneggiate le grandi banche nei confronti delle piccole perché presso le prime è maggiore la percentuale dei depositi superiori a 5.000 dollari e quindi per la eccedenza non protetti, mentre la quota viene pagata sul totale dei depositi detenuti. L’entità del sacrificio imposto ai grandi istituti di credito risulta evidente dalle seguenti per centuali di depositi garantiti presso banche commerciali appartenenti a categorie di diversa ampiezza:
Banche commerciali con media di depositi Percentuale di depositi coperti dall'assicurazione di meno di 100 ... 95 % da 500 a 1000 ... 84 % da 5000 a 10.000 ... ! . 66 % oltre 50’000 d o lla r i... 26 %
La rinunzia al criterio del beneficio nel prelevamento delle quote può con siderarsi una misura a favore delle piccole banche provinciali e quindi contraria a quel processo di assorbimento da parte dei grandi istituti centrali auspicato dai fau tori dell’introduzione del principio dell’accentramento nel sistema bancario ame ricano.
La limitazione della garanzia a 5000 dollari potrebbe inoltre essere produttiva di conseguenze economiche non indifferenti e forse vantaggiose quale incentivo ad un maggior spezzettamento e ad una più ampia distribuzione dei depositi nel paese. Una tendenza all’aumento del numero dei depositi inferiori a 5000 dollari, quale si sarebbe potuto prevedere, fino al 1938 non si era però verificata; la percentuale del numero dei depositi di ammontare inferiore a 5000 dollari in banche commer ciali assicurate era infatti al
1° ottobre 1934 al 13 maggio 1936 al 21 settembre 1938
del 98,5 % del 98,4 % del 98,4 %
(8) Cfr. Guy Em er so n, Guaranty o f deposits under the banking act o f 1933, in « T h e Quarterly Journal of Economics », 1933-34, p. 236 e seg.
(9) Cfr. A. D. Gayer, T h e Banking Act o f 1933, in «T h e Quarterly Journal of Econo mics », vol. 1935-36, p. 100.
Non è tuttavia da escludersi che il fenomeno non si possa verificare in periodi di minor sicurezza.
Un sistema di garanzia depositi non implica però solo il problema di « distri buire il rischio di talune banche andate male su tutte le banche oneste e ben amministrate, ma anche quello di distribuire un rischio concentrato in un tempo breve su un tempo lungo » (10). Il problema si connette con quello, arduo, ma assai interes sante, della determinazione del saggio di premio a cui andrebbero soggetti i depositi per fronteggiare il rischio del fallimento bancario; sebbene sia assai a dubitare che si possa poggiare una assicurazione depositi su di una seria base attuariale.
A tal fine venne intrapresa un'analisi delle perdite subite dai depositanti in tutte le banche commerciali che sospesero negli Stati Uniti i pagamenti durante il periodo 1865-1934; i dati ottenuti non son privi di interesse. In 70 anni oltre 20.000 banche commerciali chiusero gli sportelli; nello stesso periodo andarono an nualmente perduti per i depositanti circa un terzo di dollaro ogni 100 depositati e circa un quarto ogni 100 depositati in somme inferiori a 5000 dollari. Infatti dal .1865 al 1934 andarono perduti in totale 3411 milioni di dollari di depositi, con una percentuale annuale del 0,324 % sul totale dei depositi; e di essi 2563 milioni di dollari erano depositi di somme inferiori a 5000 dollari, con una per centuale annuale del 0,244 % sui depositi della stessa specie.
Però circa 1’ 80 % di tali perdite si concentrarono in 14 annate critiche, sicché,