Concludendo l’analisi delle aree tematiche più importanti della Convenzione Tipo toscana, arriviamo a parlare delle garanzie propedeutiche all’affidamento e della disciplina attinente alla fase patologica del contratto, ovvero il regime sanzionatorio.
Il capitolo settimo dedica una sola norma alle garanzie, così come avveniva nella prima stesura della convenzione, ma l’attuale art. 32 offre maggiori dettagli rispetto al passato art. 30. La garanzia assume la forma del deposito cauzionale: l’entità dell’importo è legata ad una percentuale (fissata nel nuovo schema tipo e pari al 5%) dei ricavi di esercizio della gestione e il mezzo è rappresentato da fideiussione bancaria secondo il modello del pagamento “a prima richiesta” (anche quest’ultimo punto è una precisazione introdotta nel nuovo schema tipo). La presenza della cauzione consente all’AATO l’immediata disponibilità delle somme di danaro determinate a titolo di penalità conseguente alle varie ipotesi di inadempienza da parte del Gestore, potendo dunque l’Autorità detrarle dal deposito. Non solo. Il Gestore è anche tenuto a ripristinare l’importo originario della cauzione “entro 15 giorni dalla comunicazione scritta della Autorità d’Ambito, pena la risoluzione del contratto dopo un mese di messa in mora senza esito”. A questo punto, le modifiche apportate dal consiglio regionale allo schema tipo del 1997 prevedono l’aggiunta di un nuovo comma all’articolo in
esame che impone al Gestore di prestare ulteriori garanzie assicurative “tali da coprire i rischi derivanti da proprie inadempienze e comunque da danni causati alla Autorità d’Ambito ed a terzi, ivi inclusi gli Enti locali associati”: nulla è specificato in più rispetto alla tipologia della garanzia (assicurativa), né il termine “idonee” lascia intendere quali potrebbero essere le modalità di determinazione del quantum. Considerando che ogni Ambito ottimale presenta specifiche peculiarità, sia in termini di gestione tecnica, sia in termini di costi complessivi del servizio, cui risultano necessariamente proporzionati anche i profili assicurativi, il legislatore regionale ha saggiamente lasciato alla contrattazione delle parti (in sede di affidamento del servizio) la fissazione degli specifici parametri quantitativi. (79)
Veniamo ora alla fase patologica del contratto, ovvero alle ipotesi sanzionatorie.
A parte le inadempienze che giustificano l’applicazione delle penalità con le forme sopra viste, sono due le sanzioni che l’AATO può comminare al Gestore: la sostituzione provvisoria e la risoluzione del contratto. Circa la prima, l’art. 33 dell’attuale schema tipo prevede che in caso di “grave inadempienza” da parte del Gestore, l’Autorità può “prendere tutte le misure necessarie per la tutela dell’interesse pubblico a carico e rischio del Gestore, compresa la provvisoria sostituzione del Gestore
(79) Il comma in questione riflette sostanzialmente il contenuto di una parte dell’art. 4 del vecchio schema tipo, laddove si parla della responsabilità del Gestore: il principio alla base della disciplina è stato ora tradotto nel comma 4 dell’art. 30.
medesimo” (comma 1). La sostituzione deve essere preceduta dalla messa in mora con la quale viene contestata al Gestore
l’inadempienza, “intimandogli di rimuovere le cause
dell’inadempimento entro un termine proporzionato alla gravità dell’inadempienza”. Questo tipo di sanzione è stata poi espressamente estesa nella nuova versione della norma (comma 2) alle ipotesi in cui – in tema di varianti al piano degli interventi – il Gestore non adempia, anche quando l’inadempimento sia dovuto a controversie aventi ad oggetto compensazioni tariffarie ritenute dal Gestore medesimo insufficienti. Per delimitare il
concetto di “grave inadempimento” - che giustifica
l’applicazione della misura sanzionatoria – la norma si riferisce ad ipotesi di inadempimento parziale del servizio ed ai casi in cui “vengano compromesse la continuità del servizio, l’igiene o la sicurezza pubblica”, mentre fa salvi i casi in cui siano ricorse di fatto circostanze eccezionali tali da escludere una responsabilità colposa del Gestore.
Alla risoluzione del rapporto, e conseguente revoca dell’affidamento, si può arrivare solo in casi di particolare gravità, avuto riguardo all’oggetto del contratto che, è bene non dimenticarlo, è un servizio pubblico. Stiamo parlando solo di risoluzione per inadempimento, cioè di una sola delle tre ipotesi previste dal codice civile (eccessiva onerosità e impossibilità sopravvenuta): precisazione che dobbiamo fare, visto che - partendo dall’analisi di una specifica esperienza applicativa della convenzione tipo (quella di AATO5) - vedremo se è possibile
configurare l’inserimento nel contratto perlomeno dell’ipotesi relativa all’eccessiva onerosità della prestazione, cioè della gestione (80).
La norma sulla risoluzione, sia in prima che in seconda stesura (rispettivamente, artt. 32 e 34), delimita la categoria dell’inadempimento innanzitutto su un piano generale, legandola ai casi in cui il Gestore “non abbia posto in essere il servizio alle condizioni fissate dalla convenzione, o in caso di interruzione totale e prolungata del servizio”, tuttavia escludendo l’operare di cause di forza maggiore. Vengono dettagliate poi le seguenti ipotesi specifiche, rimaste invariate, ovvero:
a) in caso di fallimento o scioglimento del gestore;
b) in caso di ripetute gravi deficienze nella gestione del servizio previa messa in mora rimasta senza effetto;
c) in caso di interruzione generale del servizio acquedotto o di quello di smaltimento delle acque reflue per una durata superiore a tre giorni consecutivi, imputabile a colpa o dolo del gestore;
d) in caso di ripetute gravi inadempienze ai disposti della presente convenzione previa messa in mora rimasta senza effetto.
L’iter che porta alla risoluzione non è comunque privo di garanzie per il Gestore, il quale è obbligatoriamente chiamato a “giustificarsi” (tramite messa in mora) e a porre rimedio alle
violazioni (ma solo nei casi di cui alle lettere “b” e “d”) entro un congruo termine.
Con la risoluzione il Gestore, oltre alla revoca del servizio conseguente alla decadenza dalla convenzione di affidamento, è onerato anche dei danni e delle spese in cui l’AATO proverà di essere incorsa: la refusione avviene, come per le penalizzazioni, tramite prelievo automatico da parte dell’Autorità medesima di parte della cauzione.
Circa la competenza giurisdizionale, è di tutta evidenza la scomparsa della clausola compromissoria, originariamente prevista all’art. 34: esso, in caso di contestazioni relative a “canoni, indennità ed altri corrispettivi, nonché aspetti patrimoniali connessi tra il Gestore e l’Autorità d’Ambito” sorti per effetto della convenzione e, al di là di queste specifiche ipotesi, in caso di controversie comunque afferenti all’esercizio della gestione, prevedeva la devoluzione delle controversie ad un collegio di tre arbitri, “da nominarsi uno da ciascuna delle parti ed il terzo di comune accordo tra esse o, in difetto di tale accordo, dal Presidente del Tribunale del capoluogo di provincia o del capoluogo della provincia con maggior numero di abitanti nell’Ambito, su ricorso della parte più diligente, previo avviso all’altra”. Si trattava di un arbitrato rituale, che doveva svolgersi cioè ai sensi dell’art. 806 e seguenti del c.p.c.
In realtà, nell’elaborazione delle convenzioni di gestione toscane, le parti hanno poi trasferito la clausola compromissoria
nei Patti aggiunti (81), ad eccezione dell’affidamento nell’ATO4, poiché – come si disse a suo tempo – esso è avvenuto sulla base del vecchio schema tipo della convenzione che conteneva già il ricorso all’arbitrato.
(81) Come si vedrà meglio nella Parte Terza, in alcuni Ambiti la contrattazione fra AATO e Gestore è stata formalizzata anche in un ulteriore documento rappresentato dai cosiddetti Patti aggiunti, ovvero una convenzione i cui contenuti completano e dettagliano quelli propri della Convenzione di Gestione, questi ultimi come sappiamo largamente vincolati allo schema tipo.
PARTE TERZA
CAPITOLO I
L’organizzazione del SII nell’ATO5 “Toscana Costa”
1. La costituzione dell’Autorità di Ambito.
Come si disse a suo tempo, il territorio toscano è stato suddiviso in sei Ambiti Ottimali dalla legge regionale 81/1995, con la quale è stato scelto il consorzio obbligatorio come forma di aggregazione sovracomunale titolare del servizio idrico. La legge ha attribuito al Comune con più abitanti un ruolo di coordinamento nell’attuare – entro il termine perentorio di sei mesi dalla sua entrata in vigore (art. 4, comma 1) - i vari passaggi prescritti dalla normativa nazionale e regionale per l’organizzazione del SII.
Primo e fondamentale adempimento è rappresentato, come sappiamo, dalla costituzione dell’Autorità di Ambito: per esso, la Legge 81 prescrive un ulteriore termine, questa volta pari a centoventi giorni, quasi mai rispettato nella prassi. Per ogni ambito territoriale, la creazione del consorzio deve avvenire mediante l’approvazione a maggioranza assoluta dello Statuto della erigenda Autorità da parte delle assemblee elettive di ogni Ente locale coinvolto. Il comma 3 dell’art. 4 delinea puntualmente le attività di coordinamento di cui il Comune più
importante a livello demografico è onerato: si va dalla materiale redazione dello Statuto sulla base di uno schema tipo allegato alla legge, alla convocazione dell’assemblea di insediamento, alla predisposizione dei mezzi per il primo funzionamento dell’organo. Sulla configurazione giuridica e sulle attribuzioni delle Autorità si è già detto altrove (82), basti qui ricordare che tutto il sistema organizzativo ha carattere obbligatorio e l’eventuale inadempimento delle attività preordinate alla sua attuazione è sanzionato con il ricorso all’esercizio dei poteri sostitutivi da parte della Regione (art. 5).
L’Ambito territoriale denominato “Toscana Costa” comprende ad oggi (83) trentatrè Comuni, sparsi fra le Province di Livorno, Pisa e Siena. L’insieme degli adempimenti che
hanno condotto alla costituzione dell’Autorità e
all’organizzazione di base del SII nell’ATO5 si è svolto su iniziativa e con il coordinamento del Comune di Livorno, di ciò onerato ex lege in virtù del suo maggior peso demografico rispetto alle altre realtà locali.
Diamo ora conto brevemente di quelli che sono stati i passaggi storici fondamentali che hanno portato alla costituzione del consorzio, soprattutto al fine di meglio individuare nel prosieguo della trattazione le dinamiche dei rapporti con il
(82) Quando si è descritto il contenuto della legge 81/1995, Parte Seconda.
(83) Ci sono state un paio di variazioni nella compagine dell’AATO5: il Comune di Collesalvetti (LI) ha fatto il suo ingresso nell’ambito nel maggio del 2000, mentre il Comune di Monterotondo M.mo (GR) ne è uscito nel luglio del 2002.
soggetto gestore attraverso l’analisi di alcuni aspetti della convenzione.
Nell’ottobre del 1995, i Comuni dell’Ambito si riunivano in apposita conferenza di servizi al fine di programmare gli adempimenti volti alla creazione dell’Autorità. Successivamente, i vari consigli comunali approvavano uno dopo l’altro lo Statuto consortile redatto sulla base dello schema tipo regionale. Nel giugno del 1996 veniva convocata la prima assemblea dell’Autorità appena insediata e si procedeva via via alla nomina degli amministratori e della struttura minima di funzionamento (84), alla costituzione di un fondo di dotazione e alla creazione di una commissione tecnica che avrebbe avuto il compito di
approfondire le principali problematiche inerenti
l’organizzazione e lo stato del servizio idrico nell’Ambito. Completata la fase degli adempimenti immediatamente connessi alla costituzione, l’Autorità ha dato avvio a tutte quelle attività propedeutiche alla funzione di pianificazione e controllo che – come si è visto a suo tempo - ad essa competono per legge. E così, tra il 1998 e il 1999, è stato affidato a soggetti terzi specializzati il compito di elaborare una prima ricognizione degli impianti, delle gestioni e dei livelli di servizio allora presenti sul territorio, unitamente all’incarico di informatizzare tutti i dati raccolti: queste attività hanno richiesto tempo e sono state svolte con l’obiettivo di redigere una prima pianificazione degli
(84) Ampliata poi successivamente con la nomina di un Direttore (Luglio 1997) e di un Collegio di Revisori (Febbraio 1998).
interventi nella prospettiva del successivo affidamento della gestione. Il procedimento di adozione del Piano di Ambito, sintesi degli strumenti di pianificazione, ha avuto inizio con l’approvazione - avvenuta con delibera assembleare n. 7 del 24 novembre 1999 - di uno schema base, cui sono state
successivamente apportate modifiche conseguenti alle
controdeduzioni dei vari Comuni coinvolti, ed ha avuto termine con l’approvazione – mediante delibera assembleare n. 11 del 19 dicembre 2001 - del documento definitivo.
Naturalmente, in contemporanea alle predette attività, l’AATO ha dato avvio al secondo passaggio istituzionale che caratterizza l’organizzazione territoriale del SII, ovvero l’identificazione del soggetto più idoneo ad erogare il servizio in via esclusiva ed unitaria per tutto l’Ambito.