Per raggiungere gli obiettivi prefissati, le politiche ambientali usano diversi
strumenti, distinti in strumenti regolamentativi (standard), strumenti economici e strumento volontari (o proattivi). I primi due cercano di rispondere al cosiddetto
principio “chi inquina paga” (polluter pays principle, PPP)17 (OCSE, 1972), che comporta, da parte di chi inquina, l’impegno a sostenere le spese relative all’adozione delle misure che l’autorità pubblica ritiene siano necessarie per assicurare il rispetto delle soglie di tolleranza. Va considerato inoltre il costo sociale generato dall’inquinamento non sempre compreso nel computo dei danni di produzione. L’obiettivo degli strumenti regolamentativi ed economici è comune: internalizzare la differenza tra i costi privati (produzione) ed i costi sociali (inquinamento), nel primo caso sotto forma di maggiori costi legati alla depurazione da parte del produttore (o pagati in modo condiviso da un sistema di depurazione centralizzato), nel secondo caso sotto forma di una tassa sull’inquinamento.
Gli strumenti regolamentativi sono generalmente sintetizzati nell’espressione
command and control perché, attraverso la fissazione di norme, vengono definiti i
comportamenti di (comando) la cui effettiva applicazione è sottoposta ad un’azione di
17 Il principio “chi inquina paga” non è un criterio etico: l’inquinatore non paga perché responsabile dell’inquinamento prodotto, ma solo perché il prezzo del prodotto finale deve rivelare tutti i costi effettivi di produzione e non solo alcuni (Bresso 1993, p. 3) con conseguenze sul prezzo del prodotto finito: la possibilità che il produttore ha di scaricare sul prezzo i maggiori costi dovuti alla necessità di disinquinamento dipenderà dall’elasticità della domanda di quel determinato bene.
Maria Coronato
La dimensione geografica della green economy: applicazioni, prospettive sviluppo territoriale. Il caso della Regione Sardegna Tesi di dottorato in Scienze dei Sistemi Culturali – Turismo, Ambiente, Economia
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accertamento (controllo) generalmente svolto dalla pubblica amministrazione. La definizione di un pacchetto di regolamentazioni richiede un processo di negoziazione e contrattazione che “migliora la probabilità di conformità allo standard da parte dell’inquinatore, offre un grado di flessibilità e può ridurre potenzialmente le incertezze percepite sia da parte del regolamentatore che da parte dell’inquinatore” (Pearce, Turner, 1991, p. 165).
Generalmente si distinguono quattro tipi di norme del tipo ‘comando e controllo’, attraverso la fissazione di altrettanti standard: standard di emissione, di qualità, di processo e di prodotto. Attraverso le norme di emissione vengono fissati i livelli massimi di inquinanti negli scarichi al momento dell’emissione di ricettore (nell’acqua e nell’aria). Si impone quindi al produttore la depurazione dei propri scarichi entro limiti fissati dagli standard18. Un caso particolare di norma di emissione è costituito dalla c.d. norma zero con cui viene richiesto un livello di inquinamento ‘zero’, vietando dunque l’uso di determinati inquinanti19.
Con le norme di qualità invece si fissa la concentrazione massima di sostanze ammesse nell’acqua e nell’aria. È generalmente legato ad uno standard normativo (anche volontario) di emissione, rispetto ai quali è previsto un trattamento differenziato per aree geografiche, per attività economica (per tipologie e/o dimensione), ovviando così al grosso limite costituito dall’uniformità delle norme di emissione. Attraverso uno standard di emissione, infatti, si regolano ad esempio le singole immissioni in un fiume20; invece attraverso lo standard di qualità si differenziano i limiti in relazione al luogo di scarico o rapportando la quantità assoluta scaricata alla capacità del ricettore21. La fissazione di standard di processo impone che il processo produttivo sia svolto rispettando determinati requisiti. È un importante strumento soprattutto per
18 Le principali leggi ambientali (relative all’aria e all’acqua) nel nostro paese sono strutturate sulla base degli standard di emissione (Legge Merli 319/1976).
19 Applicata a quegli inquinanti i cui effetti sono irreversibili (es: scorie nucleari) oppure tossici per la salute umana.
20 Tuttavia la qualità dell’acqua di questo corpo idrico dipenderà anche dalla concentrazione degli scarichi in aree ristrette: sullo stesso corso fluviale potranno infatti insistere gli scarichi di una pluralità di inquinatori.
21 Ad esempio, in relazione al recepimento delle direttive europee, diverse sono le norme che regolano la qualità delle acque per uso potabile o per altri usi; in relazione invece alla normativa sul rumore, diversi sono i limiti in relazione alle attività prevalenti nelle diverse zone urbane.
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incentivare l’utilizzo di tecnologie pulite o per stabilire il rispetto di norme di sicurezza22.
I limiti degli strumenti regolamentativi risiedono nella più generale difficoltà di coniugare il momento del comando al momento del controllo (Cellerino, 1995). Essi richiedono infatti un efficiente, ben strutturato ed oneroso meccanismo di verifica (controllo). In secondo luogo, anche se esiste, in teoria la possibilità di ricorrere a standard differenziati e non uniformi, essi sono stati per lo più utilizzati in modo indiscriminato, uniformando agli stessi limiti settori produttivi e aree geografiche differenti. Inoltre, gli strumenti regolativi non costituiscono in genere un incentivo a ricercare e introdurre tecnologie più pulite richiedendo solo l’adeguamento a uno standard, per di più di problematica fissazione. Gli standard infatti richiedono di essere attentamente calibrati: né troppo permissivi, per non risultare vani, né troppo rigidi, per non tradursi in costi insostenibili per il sistema delle imprese. Infine un ulteriore importante limite risiede nell’esclusione del livello locale nelle decisioni, ignorando così il sistema di valori che caratterizza il rapporto uomo-ambiente delle diverse comunità locali, le sole a poter fornire alla decisione quegli elementi di conoscenza e di valutazione connessi alla percezione soggettiva dell’ambiente in termini di qualità della vita.
Questo tipo di strumenti, al di là dei suoi numerosi limiti, deve essere comunque considerato un prerequisito irrinunciabile di qualsiasi politica ambientale, dimostrando un’indubbia efficacia di fronte al profilarsi di effetti irreversibili o di inquinanti inaccettabili.