Le riflessioni fin qui presentate hanno tracciato, seppur brevemente, le tappe principali dell’evoluzione negli approcci di management in sanità, e più in generale delle amministrazioni pubbliche.
Gli elementi introdotti e le prospettive analizzate hanno messo in evidenza un progressivo spostamento delle logiche dominanti da una visione gerarchica incentrata sullo Stato e sull’Attore pubblico quale entità che deve controllare, organizzare e gestire la sanità prescindendo dalle evoluzioni del contesto al fine di evitare di subirne fluttuazioni e cambi di direzione ad una visione che apre gli approcci di management a logiche di compartecipazione e condivisione con gli attori del territorio al fine di favorire la reciproca comprensione, l’emersione di sinergie e il rapido adeguamento del SSN alle evoluzioni dell’utenza e più in generale del contesto di riferimento.
Il cambio di paradigma descritto può essere sintetizzato nel passaggio da un approccio di governo ad un approccio di governance in sanità ove il “government può essere inteso come esercizio del potere decisionale derivante dal sistema istituzionale formale, [mentre] il concetto di governance è associato all’esercizio dei poteri formali e/o informali con l’obiettivo di creare consenso attorno alle scelte pubbliche, ed è caratterizzato dalla centralità delle interazioni con gli attori presenti ai vari livelli del contesto socio-politico, dal coordinamento di network nonché dall’orientamento all’ambiente economico e sociale esterno”56.
L’introduzione del concetto di governance negli studi sui modelli manageriali in sanità ha segnato la definitiva presa di coscienza della necessità di abbandonare logiche coercitive e di controllo non più adatte alle mutate esigenze del contesto per ‘evolvere’ verso approcci democratici il cui obiettivo è la valorizzazione di tutte le risorse coinvolte attraverso la creazione di percorsi condivisi che assicurino la soddisfazione comune.
Si tratta di un cambio di prospettiva epocale in quanto rappresenta la formalizzazione di uno storico punto di svolta negli approcci di management e la conseguente emersione di principi, criteri e modelli nuovi per comprendere e gestire le dinamiche sanitarie57.
56 Mele V. (2012). New Public Management e il passaggio da government a governance. In Borgonovi E.,
Fattore G., Longo F. (a cura di). Management delle istituzioni pubbliche (69-79). III Ed. Egea, Milano, p. 76.
57 In proposito, Wayne Taylor in un interessante lavoro del 2000 sintetizza i contributi offerti dalla
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1) WKnowing what governance is an evaluation of any principle put into practice is only as good as the definition used to establish the meaning of the principle in the first place. Therefore, in this case, it is very important to clearly understand what is meant by “governance”. The simplest, most generally-accepted definition of governance is “the responsibility and accountability for the overall operation” of an organization […].
2) Achievement of strategic ends. The pressure is mounting on hospitals (and all other health-services agencies) to be effective, that is, to provide the right service, at the right place, at the right time, at an affordable cost. The governance structure and organizational structure of a hospital today must be such that performance objectives (or ends) can be set, measured and accomplished. Therefore, the organization and all of its members must be synchronized in terms of values, goals and activities […].
3) Board-CEO relationship Any organization will be effective and high-performing if there is a high level of mutual confidence and trust throughout the organization, and especially between the board of directors and CEO (Likert, 1961; Gillies, 1992). According to Carver (1990a): “No single relationship in the organization is as important as that between the board and its CEO. Probably no single relationship is as easily misconstrued or has such dire political consequences” […].
4) Unity of direction. One of Fayol’s (1949) original 14 principles of management concentrated on the role of governance. Specifically, he observed that the higher performing organization had only one board of governance, one chief executive and one strategic plan, mission or vision at any one time. This Fayol called unity of direction; there was unity or cohesion within and across those elements that comprised organizational governance. According to his research, anything more would be a recipe for duality, confusion, disorder, waste and ineffectiveness […].
5) Unity of command. The second “unity” principle of good governance is unity of command or the scalar principle. For any action whatsoever, an employee (including the CEO) should receive orders from one superior only. Decision-making authority (the chain of command) should flow in a straight line from the top to the bottom of an organization. The violation of this principle creates confusion, undermines authority, threatens stability, breeds irresponsibility and, if long-lasting, wreaks havoc (Gerth and Mills, 1946; Simon, 1946; Fayol, 1949; Mintzberg, 1979; Anderson, 1984).
6) Unity of accountability/responsibility. The responsibility principle in organizational theory clearly states that, first, subordinates are responsible for their performance directly to their superiors/supervisors and, second, that supervisors are directly responsible for the performance of those they supervise (Anderson, 1984) […].
7) Ownership needs. A hospital board’s ultimate accountability is to the organization’s ownership. This is fairly straightforward in the case of church-owned, government-owned, or military hospitals where there is, in fact, an owner. Many public hospitals with their own boards, however, are owned by “corporations” ± made up of either just the boards themselves, or board members and non-board members. Non-board members are either board members-in-waiting or members who purchase a membership. In the cases where ownership is by a “corporation” other than denominational or governmental, the board’s accountability, by default, is to the hospital’s mission and values (Drucker, 1990; Bader, 1991) […].
8) Self-improvement. If hospitals truly aim to embrace the principles of total quality management (as many say they do) then continuous improvement, as an organizational philosophy, needs to permeate those hospitals from the top of the pyramid to the bottom, from the innermost point of the inner circle to the rim of the outermost circle. For most hospital boards there are some obvious starting places for continuous self-improvement […].
9) Understanding the cost of governance. Most boards today are unaware that they are not only “governance centres” but “cost centres” as well (Carver, 1990b). There are five basic costs of governance:
1. board members’ personal opportunity costs; 2. direct board meeting expenses;
3. the costs of staff supporting board activities; 4. the costs associated with errors made by boards; and
Approccio relazionale e co-creazione di valore in sanità: il caso dell’Assistenza Domiciliare Integrata
31 Tra i numerosi effetti derivanti dall’introduzione del concetto di governance in sanità, per la cui trattazione completa si rinvia ai numerosi contributi offerti dalla letteratura sul tema, uno appare particolarmente rilevante ai fini della comprensione delle tendenze in atto nella realtà sanitaria e delle possibili nuove sfide che stanno emergendo per i ricercatori e per gli operatori di settore. Il riferimento è al New Public Management (NPM), termine coniato del 1991 da Hood che lo definisce come un’espressione che “have lain mainly in the direction of cutting costs and doing more for less as a result of better-quality management and different structural design”58.
Il NPM è un nuovo paradigma di riferimento nella gestione delle attività pubblica che offre indicazioni utili per migliorarne l’efficienza attingendo dalle pratiche e dai modelli utilizzati dalla realtà private. Esso rappresenta uno strumento tramite cui consentire una maggiore responsabilizzazione degli attori coinvolti attraverso la chiara identificazione del contributo offerto al raggiungimento degli obiettivi pianificati59. Al tempo stesso, il NPM attingendo dal settore privato, offre alle realtà pubbliche una serie di strumenti diretti a consentire la razionalizzazione delle risorse impiegate anche attraverso la costituzione di trame relazionali con gli attori rilevanti del contesto di riferimento al fine di favorire l’emersione di potenziali sinergie.
In sanità il NPM si propone come paradigma di una nuova logica di gestione che promette di sconvolgere gli approcci tradizionali corrodendone l’essenza in vista di un più spiccato orientamento all’aziendalizzazione. Si tratta di un percorso avvincente che ha generato numerosi dibattiti e riflessioni ma rispetto al quale molto occorre ancora chiarire soprattutto in merito all’effettivo contributo che può offrire alla razionalizzazione delle risorse in sanità, all’impatto che tale processo potrebbe avere sulla soddisfazione dell’utenza e sulla qualità del servizio e agli effetti che l’ampliamento degli attori coinvolti nella
Wayne Taylor, D. (2000). Facts, myths and monsters: understanding the principles of good governance. International Journal of Public Sector Management, 13(2), 108-124, pp. 109-117.
58 Hood C. (1991). A public management for all seasons. Public administration, 69(1), 3-19, p. 15. 59 In proposito risulta utile precisare che “oggi, due funzioni costituiscono la ragion d’essere della direzione
amministrativa [di un’azienda sanitaria]: la prima consiste nel superare (ed evitare il ritorno di) una organizzazione basata sull’atto formale e sull’approccio burocratico, nel favorire e realizzare un modello basato sulla gestione integrata delle attività, sul lavoro di squadra e in vista del risultato e nel concorrere al soddisfacimento della domanda dell’utente finale; la seconda funzione fondamentale consiste nel realizzare il controllo interno, fa sì che l’agire dell’azienda sia regolato da norme e comportamenti che diano la ragionevole sicurezza che possano essere raggiunti i seguenti obiettivi: efficacia ed efficienza delle attività operative, attendibilità delle operazioni di bilancio, conformità alle leggi ed ai regolamenti”.
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gestione della sanità può generare60. Occorre in altri termini cercare di capire se il NPM, la tendenza verso l’aziendalizzazione della sanità e, più in generale, gli orientamenti che stanno emergendo nella gestione delle sanità sono sufficienti per dichiarare l’avvio di una nuova fase storica proiettata finalmente verso l’ottimizzazione del SSN.