Les 5 grands types de politique agricoles périurbaine d’aggloméra- d’aggloméra-tion en France

La prise en compte de l’agriculture par les communautés d’agglomération ou les communautés urbaines se généralise. Elle est partielle, souvent assez formatée mais elle est patente. Le réseau Terres en Villes est passé en 12 ans de 6 agglomérations membres à 27 agglomérations. Et ces toutes dernières années de nombreuses ag-glomérations qui ne sont pas encore membres du réseau, ont initié des actions agri-coles : Douai, Béthune, Bordeaux, Clermont-Ferrand, Orléans, Nice, Nîmes…

4 Cf. l’association pour le développement de l’agriculture dans l’Y Grenoblois.

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pag. 189 Figure 2. Les 27 agglo-mérations et métropoles membres du réseau Terres en Villes (2012).

Les politiques agricoles périurbaines locales sont d’une grande diversité en raison de la variété des situations géographiques, urbaines, agricoles, de leurs interrelations et de leurs histoires politiques locales. L’agriculture y est rattachée à diverses compé-tences communautaires ; économie, environnement, aménagement du territoire…

Et ces politiques définissent un mode de gouvernance, des objectifs stratégiques et un programme d’actions relevant de  plusieurs domaines  : planification et aménage-ment, agri-environneaménage-ment, économie agricole, circuits de proximité et gouvernance alimentaire, communication et relations entre agriculteurs et citadins.

Un travail⁵ récent du réseau Terres en Villes sur 21 agglomérations membres⁶ qui reste à affiner en catégorisant mieux les histoires urbaines et les sentiers de dépendance des politiques locales, distingue cinq grands types⁷ de politiques agricoles périurbaines.

Le premier type de politique (6 agglomérations), “le compromis foncier”, cherche à dé-gager un consensus local entre extension urbaine et compensation des emprises sur les terres agricoles. C’est une étape nécessaire, souvent la première, mais non suffisante pour construire un réel projet agricole. Les territoires concernés sont des bassins de productions de masse - grandes cultures, élevage, polyculture-élevage -

5 P. Tétillon, “Typologie des politiques agricoles périurbaines des membres de Terres en Villes”, stage de fin d’études de l’Institut d’Etudes Politiques de Rennes, Août 2011.

6 Hors l’agglomération de Dijon nouvelle adhérente et l’Île de France.

7 Cette typologie a été construite à partir de données générales sur le territoire : le type d’agriculture, les relations ville/agriculture sur les territoires, les répertoires d’action des politiques, l’intégration des politi-ques agricoles périurbaines dans les politipoliti-ques globales d’agglomération et les modalités de partenariat et gouvernance de la co-construction.

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Figure 3. Crédit photo SB/Terres en Villes.

avec de vastes exploitations. Les productions agricoles intensives sont destinées à l’exportation ou à la transformation agroalimentaire. Ces politiques s’inscrivent dans une logique plutôt défensive de protection de l’agriculture. Elles agissent sur la forme, c’est-à-dire sur l’espace agricole, sans forcément de distinction avec leur action en faveur des espaces naturels. Les partenariats entre élus des agglomérations et profes-sionnels agricoles ressemblent davantage à des arrangements entre acteurs.

Le second type, “la campagne urbaine” (4 agglomérations) regarde l’agriculture du point de vue de la ville en l’intégrant dans le projet urbain pour lui faire jouer un rôle dans l’orga-nisation du territoire, l’amélioration du cadre de vie, la protection du milieu naturel.

Les territoires concernés sont de grands bassins de production - bassins laitiers ou grandes cultures. Intégrées dans des filières agroalimentaires régionales voire plus larges sur lesquelles les acteurs locaux ont peu de marges de manœuvre pour agir, les productions sont exportées hors du territoire. L’agriculture est davantage considérée par les citadins comme un cadre de vie, un lieu de détente et de loisirs récréatifs.

N’intervenant pas sur les fondements économiques des filières, en partie pour ne pas remettre en cause leur dynamique, ces agglomérations accompagnent plutôt de petits projets à taille humaine, alternatifs à l’agriculture dominante. Elles visent la di-versification agricole et non-agricole des exploitations pour qu’elles soient davantage orientées vers les attentes urbaines.

Inscrites dans les stratégies globales des collectivités, ces politiques agricoles périur-baines visent à contribuer aux équilibres spatiaux des territoires, mais aussi aux équi-libres sociaux en favorisant un ancrage identitaire de l’agriculture aux territoires. Mais ce sont finalement surtout des soutiens à l’attractivité démographique du territoire, base de leur dynamisme économique.

Le troisième type, “les opportunités agri-urbaines” (3 métropoles), recherche une com-plémentarité multifonctionnelle entre ville et agriculture au gré des opportunités lo-cales ou des injonctions nationales. Essentiellement représentées par des cultures végétales, les agricultures de ces territoires combinent grandes cultures et maintien minoritaire d’une agriculture de ceinture verte. Même si ces politiques sont plutôt définies en fonction des attentes urbaines, ces territoires étant très urbains, les enjeux

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pag. 191 agricoles - notamment économiques - sont pris en compte. Globalement, elles

com-portent deux volets, développement agricole et espaces ouverts, peu liés entre eux.

Les politiques agricoles périurbaines de ces agglomérations ne contribuent pas vraiment à des stratégies de développement et de rayonnement des territoires. Elles sont simplement considérées comme devant garantir la qualité de vie sur les territoires, leurs équilibres économiques, environnementaux et spatiaux internes. Les partenariats parfois peu approfondis sont des partenariats d’intérêt commun qui ne sont pas ou plus conflictuels.

Il est vraisemblable que la lourdeur des grosses machines administratives et poli-tiques que sont les communautés urbaines rendent difficile l’élaboration d’un projet intégré à même de dépasser les solides politiques sectorielles communautaires.

Le quatrième type “le développement agricole périurbain” (8 agglomérations) aborde la question agricole périurbaine sous l’angle de l’économie de proximité. Ces territoires et politiques sont les plus hétérogènes de la typologie, mais ils renvoient à de réelles lo-giques communes : une agriculture territoriale valorisée dans toutes ses dimensions, en cohérence avec le contexte périurbain, pour permettre son développement. Les agricultures de ces territoires sont les plus diversifiées et les plus tournées vers la ville.

Dans ces agglomérations parmi les plus rurales, l’agriculture a un poids économique relativement important, non seulement par ses liens économiques directs avec la ville, mais aussi grâce aux filières agroalimentaires locales et au tourisme.

Ces politiques visent le développement de l’activité agricole par des interventions

‘offensives’. De manière générale, dans les projets de territoire de ces agglomérations, l’agriculture est évoquée comme partie intégrante de la stratégie de développement.

La réalité semble plus nuancée.

Basées sur une réelle réflexion sur les relations entre ville et agriculture, ces politiques encouragent le développement de l’agriculture dans sa multifonctionnalité : diversifi-cation agricole et non-agricole, valorisation environnementale et paysagère de l’agri-culture, promotion et identification des produits, toutes ces actions sont considérées comme autant de moyens d’un maintien d’une activité agricole viable et durable.

Les partenariats sont assez variés, allant de réseaux très centrés sur les professionnels agricoles à d’autres beaucoup plus ouverts aux acteurs de la société civile.

Enfin, le cinquième type, “les filières territoriales” (2 agglomérations), tente de conforter le système productif local et ses filières longues. Avec la plus petite taille moyenne d’exploitation, ces territoires sont essentiellement marqués par des cultures végétales spécialisées, à haute valeur ajoutée. Chaque territoire a sa production phare (horticul-ture, viticulture) qui contribue à son économie résidentielle et productive en grande partie basée sur le tourisme : les enjeux sont d’attirer les ‘consommateurs’ du territoire et de rayonner par une image attractive.

Privilégiant la fonction productive de l’agriculture et prenant peu en compte le carac-tère périurbain du territoire dans leurs orientations stratégiques, ces agglomérations agissent directement sur les filières agricoles : interventions foncières, politiques d’ac-cueil et d’installation, amélioration des modes de production en amont des filières, valorisation des productions agricoles et structuration des débouchés en aval.

Ce sont de réelles politiques économiques, distinctes des politiques environnementales ou d’aménagement. La vocation de l’agriculture dans la structuration des territoires n’est cependant pas ignorée, mais prise en charge dans les documents classiques de plani-fication (SCoT), à une échelle plus large. Les acteurs intervenants dans les politiques agricoles périurbaines de ces territoires, mais aussi leurs bénéficiaires, sont quasi-exclusi-vement des professionnels agricoles. Mais les agglomérations restent porteuses des politiques avec des vice-présidents dédiés, et affichent un volontarisme fort.

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Figure 4. Crédit photo SB/Terres en Villes.

Evidemment, chaque politique locale combine des éléments de plusieurs types. Les deux premiers types regroupent surtout les villes des grands bassins de production céréaliers comme Toulouse, Amiens, Nancy ou laitiers comme Rennes et Besançon qui ont vu disparaître leurs exploitations spécialisées et diversifiées au fur et à mesure de la modernisation. Les trois derniers types rassemblent les villes de la polyculture élevage comme Chambéry, Grenoble, Lyon, Nantes ou les villes méditerranéennes comme Aix en Provence, Aubagne, Perpignan et Toulon qui ont gardé jusqu’à présent une agriculture de proximité diversifiée et/ou une agriculture à forte valeur ajoutée.

Toutes ces politiques ont dans la dernière période revalorisé la fonction nourricière de l’agriculture et réinterrogé le modèle de la campagne urbaine centré sur les seules aménités vertes de l’agriculture périurbaine.