I commissari straordinari per i grandi event

Tra i soggetti di amministrazione specifici creati per grandi eventi in Italia, un discorso a parte meritano i commissari straordinari296. Anche in questo caso ci si trova di fronte a figure affermatesi all‟interno dell‟organizzazione amministrativa per effetto dell‟estensione degli schemi della protezione civile nazionale a situazioni diverse dalle calamità e dalle catastrofi.

Si tratta di modelli organizzativi che hanno implicato delle deroghe alle ordinarie norme dell‟azione amministrativa.

Infatti, l‟attività dei commissari ha sovente ignorato le garanzie procedimentali principali della l. n. 241/1990 (particolarmente diffuse le eccezioni in tema di comunicazione e di conferenza di

295 _{In vero, dal punto di vista dell‟organizzazione amministrativa, non si é affermato un vero e proprio modello} giuridico di riferimento ma si è dato luogo, di volta in volta, ad entità pubblicistiche con connotati privatistici, ovvero a soggetti esteriormente privati, ma intrisi di profili pubblicistici. In definitiva, una siffatta situazione non è altro che conseguenza di qual fenomeno ancora più esteso nel diritto amministrativo contemporaneo consistente nell‟appannamento progressivo della dicotomia pubblico-privato. Sulla “snaturalizzazione”delle società pubbliche per la gestione dei grandi eventi e in genere per una ricostruzione delle diverse soluzioni organizzative adottate in Italia e in altre esperienze transnazionali, si veda IVI,p. 160 e ss.

296 _{L‟individuazione dei soggetti chiamati a svolgere le funzioni di i commissari straordinari, analogamente ai casi} di emergenze e catastrofi, anche in nel caso dei grandi eventi, spesso sono stati liberamente scelti tra persone già titolari di altre cariche sul territorio (come i sindaci di Torino, per le Olimpiadi del 2006, e di Milano, per la candidatura dell‟expo del 2015) oppure tra funzionari o persone esterne alle amministrazioni territorialmente competenti, in genere afferenti al Dipartimento della Protezione Civile.

servizi297), gli adempimenti in tema di tutela dei beni culturali e del paesaggio, i procedimenti di governo urbanistico, le norme sul rapporto di pubblico impiego nelle pubbliche Amministrazioni, le regole di scelta dei contraenti per gli appalti pubblici.

A quest‟ultimo proposito, si osserva che in passato molte ordinanze emergenziali permettevano ai commissari di affidare appalti pubblici con trattative private, esenti da qualsiasi pubblicità, ignorando le regole comunitarie e nazionali in tema di partenariato pubblico-privato per la scelta del contraente. La prassi è stata contestata dalla Commissione europea, con una procedura d‟infrazione avviata nel 2003 che prendeva di mira i casi in cui tali poteri venivano esercitati in situazioni prive di estrema urgenza (presupposto quest‟ultimo su cui la stessa normativa comunitaria già riconosce la possibilità di dar luogo ad importanti deroghe alle procedure ordinarie di affidamento degli appalti298). Il Governo italiano, preso atto di tali contestazioni, con la direttiva P.C.M. 22 ottobre 2004 ha in ultimo imposto agli uffici ed agli enti competenti per le attività di protezione civile limiti alla possibilità di prescindere dalle norme vigenti in tema di contratti.

Esaminiamo in sintesi i contenuti della direttiva di cui sopra. La durata delle situazioni di grande evento deve essere “definita in stretta correlazione con i tempi necessari per la realizzazione dei primi indispensabili interventi”, escludendo proroghe causate da situazioni di inerzia o da ritardi (art. 1, comma 1). Le ordinanze non devono comunque derogare alle disposizioni contenute nelle direttive comunitarie (comma 2) e i provvedimenti in deroga alle disposizioni nazionali in materia di appalti di rilievo comunitario devono essere circoscritti ai “casi di ricorrenza di situazioni di urgenza e di necessità aventi carattere di assoluta imperiosità” e comunque “nel rispetto delle norme contenute nelle pertinenti direttive comunitarie” (art. 3). I commissari straordinari aggiudicano solo appalti necessari a superare l‟emergenza, rispettando comunque le norme comunitarie. E solo “nell‟ipotesi di assoluta eccezionalità dell‟emergenza, da valutarsi in relazione

297 _{Nel caso delle opere infrastrutturali per la realizzazione del passante di Mestre, il commissario delegato poteva} approvarci progetti delle opere e degli impianti, ricorrendo, ove necessario alla conferenza di servizi, che, comunque doveva concludersi entrò trenta giorni: in particolare, nella ordinanza dei Presidente del Consiglio dei ministri 19 marzo 2003, n. 3273, si prevedeva espressamente, tra l‟altro, che tale approvazione sostituiva a ogni effetto pareri, autorizzazioni, visti e nulla-osta e costituiva eventualmente variante agli strumenti urbanistici dei comuni interessati. 298 _{La direttiva Ce n. 2004/18, art. 31, comma 1, lett c, prevede infatti che “Le amministrazioni aggiudicatrici} possono aggiudicare appalti pubblici mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara nelle fattispecie seguenti:1) per gli appalti pubblici di lavori, forniture e di servizi: […] c) nella misura strettamente necessaria, quando l‟estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le amministrazioni aggiudicatrici in questione, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette o negoziate con pubblicazione di un bando di gara di cui all‟Articolo 30. Le circostanze invocate per giustificare l‟estrema urgenza non devono essere in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici”

al grave rischio di compromissione dell‟integrità della vita umana”, il Capo del Dipartimento della Protezione Civile può procedere ad affidamenti diretti in materia di appalti pubblici a rilevanza comunitaria “sempreché non sia possibile provvedere altrimenti, in termini di rigorosa proporzionalità, e soltanto per periodi di tempo prestabiliti, limitati alla adozione dei primi indispensabili interventi” (art. 4).

Nella concreta pratica amministrativa, dopo il 2004, le ordinanze dei commissari si sono formalmente ispirate al rispetto della direttiva, la circostanza però appare, in ogni caso, criticabile299. In primo luogo perché, i grandi eventi non presentano quasi mai i presupposti richiesti dalla direttiva per derogare a norme nazionali ovvero europee (situazioni di urgenza e necessità imperiose o ipotesi di grave rischio per la vita umana). In secondo luogo, perché le deroghe ammesse alle ordinanze colpiscono usualmente proprio quelle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, che recepiscono disposizioni comunitarie. Di conseguenza le ordinanze sembrano contraddire la stessa d.P.C.M. 22 ottobre 2004, che richiede comunque il rispetto delle direttive europee. O, comunque risultano in gran parte inutili, dal momento che, anche ipotizzando deroghe alle norme del Codice, le corrispondenti (e pressoché) identiche norme delle direttive CE rimarrebbero comunque direttamente applicabili, in quanto verosimilmente auto esecutive. Viceversa per i contratti sottosoglia, si può ritenere che i commissari siano esonerati dal rispetto dei Codice, anche se, pure in questo caso, dovrebbero operare i principi comunitari di uguaglianza e non discriminazione, sanciti dalla Corte di Giustizia come validi per qualsiasi aggiudicazione di concessione o appalto pubblico, e che implicano ineludibili obblighi procedimentali di trasparenza, pubblicità e controllo sull‟imparzialità dell‟aggiudicazione300.

299 _{In tal senso CAPANTINI M., I grandi eventi. Esperienze nazionali e sistemi ultrastatali, cit., p. 189. Si pensi, ad} esempio, al fatto che la gran parte della progettazione ed esecuzione dei lavori necessari all‟evento delle Olimpiadi invernali di Torino 2006 sono stati oggetto di appalti stipulati previo esperimento di gare ad evidenza pubblica (precedute dal preavviso di bando), solo pochi sono stati conclusi a trattativa privata, tra questi non può dirsi prevalente il presupposto di un‟urgenza imprevedibile, perché si trattava di una gara andata deserta, o della disponibilità di pochissimi progettisti in tutto il mondo (es. per la pista di bob). Il sindaco di Torino ha chiesto al governo poteri straordinari, ma per interventi modesti quali la realizzazione di lavori pubblici minori di sistemazione delle strade e arredo urbano, cioè per opere quasi sempre considerate sotto i valori di soglia comunitaria, oppure per imporre ai privati proprietari la pulitura e il tinteggiamento delle facciate degli edifici, o la limitazione in periodo olimpico del traffico su talune strade pubbliche al fine di realizzare corsie di scorrimento per gli operatori coinvolti dai giochi olimpici. Tutte attività “dell‟ultima ora” cui certo si potrebbe provvedere con l‟esercizio del potere di ordinanza contingibile ed urgente, in taluni casi con i poteri ordinari del codice della strada.

300

Occorre segnalare che l‟art. 3, comma 5-bis della l. n. 100/2012, di cui si analizzeranno più dettagliatamente

Guardando poi alle lesioni arrecate ai principi fondamentali dell‟ordinamento, particolarmente gravi sono apparse quelle che hanno colpito l‟autonomia locale laddove i commissari straordinari istituiti per i grandi eventi hanno esautorato gli organi degli enti locali di funzioni e poteri essenziali301. Siffatte violazioni non sembrerebbero accettabili neppure se configurate come sostituzione amministrativa ex art. 120, comma 2, Cost., in ragione dell‟inerzia degli organi competenti, non ricorrendo le condizioni indicate dalla suddetta norma nel caso dei grandi eventi gestiti in via para-emergenziale. In simili situazioni, infatti, le sottrazioni e/o le compressioni di competenze sono avvenute solitamente con largo anticipo, ben prima che potessero concretizzarsi inadempimenti internazionali o comunitari e, certamente non per ovviare a pericoli gravi per l‟incolumità e la sicurezza (se si escludono quelli relativi ad attentati terroristici, particolarmente frequenti in occasione di grandi manifestazioni internazionali) né per tutelare l‟unità giuridica o economica del Paese302.

Inoltre, nella gran parte delle ordinanze, ex art. 5 bis, comma 5, d.l. n. 343/2001, non sono stati rispettati quei meccanismi atti a garantire, anche in ipotesi di sostituzione, il rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione tra livelli di governo che assicurano la minima lesione delle competenze locali. Meccanismi che già il d.lgs. n. 112/1998 prefigurava e che sono stati rafforzati nel nuovo sfondo costituzionale, in particolare, all‟art. 8 della l n. 131/2003303.

pubblica degli appalti pubblici dei grandi eventi. Le informazioni relative agli appalti e ai soggetti affidatari saranno pubblicate sul sito del Dipartimento della Protezione Civile, comprese “le segnalazioni su inadempienze e su danni già

verificatisi”.

301 _{E‟ il caso delle ordinanze del G8 in cui si è disposto in deroga all‟art. 13 del T.U.E.L. relativo alle competenze} generali del Comune o in quelle dei mondiali di nuoto, che hanno assegnato al commissario poteri in materia urbanistica propri del Consiglio comunale, o ancora, in quelle per l‟expo 2015 di Milano, che mettono in disparte Statuto e regolamenti comunali.

302 _{Cfr. in arg. D‟ATENA A., Il principio unitario nel sistema dei rapporti tra Stato e regioni, in Scritti in memoria}

di Livio Paladin, Napoli, Jovene, 2004, p. 737 e ss; SCACCIA G., Il potere di sostituzione in via normativa nella legge n.

131 del 2003. Prime note, in Regioni, 4/2004; MAINARDIS C., I poteri sostitutivi: una riforma costituzionale con

(poche) luci e (molte) ombre, in Le Regioni, 2001.

303 _{L‟art. 8 della l. n. 131/2003 disciplina l‟attuazione dell‟art. 120, comma 2 Cost., individuando diverse tipologie} procedimentali ai fini dell‟esercizio del potere sostitutivo. In particolare, esso prevede, prima dell‟intervento del Governo e dei commissari, misure quali: l‟assegnazione all‟ente inadempiente di un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari ovvero l‟obbligo generico, qualora l‟esercizio dei poteri sostitutivi riguardi enti locali, che la nomina del commissario tenga conto dei principi di sussidiarietà e di leale cooperazione, ovvero, ancora, l‟esigenza che i provvedimenti sostitutivi siano proporzionati alle finalità perseguite.