Nella transizione verso una funzione di comunicazione più orientata all’affermazione della democrazia, anche attraverso la promozione della partecipazione, una riflessione da fare riguarda gli strumenti e i canali utilizzati. L’aspetto che rileva maggiormente è il forte ridimensionamento del ruolo dei cosiddetti “vecchi media”, a favore dei nuovi sistemi di comunicazione e informazione, per lo più in modalità digitale.
Rispetto ai primi va evidenziato come già la legge 150 del 2000 stabilisce che le pubbliche amministrazioni devono promuovere la trasparenza e l'efficacia amministrativa attraverso l'informazione ai media (attuata da uffici stampa e portavoce) e la comunicazione ai cittadini (attuata dagli uffici relazioni con il pubblico, Urp). Tale
294 Di Giannatale B., Comunicazione pubblica e istituzioni, in Cuccodoro E., a cura di, Libertà e
comunicazione, Aracne ed., Roma, 2002, p. 175.
295 Litrico G.M, La comunicazione pubblica: elementi di pianificazione, strategici e metodologici, in Vignudelli A., 1992, op. cit., pp. 350.
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previsione induce a pensare che la legge disciplini una funzione «i cui caratteri dipendono in gran parte dallo sviluppo dei mezzi di comunicazione di massa.»296
Il rapporto tra pubblica amministrazione e media tradizionali, in particolare organi di stampa, e radiotelevisione, è sempre stato controverso, per una spiccata tendenza da parte degli operatori dell’informazione a denunciare le inefficienze dell’apparato pubblico,297 seguendo la logica sensazionalistica che tende ad «offuscare la comunicazione di tanta amministrazione impegnata nel rinnovamento e nella definizione di un nuovo e proficuo rapporto con il territorio»298, e talvolta a rappresentare in modo eccezionale le esperienze positive.299
Va però rilevato che una simile propensione tesa alla spettacolarizzazione informativa trova riscontro nella compenetrazione tra politica e amministrazione.300
Questo aspetto investe inoltre il rapporto tra l’amministrazione e gli organi di informazione, basti pensare all’interferenza tra portavoce e addetto stampa, che in alcuni casi coincidono nella stessa persona, e che non aiuta a distinguere le esigenze e le finalità comunicative della struttura amministrativa, con quelle di immagine e di visibilità delle cariche politiche al vertice delle istituzioni.
Negli ultimi anni tuttavia l’amministrazione pubblica ha potuto avvalersi di molteplici canali di informazione e di comunicazione diretta, non mediata, sviluppati attraverso le tecnologie digitali, e le potenzialità interattive offerte dalla rete internet.
Tra gli strumenti sviluppati sul web un ruolo preminente rivestono i siti istituzionali, divenuti ormai l’interfaccia dell’amministrazione con il cittadino, il massimo contenitore di informazioni, per la maggior parte delle quali la pubblicazione è obbligatoria per effetto delle normative introdotte negli ultimi anni, vedasi in particolare le disposizioni in materia di pubblicità e trasparenza.301
296 Mattarella B. G., 2006, op. cit., p. 13.
297 «La pubblica amministrazione ha valore di notizia quando fa scandalo: sono argomenti quali la malasanità, il funzionario corrotto, la scuola che non funziona, l’assenteismo degli impiegati, il burocratismo ottuso ad avere le prime pagine e un posto di rilievo nei titoli.» Cfr. Faccioli F., op. cit., p. 120.
298 Albanese F., Pubblica amministrazione e media, in Arena G., a cura di, 2004, op. cit., p. 298.
299 «Persino il racconto delle esperienze positive e innovative diventa la contrapposizione di una straordinaria eccezione rispetto alla normale negatività.» Ibidem, p. 298.
300 «L’errore che molto spesso viene compiuto dagli operatori dell’informazione è di trattare le notizie provenienti dalle istituzioni pubbliche, come forme di promozione partitica o di un singolo politico che riveste una carica istituzionale.» Cfr. Caligiuri M., Lineamenti di comunicazione pubblica, Rubbettino, Messina, 1997, p. 101.
301 Con riferimento alle disposizione contenute nel D.lgs 33/2013 in materia di trasparenza, e nella Legge n. 69/2009, che ha previsto l’obbligo di istituzione dell’Albo pretorio on line, in riferimento alla pubblicità degli atti.
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In riferimento alla progettazione e allo sviluppo dei siti web, molte disposizioni si rinvengo nel d.lgs. n. 82/2005302, e prima ancora, con riferimento alle prescrizioni di accessibilità, nella l. n. 4/2004.
Altre disposizioni sulle caratteristiche e sulle funzionalità dei siti web delle pubbliche amministrazioni sono contenute nelle “Linee guida per i siti web delle PA”, del 2011, redatte in attuazione dell’art. 4 della Direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, 26 novembre 2009, n. 8303, e più recentemente nelle “Linee guida di design per i siti web della PA”304, adottate nel novembre 2015 dall’Agenzia per l’Italia digitale.
Quest’ultimo documento attiene per lo più all’architettura funzionale e alle esigenze di omogeneizzazione grafica dei siti, senza entrare nel merito dei contenuti. Una prima applicazione è avvenuta a livello nazionale, con il rifacimento dei siti del Governo, alla quale seguirà un intervento di indirizzo per quelli delle altre amministrazioni. L’importanza acquisita dai siti web è dettata dalla mole di adempimenti di pubblicazione che devono essere effettuati tramite i portali istituzionali, che li ha resi strumenti strategici di comunicazione dell’efficienza, della virtuosità, e insieme dell’immagine dell’amministrazione. La scelta dell’architettura informativa, e la suddivisione degli spazi da dedicare ai diversi contenuti non è infatti neutrale rispetto agli obiettivi di visibilità che si intendono raggiungere. Sebbene il legislatore con i citati provvedimenti abbia suggerito, e talvolta prescritto in modo perentorio, l’indicazione di specifiche sezioni che devono apparire nella pagina iniziale, accade di frequente che la
302 Si vedano in particolare l’art. 53 “Caratteristiche dei siti”, e l’art. 54 “Contenuti dei siti delle pubbliche amministrazioni”. Quest’ultimo è stato interessato da diversi interventi di modifica: con l’art. 34, comma 1, della l. n. 69/2009, l’art. 37 del d.lgs. n. 235/2000, gli artt. 6 e 9 del D.l. n. 179/2012, convertito con l. n. 221/2012, e più recentemente con l’art. 52 del d.lgs. n. 33/2013, e la norma contenuta nello schema di decreto legislativo di modifica del CAD, in attuazione dell’art. 7 della l. n. 124/2015, in fase di approvazione definitiva. Lo stesso decreto contiene inoltre le modifiche all’art. 53 del d.lgs n. 82/2005. 303 “Al fine di assicurare la pubblicazione e l'aggiornamento dei contenuti dei siti secondo criteri che
favoriscano il pieno raggiungimento degli obiettivi di conoscenza e di servizio al cittadino e di favorire l'applicazione del decreto legislativo n.82 del 7 marzo 2005 recante Codice dell'amministrazione digitale, il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, entro 90 giorni dall'emanazione della presente direttiva, rende disponibile per la consultazione pubblica sul proprio sito un documento denominato "Linee guida per i siti web della P A”. Art. 4, comma 1, “Direttiva del ministro per la
pubblica amministrazione e l'innovazione per la riduzione dei siti web delle pubbliche amministrazioni e per il miglioramento della qualità dei servizi e delle informazioni on line al cittadino”, 26 novembre 2009. Il documento fornisce un valido supporto tecnico alle Pubbliche amministrazioni sia sul piano della costruzione, dello sviluppo e della gestione dei siti web, sia sul piano dei contenuti. Nel fornire il quadro normativo entro cui sviluppare i siti, le Linee guida offrono indicazioni su diversi aspetti da mettere in evidenza, come la partecipazione attiva del cittadino (si veda il punto 1.1.3), e i livelli di interazione che possono essere realizzati rispetto ai servizi offerti tramite il sito web istituzionale (punto 2.1).
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costruzione dell’interfaccia grafica, e la definizione degli spazi informativi venga effettuata in modo strategico, e sbilanciata a favore di una maggiore visibilità delle notizie, espressione dell’operato del vertice politico e amministrativo.
Infine un altro aspetto critico va rilevato in merito all’auspicata razionalizzazione e armonizzazione dei siti istituzionali, come previsto dalle citate Linee guida, che ancora oggi è ben lontana da essere attuata.
Oltre allo sviluppo dei siti web istituzionali si è assistito recentemente alla proliferazione di portali tematici, con l’intento di diversificare i canali di informazione, e creare approfondimenti su temi specifici. Accanto a questi sono sempre più diffuse le piattaforme di e-democracy, evoluzione delle reti civiche introdotte già a partire dagli anni novanta, in risposta al cambiamento che sta investendo la pubblica amministrazione, e la stessa funzione di comunicazione sempre più orientata alla partecipazione, come sarà spiegato nel capitolo successivo.
Ma la comunicazione in modalità digitale delle pubbliche amministrazioni ha avuto negli ultimi anni una forte espansione con l’utilizzo dei social media, il cui ricorso anche da parte del soggetto pubblico ha richiesto un intervento regolamentare305, che seppur non cogente, detta gli indirizzi da seguire per “istituzionalizzare” una pratica ormai diffusa.
Tale intervento si è reso necessario per mettere al corrente le pubbliche amministrazioni dei rischi che si corrono nell’uso indiscriminato di tali strumenti, e per definire la cornice che consente di non sconfinare in ambiti che possono compromettere la dimensione funzionale dell’attività comunicativa posta in essere tramite le citate piattaforme. Viene a tal scopo indicato di avvalersi di una “social media policy”.
Uno degli aspetti più delicati nel ricorso ai social network da parte delle istituzioni riguarda l’utilizzo che viene fatto da chi ricopre cariche politiche, al vertice dell’amministrazione. In quest’ultimo caso risulta ancora più evidente la citata commistione tra comunicazione istituzionale e comunicazione politica.306
305 Si tratta del “Vademecum Pubblica amministrazione e social media”, allegato alle “Linee guida per i
siti web della PA”, del Dipartimento della Funzione pubblica, pubblicato nel dicembre 2011.
306 Sul punto è esemplare la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 12 febbraio 2015, n. 769, nella quale si afferma che “gli atti dell’autorità politica, limitati all’indirizzo, controllo e nomina ai sensi del
decreto legislativo n.165 del 2001, debbono pur sempre concretarsi nella dovuta forma tipica dell’attività della pubblica amministrazione […], anche, e a maggior ragione, nell’attuale epoca di comunicazioni di massa, messaggi, cinguettii, seguiti ed altro, dovuti alle nuove tecnologie e alle nuove e dilaganti modalità di comunicare l’attività politica”.
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Le piattaforme social sono diventate il nuovo canale diretto con i cittadini, e hanno generato l’illusione di ottenere un rapporto immediato e libero da vincoli tra amministratori e amministrati. Attraverso questi nuovi strumenti non solo il confine tra comunicazione istituzionale e comunicazione politica appare ancora più labile, ma si corre il rischio di un utilizzo inappropriato da parte di chi riveste cariche pubbliche, che mina il corretto svolgimento della stessa attività amministrativa.307
Da qui la necessità di un intervento normativo che definisca le regole, e disciplini in modo cogente l’uso dei nuovi strumenti del web sociale308, a garanzia del corretto esercizio della funzione di comunicazione.
307 Sempre il Consiglio di Stato con la sentenza n. 5444/2003, richiamata nella pronuncia n. 769/2015, aveva evidenziato che le forme tipiche degli atti e dei provvedimenti amministrativi rappresentano uno
“strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa”. Ne consegue che la
comunicazione fatta tramite i social network, ancor più se fatta da chi ricopre un ruolo di vertice amministrativo e nel contempo politico, può contrastare con l’esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione.
308 Questa esigenza è stata espressa anche da Carloni E., 2014, op. cit., p. 191, il quale ha inoltre rilevato che «in assenza di previsioni normative che regolino, o impongano, la presenza delle pubbliche amministrazioni sui social network, l’attività “social” delle amministrazioni è a macchia di leopardo», sebbene lo stesso autore sostenga che l’utilizzo dei social media è coerente con i principi quali quello contenuto nell’art. 3 del Cad, ed è «inquadrabile nel solco della normativa in materia di attività di comunicazione delle pubbliche amministrazioni (ed in particolare in linea con le finalità poste dell’art. 1, comma 4, della legge 150 del 2000).»
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