L’espandersi dell’ordinamento democratico, si è detto, costituisce la precondizione essenziale per l’affermarsi della comunicazione, la quale diventa strumento imprescindibile per il governo della res publica, nelle forme della partecipazione e della collaborazione tra istituzioni e cittadini.
Tale processo può avvenire soltanto assicurando «il diritto a partecipare liberamente alla presa delle decisioni collettive, ovvero delle decisioni vincolanti per tutta la collettività»262.
La partecipazione degli individui però non può e non deve essere circoscritta al solo ambito politico, poiché, come osserva Gregorio Arena, anche la pubblica amministrazione deve avere uno «spazio pubblico nel quale realizzare forme di partecipazione che siano espressione del principio democratico.»263 Tale asserzione si ricollega a quanto affermato da Feliciano Benvenuti, in merito al rapporto tra partecipazione politica, che nel sistema di democrazia rappresentativa avviene principalmente al momento del voto, e partecipazione alla funzione amministrativa, ritenendo quest’ultima elemento di misurazione del consenso. Secondo lo studioso «il consenso espresso al momento della scelta (del voto) è un semplice affidamento, aprioristico, che perde di ogni significato se non vi è la successiva possibilità di controllo dell’uso del potere affidato al rappresentante: solo la partecipazione alla funzione comporta un consenso reale.»264 Pertanto il coinvolgimento dei cittadini nell’esercizio della funzione amministrativa consente di legittimare il potere stesso, attraverso il confronto degli interessi coinvolti, e il contradditorio che è garanzia dell’esercizio della libertà dei componenti la società nella relazione diretta con l’amministrazione, e diviene in questo modo indispensabile per l’affermazione del principio democratico, ovvero, per utilizzare l’espressione cara allo studioso, della “demarchia”.265
262 Bobbio N., L’età dei diritti, Einaudi, Torino, 1997, p. 128. 263 Arena G., 2008, op. cit., p. 32.
264 Benvenuti F., Il nuovo cittadino. Tra libertà garantita e libertà attiva, Marsilio, Venezia, 1994, p. 85. 265 Per un’analisi sul concetto di “demarchia” elaborato da Feliciano Benvenuti si veda Merusi F., Diritti
fondamentali e amministrazione (o della «demarchia» secondo Feliciano Benvenuti), in Dir. Amm,
3/2006, p. 545: «Qual è allora il contradditorio che soddisfa l’esercizio attivo dei diritti di libertà? Quando il contradditorio si instaura sul progetto di provvedimento che si intende adottare, quando cioè il contradditorio è paritario, perché le parti interessate possono contraddire sulla decisione che la pubblica amministrazione intende adottare costringendola a valutare le loro contestazioni in sede di decisione
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Con l’avvento dello Stato “formalmente democratico”, pluriclasse, afferma Massimo Severo Giannini «tutte le classi sociali ebbero una partecipazione al potere»266. Da tale trasformazione, osserva Aljs Vignudelli, si ebbe «l’allargamento della pubblica amministrazione, in vista pure dell’obbiettivo di garantire – almeno tendenzialmente – l’uguaglianza delle condizioni di partenza a tutti gli individui, indipendentemente dalla classe sociale d’appartenenza.»267
In quanto tale pertanto la democrazia richiede la partecipazione al potere decisionale268, e alle scelte che riguardano il popolo (demos), ovvero la comunità degli amministrati, e che a sua volta comporta la condivisione delle informazioni, e l’accessibilità alle stesse, specialmente quando interessano l’intera collettività, e sono dunque riferibili alla sfera pubblica habermasiana.
Fattore irrinunciabile per la condivisione e la partecipazione dei cittadini al dibattito pubblico e alla “scelta pubblica”, è la comunicazione269, la cui efficacia si misura nella capacità di «raggiungere quanti più individui interessati alle questioni pubbliche.»270 L’atto del comunicare, si è detto, richiama la capacità di mettere insieme, in relazione, andando oltre il processo unilaterale attribuibile all’informazione, per stabilire un meccanismo bilaterale e circolare, basato su un flusso informativo dinamico e interattivo. In questo processo interviene inoltre il delicato problema del rapporto tra government e governance,271 richiamando con quest’ultima accezione la costruzione orizzontale delle relazioni tra pubblica amministrazione e cittadini, in luogo della logica
finale. È solo con il contradditorio paritario che si esercita dialetticamente la libertà e perciò si invera la demarchia o, come altri preferisce chiamarla, la democrazia.»
266 Giannini M.S., Diritto amministrativo, Giuffré, Milano 1993, vol. I, p. 48. Lo studioso aveva affermato al riguardo che «Serve una pronta risposta dei pubblici poteri all’affermazione degli Stati pluriclasse», cogliendo la necessità da parte dell’apparato pubblico di sapersi relazionare con le esigenze e le nuove manifestazioni che giungono dalla società civile. Cfr. Giannini M.S., I pubblici poteri negli
Stati pluriclasse, in Riv. trim. dir. pubb., XXX, 1979, p. 389.
267 Vignudelli A., 1996, op. cit., p. 610.
268 Sul punto cfr Valastro A., Partecipazione, politiche pubbliche, diritti, in Valastro A., a cura di, Le
regole della democrazia partecipativa, Jovene, Napoli, 2010, p. 3: «Le sorti della democrazia sono
visceralmente legate a quelle della partecipazione, tanto che non v’è definizione della prima che sia intrisa di riferimenti alla seconda.»
269 «L’informazione, in una società democratica, rappresenta il fondamento della partecipazione del cittadino alla vita del paese, e quindi dello stesso corretto funzionamento delle istituzioni.» Perlingieri P.,
Informazione, libertà di stampa e dignità della persona, in Rass. dir. civ., 1986, II, p. 624.
270 Bobbio L., a cura di, Amministrare con i cittadini, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2007, p. 178.
271 Levi N., a cura di, Il piano di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, ESI, Napoli 2004, pp. 19-20.
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verticale, che implica una asimmetria informativa nell’esercizio del potere decisionale.272
La funzione di comunicazione, improntata alla partecipazione diventa pertanto fondamentale per la costruzione di un nuovo rapporto tra amministrazione e amministrati273, basato sul superamento del paradigma bipolare274, e sull’affermazione di un nuovo modello policentrico275 e, in una fase più evoluta, pluralista e paritario276.
272 Secondo l’interpretazione elaborata da Borgonovi «l’esercizio delle funzioni e dei poteri della PA può concretamente attuarsi secondo due logiche e due modalità definite rispettivamente: di government, ossia di esercizio del potere decisionale derivante dal sistema istituzionale formale; di governance, ossia di esercizio dei poteri formali e/o informali con l’obiettivo di creare consenso attorno a determinate scelte.» La logica di government è, quindi, legata ad un modello di PA che esercita poteri sovraordinati, attraverso l’uso di strumenti formali (leggi, decreti, regolamenti) per contenuti decisionali rigidi, che i soggetti esterni sono obbligati a rispettare a prescindere dalla loro volontà. Diversamente, la logica di governance implica che la PA eserciti una funzione di regolazione, privilegiando i principi del consenso, della funzionalità e della fattibilità tecnica, organizzativa, economica e sociale. E ciò attraverso l’uso di strumenti molto spesso informali che creano le condizioni favorevoli all’accettazione di strumenti e di atti formali, allo scopo, non di dettare obblighi ai soggetti esterni, ma di generare incentivi tali da determinare una adesione convinta di questi ultimi agli obiettivi posti dalla PA. Cfr. Borgonovi E.,
Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, III ed., Egea, Milano, p. 40.
273 «La partecipazione in questa lettura si prospetta come ricerca di nuove premesse per costruire un rinnovato equilibrio fiduciario, risignificando la cornice delle relazioni istituzionali e dell’effettività della decisione condivisa, laddove non si nega in nessun caso la conflittualità degli interessi, ma al contrario si pone la dialettica all’interno di un frame strutturale legittimato. […] La necessità di gestire processi decisionali inclusivi. Laddove le decisioni non sono prese dalla sola amministrazione, ma in cui essa decide con altri o stimola l’iniziativa e la responsabilizzazione della società civile, rappresenta una delle principali caratteristiche dell’amministrazione post-burocratica.» Cfr. Ozzola F., Partecipazione,
asimmetrie informative e comunicazione pubblica, in Valastro A., a cura di, Le regole della democrazia partecipativa, itinerari per la costruzione di un metodo di governo, Jovene Editore, Napoli 2010, pp. 212
– 213.
274 La definizione di “paradigma bipolare” è stata efficacemente elaborata da Sabino Cassese: «Il paradigma fondamentale del diritto pubblico del XX secolo, due poli separati, né convergenti, né contrattanti, ma in contrapposizione, a causa della superiorità di uno sull’altro. A compensare tale superiorità, quello più forte è astretto a regole e poteri, mentre il privato agisce secondo il proprio interesse, in modo libero, salvo limiti esterni imposti dalla legge. Intorno a questo paradigma si sono formati e sviluppati i modi dello studio e del sapere giuridico, per cui può dirsi che ogni pur remoto suo angolo è influenzato da questa fondamentale contrapposizione.» Cassese S., L’Arena pubblica. Nuovi
paradigmi per lo Stato, in Riv. trim. di dir. pubb., 2001, p. 604.
275 Secondo l’accezione indicata da Francesco Merloni, associato al modello della “governance”, e generato dall’affermarsi del principio di trasparenza, tale per cui i cittadini non sono più «meri destinatari di provvedimenti o di prestazioni, ma diventano in qualche modo partecipi del processo decisionale pubblico, in modi e forme diversi ma certamente più incisivi, più “politici” delle forme di partecipazione previste dalla legge sul procedimento. In questo modello è cruciale il ruolo dei cittadini come portatori di punti di vista, di interessi, di esperienze alle quali viene data voce nell’ambito di quel processo decisionale partecipato in cui consiste la governance.» Merloni F., 2005, a cura di, op. cit., p. 41.
Questa tesi viene sostenuta anche da Gregorio Arena, il quale ha ricostruito i modelli i amministrazione che si sono susseguiti a partire dal modello “bipolare tradizionale”, cui seguono il modello “bipolare temperato”, il modello “policentrico”, e infine il modello “paritario pluralista”. Cfr. Arena G., 2008, op.
cit., pp. 37-44. Tale passaggio ha rappresentato per lo studioso un cambiamento epocale che porta a
considerare l’ipotesi che «i cittadini possano essere per le amministrazioni non un problema, bensì una risorsa. Ovvero che i cittadini possano rivolersi alle amministrazioni non per rivendicare diritti o esigere prestazioni, bensì per perseguire insieme con le amministrazioni medesime l’interesse generale. […] La comunicazione, sotto questo profilo, ha un ruolo essenziale, perché consente non solo la condivisione delle informazioni necessarie ai soggetti pubblici e privati per poter operare insieme, ma soprattutto
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Un modello che mette in discussione lo stesso concetto di “pubblico”, non più associato all’apparato statale, ma restituito alla collettività, e che comporta una trasformazione profonda nel modo di amministrare, incentrato sulla «sussidiarietà nella gestione delle funzioni di pubblico interesse, sul deliberativismo inclusivo nell’assunzione delle decisioni di pubblico interesse, sulla definizione del settore pubblico come arena inclusiva, nel quale si formano dal basso coalizioni di attori sociali che si assumono in proprio un importantissimo ruolo nella implementazione delle politiche pubbliche che hanno contribuito ad elaborare.»277
In questa fase la comunicazione assume un ruolo fondamentale, osserva Francesco Merloni, «perché consente non solo la condivisione delle informazioni necessarie ai soggetti pubblici e privati per poter operare insieme, ma soprattutto consente la condivisione di punti di vista, obiettivi, interpretazioni della realtà sulla base delle quali è poi possibile organizzare l’azione comune.»278
La nuova connotazione colloquiale dell’amministrazione279, prefigura una sua tendenza a favorire la partecipazione,280 che si è manifestata attraverso un percorso graduale, ancora oggi in evoluzione.
Tale percorso è stato analizzato da Stefano Sepe, il quale ha inoltre individuato i passaggi che hanno portato a stabilire un nesso tra processi decisionali pubblici e
consente la condivisione di punti di vista, obiettivi, interpretazioni della realtà sulla base delle quali è poi possibile organizzare l’azione comune.»
276 Sempre Merloni spiega come tale modello sia generato dall’aumento della trasparenza dell’amministrazione, e dalla contestuale affermazione della cittadinanza attiva: «Si è definito pluralista questo modello perché coinvolge una pluralità di soggetti che, grazie al principio di sussidiarietà, sono tutti, cittadini, imprese ed amministrazioni, soggetti attivi, alleati nel perseguimento dell’interesse generale. Inoltre lo si è definito paritario perché tali soggetti si rapportano fra loro sulla base di un principio, quello di autonomia relazionale, che fonda relazioni paritarie secondo uno schema a rete.»
Ibidem, p. 42.
277 Rolando S., La comunicazione pubblica per una grande società. Ragioni e regole per un migliore
dibattito pubblico, Etas, Milano 2010, p. 167.
278 Merloni F., 2005, a cura di, op. cit., p. 44.
279 «Un’amministrazione colloquiale, capace di, cioè di far dialogare ambiti e soggetti diversi nell’obiettivo di far sì che le amministrazioni pubbliche garantiscano la trasparenza e la visibilità della loro azione e la partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica.» Rugge F.,
L’amministrazione colloquiale, in Amministrare. L’amministrazione colloquiale, 1997, n. 3, p. 325.
280 Che come ha evidenziato Vignudelli va oltre la dimensione politica-elettorale: «la dimensione dello Stato comunicante consente un diverso e più ampio tipo di partecipazione – quindi di assenso (o dissenso), di fiducia (o sfiducia) – dei cittadini alla (e nella) determinazione della politica nazionale, consentendo al popolo di concorrere con un diverso grado di consapevolezza, quindi di adesione ai processi decisionali.» Il popolo, spiega lo studioso «fuoriesce dalla nozione ristretta di corpo elettorale, limitato all’esercizio del diritto di voto, riuscendo a manifestare continuamente la propria volontà in una democrazia dinamica, realizzata attraverso una più congrua (forse moderna) concezione della rappresentatività, in cui il momento elettorale costituisce soltanto un aspetto del processo democratico, da realizzare tramite una sorta di simbiosi degli elettori con gli eletti nell’esercizio del potere.» Vignudelli A., 1996, op. cit., pp. 618-619.
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funzione di comunicazione, secondo cinque diverse angolazioni: «evoluzione del ruolo dell’amministrazione in rapporto alle modifiche dei modelli di comunicazione pubblica; politiche di riforma amministrativa in materia; strumenti procedimentali per rendere operante l’accesso all’iter decisionale; strumenti organizzatori per permettere agli apparati pubblici di dare risposta alle richieste di maggiore trasparenza dell’attività amministrativa; luoghi di governo dell’informazione e della comunicazione pubblica.»281
Un approccio che consente di avere una visione ampia del processo, attraversato per altro da fasi storiche e istituzionali, che hanno inciso notevolmente, nel generare il nuovo corso dell’amministrazione condivisa,282 quale estensione del diritto all’informazione, dove la partecipazione, nelle sue diverse declinazioni283, rappresenta al tempo stesso il metodo e la finalità.284
281 Sepe. S., 1997, op. cit., pp. 175-176. «L’approccio da diverse prospettive, tra loro complementari consente pertanto di addivenire ad una ricostruzione completa dell’evoluzione della funzione di comunicazione, tesa a favorire la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali, e alla elaborazione delle politiche pubbliche.» Questa analisi necessita di una lettura giuridica e insieme politologica. Le radici giuridiche si rinvengono già nella Costituzione del 1948, e nell’assetto democratico che ne deriva, da cui scaturiscono, osserva Sepe, «precisi diritti di partecipazione della collettività alla vita dell’amministrazione, nonché speculari doveri di questa a informare i cittadini.[…] Tesi confermata dalla dottrina costituzionalista, e dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, in particolare con le sentenze n. 105 del 1972, e n. 1 del 1981, «ha sancito il “risvolto passivo” della libertà di manifestazione del pensiero, di cui all’art. 21 Cost, prefigurando l’esistenza di un diritto all’informazione, inteso nella duplice valenza di diritto di informare e di essere informati.»
282 Quest’ultima accezione è stata introdotta da Gregorio Arena, in riferimento all’istituto della partecipazione di cui al Capo III della l. n. 241/1990, artt. 7-13, rafforzata dal principio di sussidiarietà orizzontale, introdotto con la Riforma del Titolo V della Costituzione, all’art. 118. Si tratta di un «modello di amministrazione fondato sulla collaborazione fra amministrazioni e cittadini che si ritiene possa consentire una soluzione dei problemi di interesse generale.» Cfr. Arena G., 1997, op. cit., p. 29 ss. Per lo studioso «la comunicazione non a caso può avere un ruolo determinante nell’assicurare la realizzazione di forme di sussidiarietà orizzontale, poiché vi sono molti punti in comune tra il ruolo che essa svolge in questo caso, e quello che può avere nel garantire il funzionamento di sistemi fondati sul concetto di autonomia relazionale.» Arena G., 2004, op. cit., p. 45. Infatti, come evidenzia Paolo Duret, «Il denominatore comune della sussidiarietà orizzontale […] consiste nella valorizzazione della capacità e dunque dell’autonomia della persona, dei gruppi sociali, delle società minori all’interno della società generale e delle strutture nelle quali essa organizza il potere». Duret P., La sussidiarietà orizzontale: le
radici e le suggestioni di un concetto, in Jus, 1, 2000, p. 140.
283 Partendo dalla partecipazione procedimentale di cui agli artt. 7-13, della l. n. 241/1990, come modificata dalla l. n. 15/2015, che secondo la visione espressa da Nigro è da considerare «il luogo di paritaria confluenza e comparazione di tutti gli interessi pubblici e degli interessi c.d. privati, sì che l’atto amministrativo si ponga come prodotto del concorso di tutti i soggetti partecipanti e come (mero) riepilogo dei diversi contributi, più che come espressione preformata di una volontà unilaterale.» Cfr. Nigro M., Commissione per la revisione della disciplina dei procedimenti amministrativi. Appunto
introduttivo, in Riv. trim. scienza dell’amm., 4, 1984, p. 79. Di essa è stata data anche una lettura in senso
individualistico: «la partecipazione prevista dal capo III della legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo è una partecipazione che può tuttavia definirsi “individuale” […] L’intervento partecipativo, […] è prefigurato, non tanto ad introdurre interessi pubblici o privati nel procedimento, per raggiungere una migliore comprensione o concretizzazione dell’interesse pubblico, bensì piuttosto per evitare la mancata considerazione nel procedimento di taluni interessi che avrebbero
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Si viene a fondare in questo modo un nuovo “patto sociale” tra l’amministrazione e gli amministrati, alimentato dal flusso informativo e dal rapporto comunicativo, utile per rendere conto dell’operato dei governanti, secondo il principio di responsabilità285, capace di superare le inefficienze e le carenze della rappresentanza politica.286
Il focus della relazione tra amministrazione e cittadino, passa da un logica “dall’alto verso il basso” a una logica “dal basso verso l’alto”287, favorendo la progressiva democratizzazione dei rapporti, basati sulla “centralità del cittadino”, come «portatore
dovuto essere presenti e valutati […] La lettura della partecipazione è ancora nella logica pre-conflittuale, perché la legge [..] risponde, in gran parte, alla configurazione conflittuale dei rapporti fra cittadino e amministrazione.» Cfr. Marino I.M., Pianificazione territoriale e sviluppo economico, in Marino I.M., Licciardello S., Barone A., L’uso del territorio, Giuffré, Milano, 2004, p. 22.
Altra cosa è invece la partecipazione c.d. istituzionale, che ha avuto origine a livello locale, anche per effetto delle disposizioni contenute nel Capo III del dlgs. n. 267/2000, Testo unico degli enti locali, che è da intendere come il metodo con il quale vengono prese le decisioni in maniera partecipata. Sul punto Cfr. Manganaro F., Tassone A.R., a cura di, La partecipazione negli enti locali. Problemi e prospettive, Giappichelli, Torino, 2002.
284 Il “metodo” in quanto le pratiche partecipative segnano un nuovo modo di intendere l’amministrazione della cosa pubblica, e la “finalità” in quanto il nuovo modello di amministrazione è teso all’apertura, a al coinvolgimento degli amministrati.
285 Qui intesa nell’accezione derivante dall’esercizio del principio di rappresentanza democratica, che impone un rapporto tra eletti ed elettori basato sulla responsabilità dei primi verso la collettività che ha espresso il proprio consenso attraverso il voto. Sul punto Vignudelli A., 1996, op.cit., pp. 616-618: «Responsabilità politica che attiva la responsività dei rappresentanti, da intendere come una condizione di aspettativa verso le reazioni sollevate negli elettori dalle scelte politiche e di governo tale da condizionare in diversa misura le singole decisioni. […] Nel dovere di comunicare del soggetto pubblico va
riconosciuto – sotto il profilo della comunicazione pubblica – il carattere essenziale della democrazia, in modo che il rapporto rappresentativo condizioni i rappresentanti nello svolgimento del mandato.» Ne consegue che il rapporto tra rappresentanti e rappresentati è destinato ad emergere non tanto nel momento dell’instaurazione e dello svolgersi della rappresentanza politica, quanto piuttosto, successivamente, nel momento in cui il rappresentante è chiamato a render conto del proprio operato. Sul rapporto tra cittadini e amministrazione nell’attuazione del principio democratico si veda anche Berti G., La responsabilità
pubblica, Cedam, Padova, 1994, pp. 391.
286 Il principio di rappresentanza politica ha suscitato diverse letture critiche, tra cui quella espressa da Romano S., Lo Stato moderno e la sua crisi, 1910, ora in Id., Lo Stato moderno e la sua crisi. Saggi di
diritto costituzionale, Giuffré, Milano, 1969, p. 21, il quale ha affermato che «La cosiddetta volontà
popolare ha assai poche probabilità di trovare nei parlamenti il suo fedele oracolo quando l’eletto è, per il tempo che intercede fra un’elezione e l’altra, indipendente dai suoi elettori.». Analogamente scettica la posizione espressa da Grossi P., Mitologie giuridiche della modernità, Giuffré, Milano, 2007, p. 208: «la nuova rappresentanza politica è assai poco rappresentanza, considerato che è impensabile un vincolo tra elettori ed eletti; è piuttosto una autorizzazione a formare una volontà politica nell’interesse del popolo e si riduce praticamente in una investitura, svuotando di fatto il principio della sovranità popolare.» La partecipazione interviene in questo modo per colmare il deficit democratico generato dall’inadeguatezza del modello rappresentativo. Sul punto cfr. Azzariti G., Democrazia partecipativa: cultura giuridica e
dinamiche istituzionali, 2010, in www.costituzionalismo.it.
287 «Che a sua volta implica un cambiamento nei ruoli del cittadino (che diventa proattivo), del dirigente pubblico (che diventa “civil servant”), del politico che prende decisioni solo dopo aver ascoltato le richieste, le necessità e le proposte dei suoi amministrati sia singoli che associati (stakeholder)» Cfr.