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CAPITOLO 2
VARIABILE MANAGERIALE N.2: POLITICHE PER IL CAMBIAMENTO E COMPORTAMENTI MANAGERIALI
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superiore: così facendo si evita che le decisioni vengano prese in base alle preferenze personali.
Il secondo principio fa riferimento all’assegnazione dei compiti e delle responsabilità ai diversi ruoli organizzativi. Secondo Weber i ruoli devono essere assegnati alle persone in grado di esercitarli, in base alle loro competenze tecniche, e non in base alla loro condizione sociale, alla parentela o alla successione dei diritti. Stabilire i ruoli in base alle relazioni personali genera conseguenze negative per l’organizzazione; questo impone al management di porre particolare attenzione alla valutazione delle competenze delle persone prima di conferire loro mansioni e responsabilità.
Il terzo principio prevede una chiara specificazione dei compiti e del potere decisionale connessi al ruolo, nonché della sua relazione con gli altri ruoli organizzativi. Il management, in questo caso, è chiamato a definire in maniera chiara i livelli di differenziazione verticale (allocazione del potere decisionale) e di differenziazione orizzontale (assegnazione delle responsabilità ai diversi compiti) della struttura organizzativa; ogni collaboratore conosce esattamente di cosa è responsabile e di quanto potere gode nello svolgimento delle sue mansioni evitando dunque situazioni di deresponsabilizzazione legati all’ambiguità dei ruoli.
Il quarto principio della burocrazia ritorna sul tema dell’autorità e della gerarchia definendo che ogni posizione organizzativa sia sotto il controllo e la supervisione di una posizione superiore. La struttura gerarchica, definendo autorità e potere, permette a chiunque interno all’azienda di avere un superiore a cui rivolgersi in caso di problemi e inoltre, in caso di conflitti con il diretto superiore, di conoscere il manager del livello gerarchico più alto risalendo così la scala del comando.
Il quinto principio consiglia l’uso di regole, procedure standard e norme per controllare il comportamento e le relazioni tra i ruoli di un’organizzazione. Le regole permettono di
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accrescere l’efficienza poiché specificano ex-ante il modo migliore di eseguire un compito e favorendo il coordinamento tra le funzioni aziendali.
Il sesto, ed ultimo principio, prevede che queste regole siano messe per iscritto con lo scopo di renderle ufficiali. Avere norme e decisioni formulate per iscritto, attraverso gli atti amministrativi, permette inoltre di creare una sorta di memoria storica per l’azienda.
Il modello burocratico, con i suoi principi, permette quindi all’azienda, almeno dal punto di vista teorico, di raggiungere numerosi vantaggi: controllo efficiente delle interazioni tra i diversi livelli organizzativi; specifica con chiarezza autorità verticale e responsabilità operative orizzontali; responsabilizza manager e collaboratori su ciò che fanno e sui risultati;
evita equivoci e ambiguità sui ruoli organizzativi; riduce i costi di transazione interni all’azienda; garantisce la selezione, valutazione e incentivazione equa del personale.
Per l’azienda tutto questo genera, o dovrebbe generare, condizioni di efficienza in termini di riduzione dei costi e di ottimizzazione nell’utilizzo delle risorse, trasparenza e controllo sulle attività e sulle modalità di gestione, efficacia delle azioni e delle funzioni aziendali.
Con l’obiettivo di raggiungere questi risultati positivi, molti enti pubblici si sono dotati di soluzioni organizzative di tipo burocratico, non solo perché la loro attività operativa è di routine, ma soprattutto perché sono responsabili verso la comunità di riferimento delle loro azioni. La letteratura economico-aziendale è solita riferirsi all’azienda pubblica come una
“burocrazia meccanica pubblica”, poiché l’ossessione del controllo insita in queste aziende ha portato ad abbracciare appieno i principi della burocrazia proposti da Weber, fino a portarli all’estremo. Si sono generate così strutture estremamente rigide (strutture meccaniche) e con una pletora di regole che ne hanno ridotto l’efficienza anziché incrementarla. È ormai nel senso comune riferirsi alla “burocrazia” nella sua accezione negativa, ma il problema non è della burocrazia in quanto tale ma delle persone che gestiscono le organizzazioni burocratiche. La gestione delle aziende pubbliche secondo il
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modello burocratico ha portato gli enti pubblici a diventare troppo verticali e inflessibili, rallentando il processo decisionale; inoltre i membri dell’organizzazione si affidano troppo alle regole e alle procedure diventando insensibili ai bisogni dei cittadini. L’obiettivo di creare servizi di valore per la comunità è sostituito con quello di seguire correttamente le regole, deresponsabilizzando manager e collaboratori sui risultati poiché valutati solo sul loro rispetto formale della norma. A riguardo Merton (1966) scrive: “L’adesione alle regole, concepita originariamente come mezzo, diventa fine a se stessa; qui si verifica il noto processo della “trasposizione delle mete” per cui “un valore strumentale diventa finale”.
La mentalità del controllo pervade le aziende pubbliche e questo porta il management a cercare di eliminare ogni possibile fonte di incertezza in modo che la macchina burocratica possa funzionare regolarmente, senza interruzioni. La ricerca dell’efficienza avviene in maniera esclusiva attraverso la definizione delle regole; questa attività assorbe gran parte delle energie dei vertici aziendali e circoscrive la funzione manageriale a identificare le norme e controllare che siano rispettate. Il modello burocratico suggerisce infatti un visione semplicistica e meccanicistica della realtà aziendale, poiché esiste la convinzione che è sufficiente stabile regole uguali per tutti affinché tutti raggiungano gli stessi risultati. Se questa concezione di direzione aziendale nel settore pubblico è incentivato anche dal fatto che è ritenuto poco desiderabile che aziende che erogano gli stessi servizi pubblici agli utenti raggiungano diversi livelli qualitativi della performance (per una questione di equità tra i cittadini), l’evidenza empirica ha dimostrato che i risultati aziendali, anche di aziende con funzioni uguali tra loro, sono diversi. Le regole sicuramente svolgono un ruolo importante nella gestione aziendale, ma sono altri i fattori che incidono sulla performance finale dell’organizzazione. Già nel capitolo 1 di questo lavoro si è sottolineata l’importanza delle variabili (individuali, sociali, tecniche, ecc.) che costituiscono l’organizzazione nel generare un buon comportamento organizzativo orientato al conseguimento delle finalità aziendali. Il
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management è chiamato quindi non ad esercitare una forma di controllo sul rispetto delle norme, ma a generare quelle condizioni interne all’azienda per permettere il raggiungimento degli obiettivi.
I limiti del modello burocratico stanno portando la consapevolezza nelle aziende pubbliche di una esigenza di cambiamento. La continua percezione di inefficienza preme verso un ripensamento del modello gestionale dell’azienda pubblica, non più basato su un approccio burocratico ma su un approccio manageriale. La teoria aziendale del New Public Management (Hood, 1991; Pollit e Bouckaert, 2007) incentiva proprio l’utilizzo di logiche e strumenti tipici del settore privato nelle amministrazioni pubbliche, perché si basa sul presupposto che l’azienda privata sia più efficiente di quella pubblica.
Secondo questo approccio diventa fondamentale la variabile manageriale nel determinare migliori livelli di performance aziendale; tuttavia, per far sì che il manager raggiunga gli obiettivi è necessario che sia dotato di autonomia nelle scelte decisionali e che quindi le regole non definiscano in maniera precisa e i vincolante i comportamenti. Il manager, dotato di autonomia organizzativa e gestionale, sarà responsabilizzato e valutato sui risultati effettivamente raggiunti e non sul rispetto di norme diventate ormai piuttosto simboliche che strettamente utilitarie. L’orientamento ai risultati anziché alle regole promuovere il conseguimento di performance migliori, ma presuppone un struttura organizzativa in grado di favorirlo. Diventa strategicamente rilevante per l’azienda avere a disposizione strumenti per la misurazione e la valutazione delle performance, che non rappresentino solo un adempimento burocratico ma che vengano utilizzati nella quotidianità delle attività aziendale per monitorare i risultati, anche parziali, e guidare azioni e comportamenti verso l’obiettivo finale.
Non si vuole in questo contesto sminuire il valore delle regole, che comunque ricoprono una funzione importante nel determinare il buon funzionamento dell’azienda; anzi, si sottolinea
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proprio la necessità di definire buone regole che assolvano proattivamente allo sviluppo e all’innovazione dell’amministrazione pubblica e che sappiano valorizzare e riconoscere la funzione manageriale. Al contrario sono da evitare ed eliminare le regole che sono inefficaci, che bloccano il cambiamento, che limitano lo sviluppo delle professionalità e mortificano le competenze delle persone.
Si riporta una esperienza positiva applicata al settore pubblico improntata su un utilizzo innovativo delle regole e delle politiche, in grado concretamente di promuovere il cambiamento. Il riferimento è al progetto avviato dalla Regione Sicilia in ambito di Pronto Soccorso. La Regione ha infatti definito non delle regole precise di comportamento ma degli obiettivi di miglioramento delle performance dei dipartimenti d’emergenza, lasciando poi autonomia al management di raggiungere tali obiettivi nel modo in cui ritenesse più opportuno. I risultati della ricerca hanno dimostrato che buone politiche, se supportate da un management capace sono in grado di conseguire migliori livelli di efficienza ed efficacia. La variabile manageriale si è rilevata come il fattore critico per il raggiungimento di risultati positivi.
I risultati del progetto della Regione siciliana sono stati raccolti in un lavoro presentato durante il VI Workshop Nazionale di Azienda Pubblica (Novara, 19-20 giugno 2014). In questa sede si è proceduto ad una loro rielaborazione ed integrazione.