Una fase piuttosto importante della semplificazione passa attraverso due distinti momenti, in primis attraverso l‟art. 2 della legge n. 537 del 1993, che introduce nuovi criteri di semplificazione procedimentale da applicarsi per mezzo di regolamenti governativi delegati, il cui oggetto è dato dalla disciplina dei procedimenti oggetto di apposito elenco allegato alla legge31. Questo passaggio si è rivelato fondamentale introducendo,
l‟Unione europea, Roma, Carocci, 2005; V. Boncinelli, P. Caretti, Sviluppo regionale, in
M.P. Chiti, G. Greco (diretto da), Trattato di diritto amministrativo europeo, Parte speciale, IV, Milano, 2007, 2003, 1999-2023; A. Bruzzo, E. Domorenok, La politica di coesione
economica e sociale nell‟UE allargata, Padova, Cedam, 2009; J. Kottmann, Europe and the regions: sub-national entità representation at Community level, in Eur. law rev., 26, 2001, in
particolare 163 ss.; G. Marks, Structural policy in the European Community, in A. Sbragia,
Euro-politics: institutions and policy-making in the “new” European Community, Brookings,
Washington, 1992, 191-224 e G. Marks, Structural Policy and Multilevel Governance in the EC, in A. Cafruny, G. Rosenthal, The State of the European Community, New York, Lynne Rienner, 1993, 391-410. Sempre più spesso il termine di governance multi-livello viene utilizzato per descrivere anche aree di policy diverse da quelle della politica regionale, ad esempio quella ambientale J. Fairbrass, A. Jordan, Multi-level Governance and
Environmental Policy, in I. Bache, M. Flinders (a cura di), Multi-Level Governance, Oxford:
University press, 2004, 147-164.
31 Al riguardo, V. Cerulli Irelli, osserva puntualmente come: «le innovazioni amministrative,
avendo un alto tasso di complessità e tecnicità, sono normalmente introdotte con decreti legislativi adottati dal governo sulla base di leggi delega generosamente (e inevitabilmente) ampie e generali. Ma l‟esecutivo è anche il luogo di massima prossimità tra politica e vertici burocratici, specie per le relazioni tra il singolo ministro ed il ministero, e in ogni caso la maggior parte dei dati fattuali e dei saperi tecnici sono in mano alla burocrazia, alla quale è affidata l‟istruttoria. È dunque inevitabile che i vertici degli apparati giochino un ruolo
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per la prima volta, i criteri della razionalizzazione e della uniformazione di singoli procedimenti inerenti il medesimo argomento, pur se rispondenti ad Amministrazioni differenti. Altro passaggio, fondamentale, si realizza per mezzo dell‟art. 20 della legge n. 59 del 1997, c.da Legge Bassanini, che opera una modifica integrativa dell‟art. 17 della legge 400 del 1988 che, nel quadro della disciplina del ruolo e delle funzioni della Presidenza dei Ministri, disciplina il potere regolamentare del Governo32. Una importante battuta d‟arresto all‟azione tradizionale di semplificazione sopraggiunge, com‟è noto, con la radicale riforma del Titolo V del testo costituzionale del 2001, con cui si è attuato un sostanziale capovolgimento del riparto di competenze tra Stato e Regioni. La possibilità di operare, con il procedimento tradizionale, su ampi settori della normazione, è pregiudicata in
rilevante in questi casi, specie quando sono direttamente in gioco i propri valori, interessi e prospettive» in Corso di diritto amministrativo, Torino, 1994, 462.
32 Sul punto, G. Sgueo, cit., specifica che: «il sistema introdotto dal legislatore del 1997
prevede la proposta da parte del Governo, nei confronti del Parlamento, di un progetto di semplificazione entro il 31 marzo di ogni anno. Successivamente all‟approvazione legislativa il Governo viene delegato ad emanare decreti legislativi di semplificazione nelle materie indicate dalla delega. In questo modo si regolamentano determinati processi in maniera più rapida e nel rispetto dei principi posti dal legislatore, a garanzia della democraticità della scelta», 2.
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ragione delle ampie sfere di competenza delegate alle Regioni33. A questo punto, si introduce un nuovo elemento della semplificazione: i Testi Unici misti, comprendenti al proprio interno norme di natura legislativa e regolamentare, i quali tuttavia hanno avuto vita breve, lasciando presto spazio allo strumento della codificazione.
Nel 2005 il legislatore ha cercato di porre rimedio a parte di queste problematiche operando una riforma complessiva con la legge n. 15, intervenendo in particolare sull‟istituto della Conferenza dei Servizi, sulla dichiarazione di inizio attività, sulla possibilità per la P.A. di avvalersi di strumenti di diritto privato ai fini dello svolgimento delle proprie funzioni, sulle ipotesi di silenzio significativo.
33 Proprio la Riforma del Titolo V del 2001, ha indotto copiosa dottrina a ritenere quel
periodo un grave momento di stallo per il processo di semplificazione amministrativa. Numerose ed eterogenee le motivazioni addotte tra cui: la inevitabile incertezza nella definizione chiara delle competenze tra Stato e Regioni che ha spinto entrambi ad astenersi dall‟intraprendere politiche di semplificazione nel timore che queste venissero, poi, vanificate dalle pronunce della Corte Costituzionale, conducendo ad una paralisi dei procedimenti amministrativi; un elemento di carattere strutturale costituito dalla finalizzazione delle funzioni spettanti alle Amministrazioni, la cui attività deve costituire oggetto di semplificazione. Sul punto, v., S. Amorosino, Lo stallo della semplificazione amministrativa:
fattori critici e ipotesi di rilancio, in Foro amministrativo-Tar 2004, VI, 1888; L. Antonini,
M. Bertilossi, Percorsi sbagliati per battere la democrazia, in Il Sole-24ore del 17 luglio 2004.
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Tuttavia, le “tappe” normative più recenti in materia di semplificazioni, antecedenti alla c.da Riforma Madia, sono rinvenibili nella legge n. 69 del 2009 e nella legge 122 del 2010 che, da un lato, hanno razionalizzato i tempi del procedimento, e, dall‟altro, hanno previsto una serie di modifiche ai più rilevanti istituti compresi nel Capo IV della legge 241/1990, intervenendo, la prima, in maniera significativa sulla disciplina inerente la Conferenza dei Servizi e la seconda, sull‟istituto della dichiarazione di inizio attività e del silenzio sostituendo, di fatto, la d.i.a. con la s.c.i.a.34
Al riguardo, è d‟uopo segnalare, che il legislatore rispetto alle rinnovate regole relative al tempo del procedimento, ha inteso ridurre la sequenza procedimentale individuando una serie di strumenti a dimensione procedimentale incentrati proprio sullo snellimento. È possibile, in merito, distinguere due categorie a seconda del tipo di semplificazione: una procedimentale in senso stretto, volta alla accelerazione nella definizione del procedimento, che ricomprende le misure di razionalizzazione dei tempi del
34 Per approfondimenti in merito, si v., M.A. Sandulli (a cura di) Codice dell‟azione
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procedimento (come la conferenza dei servizi ecc…) e una semplificazione intesa come facilitazione del privato nelle modalità di accesso a talune attività soggettive al potere anche con l‟obiettivo di una riduzione degli oneri a suo carico, si pensi all‟autocertificazione o al silenzio-assenso, che, infine, si configura a mo‟ di liberalizzazione delle attività con la sostituzione di controlli preventivi in controlli meramente successivi35.
Si viene alla sintetica trattazione degli istituti qualificabili come maggiormente rappresentativi di questo descritto trend teso alla sburocratizzazione ed alla semplificazione vissuto dalla normativa e sempre più sentito dall‟esegesi.
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Particolarmente approfondita, al riguardo, l‟analisi di R. Garofoli, Semplificazione e
liberalizzazione dell‟attività amministrativa nel contesto del riformismo amministrativo italiano degli ultimi decenni, in www.giustizia-amministrativa.it; M.A. Sandulli (a cura di), Il
procedimento amministrativo fra semplificazione e partecipazione: modelli europei a confronto, Milano, 2000 e 2001.
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