La politica comunitaria: il primo pilastro
Nel 2009 le aziende agricole europee hanno dovuto fronteggiare la caduta dei prezzi alla produzione e le più generali difficoltà economiche e finanziarie con le quali si sta dibattendo l’economia mondiale. La Commissione ha così adottato una serie di misure tese ad allentare lo stato di sofferenza delle aziende che hanno riguardato, in particolare, il settore del latte. Inoltre, è proseguito il lavoro della Commissione volto a definire un quadro entro il quale regolamentare la distribuzione del valore aggiunto lungo la catena agroalimentare e i rapporti di forza tra gli operatori della filiera e mitigare, così, le repentine e consistenti oscillazioni di prezzo.
Sul fronte più strettamente di politico, archiviato l’Health Check (Hc), ha preso
vigore il dibattito sul futuro della Politica agricola comune (Pac) per il periodo
successivo al 2013. Su tale questione si è pronunciato il Parlamento europeo con una risoluzione (relazione Lyon) in cui si esprime la necessità di una politica alimentare e agricola multifunzionale, sostenibile, finanziata adeguatamente e credibile, evidenziando un atteggiamento piuttosto conservativo. Il dibattito sulla Pac dopo il 2013 si è arricchito, inoltre, dei contributi alla consultazione pubblica
lanciata nell’aprile 2010 dal nuovo commissario all’agricoltura Dacian Ciolos. Nei primi mesi del 2010 la Commissione europea ha lanciato la nuova strategia “Europa 2020” che rappresenta un piano di lungo periodo per uscire dalla crisi e preparare l’economia dell’Ue all’orizzonte del 2020. La nuova
strategia punta a sviluppare un’economia basata sulla conoscenza e l’innovazione (crescita intelligente), con un più efficiente uso delle risorse, competitiva e più verde (crescita sostenibile) e con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale (crescita inclusiva).
Il bilancio generale dell’Ue relativo al 2009 ha previsto stanziamenti per
impegni pari a 112,1 miliardi di euro. La rubrica 1 - Crescita sostenibile ha assorbito 44 miliardi di euro (39,2%), riportandosi alle spalle della rubrica 2 –
Conservazione e gestione delle risorse naturali, che ha ricevuto 50,8 miliardi
di euro. Nell’ambito della rubrica 2, la voce connessa alle spese di mercato e ai pagamenti diretti, che rappresenta lo stanziamento per il primo pilastro della Pac,
56 Annuario dell’agricoltura italiana. Sintesi - 2010
ha avuto a disposizione una dotazione di 41 miliardi di euro, pari al 36,6% del totale. Allo sviluppo rurale, invece, sono stati dedicati 8,7 miliardi di euro.
Nel 2009, la spesa Feaga, cioè quella destinata al finanziamento delle misure
di regolazione dei mercati e degli aiuti diretti, presenta un lieve incremento (+3%), portandosi su 43,4 miliardi di euro. Il bilancio 2009 conferma la schiacciante predominanza della quota di spesa destinata ai 15 paesi della “vecchia” Ue che
coprono l’88,6% del totale, nonostante l’incremento del 22% fatto registrare dai nuovi Stati membri. L’Italia ha sperimentato un consistente incremento di spesa (+5,8%), che ha portato la quota del nostro paese all’11,3%, consolidando la quarta posizione tra i beneficiari del Feaga.
Analizzando le erogazioni per voce di spesa, nel 2009 si assiste a una contrazione delle risorse per gli interventi sui mercati agricoli, sia a livello comunitario che, ancor di più, a livello nazionale. Aumentano, invece, le risorse dedicate agli aiuti diretti (+4,1% per l’Ue e +8,1% per l’Italia). Guardando all’Ue, nell’anno la spesa per aiuti diretti ha superato 39 miliardi di euro (il 90% del totale Feaga), costituiti per quasi l’84% dalle risorse dedicate al pagamento unico. Gli interventi sui mercati agricoli totalizzano poco meno di 4 miliardi di euro (pari al 9,2% del totale), dei quali un terzo è dedicato ai prodotti vitivinicoli. Soffermandoci sull’Italia, anche nel 2009 si conferma la minore incidenza degli aiuti diretti disaccoppiati, rispetto alla media Ue, e il maggior peso degli interventi di mercato e degli altri aiuti diretti. La voce aiuti diretti rappresenta, infatti, l’83,6% del totale; nel suo ambito l’82,5% è rappresentato dagli aiuti elargiti nell’ambito del RPU. Riguardo agli interventi di mercato, che pesano per il 16,3% sul totale, anche in Italia la maggiore spesa (poco meno del 50%) è dedicata alla gestione dell’ocM vitivinicola, seguita dai prodotti ortofrutticoli. Infine, le entrate di bilancio legate al pagamento delle multe per il superamento delle quote latte, nel 2009, sono state pari a 337,6 milioni di euro per l’Ue e a 159 milioni di euro per l’Italia, in aumento, il primo, e in diminuzione, il secondo, rispetto al 2008. In Italia, in funzione dei cambiamenti dettati dalla revisione della Pac, sono
state adeguate le norme della condizionalità relative alle Buone condizioni agronomiche e ambientali, introducendo misure per la protezione e la gestione delle risorse idriche e ampliando lo spettro di quelle connesse al mantenimento degli habitat. Nell’anno, la scena nazionale è stata dominata dalle contrapposizioni sorte in merito all’assegnazione dell’aumento della quota latte (+7%) e al pagamento delle multe, con la relativa procedura di rateizzazione, dalla questione in merito alla copertura finanziaria degli aiuti nazionali per il settore bieticolo-saccarifero previsti dall’ocM per l’adesione al regime di ristrutturazione e riconversione,
dall’emanazione degli atti legislativi necessari ad applicare l’ocM vitivinicola.
La distribuzione regionale del valore dei titoli richiesti nel nostro paese mette in evidenza la Puglia come maggiore percettrice del pagamento unico (14,5%),
Cap. 3 - L’intervento pubblico in agricoltura 57
seguita da Lombardia e Veneto (tab. 3.1).
A seguito dell’approvazione dell’Health Check (Hc), nel 2009 gli Stati membri
sono stati impegnati nella definizione delle modalità nazionali di applicazione. Nessun paese ha rivisto il modello di RPU adottato in occasione della riforma
Fischler per pervenire a una distribuzione più equa degli aiuti. Risulta, invece, ampia l’adesione all’articolo 68 che offre maggiore flessibilità e una più ampia gamma di misure, rispetto all’articolo 69 del precedente regolamento che era stato adottato solo da 8 paesi, mentre il nuovo regime è stato introdotto in ben 21 paesi. Riguardo all’Italia, il dibattito sull’applicazione dell’Hc è ruotato attorno alla ripartizione tra settori e tra misure degli importi finanziari messi a disposizione dei pagamenti supplementari previsti dall’articolo 68 (tab. 3.2), ai quali sono stati destinati 316,5 milioni di euro (un importo molto più elevato della dotazione per il “vecchio” articolo 69, che era pari a poco meno di 200 milioni di euro), provenienti da fondi non utilizzati e da trattenute operate sugli aiuti diretti. Le misure finanziabili si distinguono in pagamenti accoppiati (147 milioni di euro da destinare a 7 settori produttivi) e pagamenti disaccoppiati (169 milioni di euro destinati all’aiuto alla sottoscrizione di premi di assicurazione e pagamenti per benefici ambientali aggiuntivi). In merito alle altre decisioni, l’Italia ha mantenuto le scelte operate nell’ambito della riforma Fischler su soglie minime (100 euro), modello di RPU (storico), pagamenti transitori per l’ortofrutta. Il nostro paese ha deciso, inoltre, di mantenere fino alla fine del 2011 gli aiuti accoppiati per la frutta in guscio, le piante proteiche, il riso e le sementi.
La politica comunitaria: il secondo pilastro
Con il 2009 si completa a livello europeo la revisione dei programmi di sviluppo rurale (PsR), a seguito dell’Health Check (Hc), con la quale si è tenuto
conto del trasferimento al secondo pilastro di risorse derivanti dal potenziamento della modulazione e dal Piano europeo di ripresa economica (eeRP).
Le attribuzioni FeasR complessive agli Stati membri ammontano attualmente
a 96,2 miliardi di euro, determinando un incremento rispetto alla dotazione iniziale pari al 9%, con variazioni tra paesi legate principalmente all’applicazione della modulazione volontaria. La maggior parte delle risorse aggiuntive si è concentrata su obiettivi di biodiversità (31,2%, pari a 1,5 miliardi di euro), sulla gestione delle risorse idriche (26,9%, pari a 1,3 miliardi di euro), sul cambiamento climatico e sulla ristrutturazione del comparto lattiero-caseario (entrambi con oltre il 14%); mentre, alla banda larga e alle energie rinnovabili sono state destinate quote minoritarie (7% e 5,6%).
58 Annuario dell’agricoltura italiana. Sintesi - 2010
Passando all’analisi dell’avanzamento della spesa, l’importo comples- sivamente pagato nel 2009, pari a 8,2 miliardi di euro, si attesta su un livello più basso rispetto al 2008 (-4%) e riguarda esclusivamente i rimborsi (pagamenti intermedi), in quanto tutti i prefinanziamenti (anticipazioni) previsti sono stati pagati nelle due annualità precedenti. La spesa appare concentrata nei primi due assi (I: 32%; II: 58%), mentre l’asse III e IV si attestano rispettivamente poco al di sopra del 4% e dell’1%. I dati aggiornati al primo trimestre 2010, indicano che i pagamenti, in media, rappresentano il 22,7% delle risorse stanziate. In termini di composizione della spesa e qualità degli interventi finanziati rimane confermata una preferenza verso le misure in grado di garantire la velocità della spesa.
In Italia, le risorse a disposizione per gli interventi di sviluppo rurale ammontano nel complesso a più di 16,6 miliardi di euro di spesa pubblica, di cui poco meno della metà sono provenienti dal FeasR (tab. 3.3). nel triennio
2007-2009, a livello nazionale, sono state erogate risorse complessive per un ammontare di circa 2,2 miliardi di euro e la capacità di spesa, relativa alla sola quota comunitaria, è stata pari al 13%.
Nel 2009 l’attuazione degli interventi di sviluppo rurale in Italia ha affrontato per la prima volta il rischio di applicazione del meccanismo di disimpegno automatico delle risorse non rendicontante entro due anni dal loro impegno (meccanismo denominato n+2). Sulla base delle regole finanziarie del FeasR, le
dodici Regioni italiane che hanno avuto l’approvazione del PsR da parte della
Commissione entro il 31 dicembre 2007 avrebbero, quindi, dovuto spendere entro la fine del 2009 risorse almeno pari all’ammontare relativo a quanto previsto per la prima annualità (2007)1. Dato che ai fini del disimpegno vengono considerate
come spese erogate anche le risorse FeasR che le Regioni hanno percepito a titolo
di anticipo, nessuna amministrazione, compresa la RRn, ha avuto problemi a
raggiungere la quota prevista.
Sempre al fine di evitare il disimpegno automatico, anche al termine del 2010 risulterà necessario aver raggiunto un incremento significativo della capacità di spesa, con particolare riferimento alle Regioni dell’obiettivo convergenza. Infatti, mentre alcune Regioni del Centro-Nord hanno già raggiunto i livelli necessari, anche con riferimento all’annualità successiva, altre situazioni appaiono più preoccupanti. Alla fine del 2009, erano in forte ritardo soprattutto Puglia, Calabria e RRn, cui vanno aggiunte Campania e Sicilia, che in termini assoluti devono ancora rendicontare circa 100 milioni di euro ciascuna. 1 Anche per la Rete rurale nazionale la prima data di disimpegno corrispondeva con la fine del 2009. Mentre, per quello che riguarda i PsR di Abruzzo, Marche, Lazio, Trento, Valle d’Aosta, Basilicata, Molise, Puglia e Sicilia il primo disimpegno è fissato al termine del 2010.
Cap. 3 - L’intervento pubblico in agricoltura 59
A livello di assi, il dato medio nazionale di attuazione alla fine del 2009 evidenzia una situazione fortemente condizionata dal basso livello di spesa per gli assi I e III all’interno delle Regioni meridionali, dove il peso delle risorse erogate è praticamente prossimo a zero, a causa del forte ritardo nell’avvio degli interventi destinati sia alla competitività aziendale che allo sviluppo dei territori rurali. Nel 2009 l’Italia ha ricevuto un ammontare aggiuntivo di risorse per i PsR pari a circa 465 milioni di euro, di cui 369 milioni determinati dalla decisioni relative all’Hc e 96 milioni dall’eeRP. In proposito, va ricordato che le risorse
provenienti dall’Hc potevano essere destinate esclusivamente alle nuove sfide,
mentre rispetto agli importi derivanti dall’eeRP, ogni Regione aveva libertà nelle
scelte di allocazione tra tutte le tipologie di intervento previste: nuove sfide e banda larga. Nel definire la nuova ripartizione delle risorse per asse di intervento le Regioni non hanno potuto modificare in misura sostanziale il peso inizialmente attribuito ai diversi assi, stante l’ammontare contenuto delle risorse aggiuntive. Nonostante questo, le scelte effettuate modificano leggermente la ripartizione complessiva a favore degli assi I e III, contribuendo a un maggiore equilibrio all’interno dei diversi programmi.
La politica nazionale
Nel 2009 la politica agricola nazionale ha risentito delle manovre di contenimento della spesa pubblica, che hanno pesantemente inciso sulle disponibilità di bilancio delle pubbliche amministrazioni (l. 244/07 e d.l. 112/08), con un drastico taglio alle disponibilità di bilancio del MiPaaF che, a partire
dall’anno in esame, risultano dimezzate nel giro di un quadriennio.
Nel 2009 è stata nuovamente aperta l’annosa vicenda delle quote latte, con un intervento (d.l. 5/09) teso ha superare i problemi di splafonamento della produzione e di contestazione sulle multe in pagamento. Il decreto, tuttavia, ha suscitato nuove polemiche, cosicché la legge di conversione (l. 33/09) ha nuovamente prorogato il pagamento delle multe, riaprendo ancora una volta la questione latte in ambito nazionale, con possibili conseguenze anche a livello comunitario.
Particolare rilevanza ha assunto, nel corso dell’anno, la vicenda relativa alla ripartizione delle risorse messe a disposizione dell’articolo 68 del nuovo regolamento Ce n. 73/2009, oggetto di un lungo confronto tra le Regioni, che ha
trovato soluzione solo nel luglio del 2009, grazie all’intensa attività di mediazione ministeriale.
In tema di politica settoriale, nel dicembre 2009, il MiPaaF ha ripartito 41,3
60 Annuario dell’agricoltura italiana. Sintesi - 2010
Per quanto riguarda l’azione di semplificazione normativa e di alleggerimento della macchina burocratica agricola, nel 2009, è da rimarcare l’avvio dell’iter di approvazione del cosiddetto nuovo “codice agricolo”. La proposta di un nuovo codice dell’impresa agricola, approvata dal Governo nel dicembre 2009, consisteva in un accorpamento, oltre che in una semplificazione e un maggiore coordinamento, delle numerose norme riferite all’impresa agricola, disseminate tra codice civile, leggi speciali e numerose leggi finanziarie. La proposta di nuovo codice ha incontrato notevoli difficoltà sia nel confronto con le Regioni, che all’interno delle Commissioni parlamentari, acutizzate da ulteriori elementi di difficoltà avanzati nel parere del Consiglio di Stato, con la sua conseguente mancata approvazione.
In chiusura di anno la legge finanziaria 2010 ha costituito il principale strumento di politica agraria, portando a soluzione alcuni dei temi rimasti in sospeso dalla precedente manovra. La finanziaria 2010 si è presentata più ampia e prodiga di misure settoriali, alcune di notevole rilievo. Per l’agricoltura e l’agro- alimentare italiani venivano stanziati complessivamente, nel triennio 2010- 2012, circa 1 miliardo e 115 milioni di euro, di cui la parte più consistente a sostegno del Fondo di solidarietà nazionale (Fsn), anche a copertura del mancato
finanziamento 2009.
Nel 2009 il sistema delle assicurazioni agevolate in agricoltura è stato caratterizzato da forti incertezze e dalla transizione verso un sistema differenziato di risorse finanziarie. Le incertezze sono state determinate inizialmente dal mancato rifinanziamento del Fondo di solidarietà nazionale (Fsn) per l’annualità 2009, a cui si è posto rimedio con l’approvazione della legge finanziaria 2010, che ha destinato a tale scopo importanti risorse pubbliche, anche a copertura dei fabbisogni degli anni precedenti a quello di competenza. La transizione, invece, è stata prodotta dalla possibilità di utilizzare anche risorse comunitarie (articolo 68) per sovvenzionare misure a copertura del rischio, che si aggiungono agli analoghi preesistenti interventi del Fsn. Per quanto attiene i contenuti del piano assicurativo agricolo del 2009, sono state prorogate le disposizioni contenute nel piano precedente, al fine di garantire la continuità della copertura dei rischi. Tuttavia, si deve segnalare che a partire dal 2009 è mutato il concetto di soglia, cioè l’entità minima di danno necessaria per poter beneficiare di un risarcimento, che deve essere calcolata su tutta la specifica tipologia di prodotto assicurato all’interno di uno stesso comune e non più per singola partita assicurata.
Negli ultimi anni il mercato delle assicurazioni agevolate in agricoltura ha mostrato un trend positivo, con un costante incremento del valore assicurato. I dati IsMea sui risultati della campagna del 2009 evidenziano, al contrario, una
flessione della domanda assicurativa (tab. 3.4), ad eccezione di quella relativa alle produzioni zootecniche.
Cap. 3 - L’intervento pubblico in agricoltura 61
Nel 2009 gli stanziamenti di bilancio assegnati al MiPaaF sono stati pari a
1.806 milioni di euro, con una diminuzione di oltre 124 milioni rispetto al 2008, risentendo delle manovre di contenimento della spesa pubblica. Ciò ha notevolmente ridotto i margini d’intervento del Ministero, che ha reagito confermando la tendenza, già rilevata negli ultimi tre anni, a concentrare gli stanziamenti ministeriali su un ristretto numero di interventi.
Nel dettaglio, la quota di risorse destinate a funzionamento, trasferimenti regionali o partite contabili, cioè a stanziamenti non diretti a politiche ministeriali attive a favore del settore agricolo e agro-alimentare, è stata pari nel 2009 al 58%, un valore nettamente più alto rispetto all’anno precedente. Alle finalità più propriamente di politica agraria (infrastrutture, aiuti alla gestione e alla produzione, investimenti aziendali, servizi al settore agricolo, trasformazione prodotti, promozione e tutela economica, ricerca e sperimentazione), è stato assegnato meno del 38% dei fondi, pari a 15 punti percentuali in meno rispetto al 2008.
Dei 679 milioni di euro più propriamente finalizzati al settore, oltre la metà (340 milioni) sono stati assorbiti dagli interventi infrastrutturali, tra i quali il Piano irriguo nazionale ha assorbito circa 285 milioni di euro. In netta riduzione sono risultate le spese destinate alle infrastrutture forestali per la difesa dagli incendi boschivi e la tutela delle riserve naturali dello Stato. I pagamenti effettuati nell’anno sono stati pari a 1.807 miliardi di euro, circa 333 milioni in più rispetto al 2008, con un netto miglioramento della capacità di spesa ministeriale, intesa come il rapporto tra stanziamenti e pagamenti: pari al 100%, a fronte del 76,4% del 2008. Le politiche regionali Le dinamiche del regionalismo italiano si svolgono ormai nel segno della stabilizzazione, dopo l’approvazione della l. 42/2009 e dei decreti attuativi da essa previsti, ai fini dell’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione. La produzione normativa regionale presenta, dal punto di vista quantitativo, situazioni e stili legislativi molto diversi tra le Regioni in termini di numero di leggi e caratteristiche specifiche di ciascun atto normativo. Dal punto di vista qualitativo, la produzione normativa mostra una prevalenza di leggi originate da leggi costituzionali o statali e da disposizioni Ue, rispetto a leggi originate da
iniziativa regionale, un peso significativo delle leggi di settore o intersettoriali e l’intensificazione del fenomeno della delegificazione attraverso l’aumento dei rinvii, per legge, ad atti non legislativi più duttili e flessibili.
Le Regioni ordinarie e quelle a Statuto speciale hanno emanato nel 2009 complessivamente 87 leggi. Le principali linee direttrici portate avanti nella
62 Annuario dell’agricoltura italiana. Sintesi - 2010
maggioranza delle Regioni, ripercorrono, almeno in parte, le grandi priorità della politica di sviluppo rurale per la programmazione 2007-2013: competitività dell’agricoltura, gestione del territorio, diversificazione delle zone rurali/qualità della vita, governance locale. Dalla lettura della normativa regionale emanata nell’anno è comunque possibile individuare almeno cinque assi fondamentali nell’ambito della politica regionale: il rafforzamento e la semplificazione del quadro normativo che disciplina l’attività agricola; il sostegno al consumo e alla produzione di prodotti regionali di qualità, finalizzato alla valorizzazione sia delle produzioni locali che del territorio regionale, oltre che allo sviluppo integrato delle zone rurali e dell’economia locale; gli interventi di tipo agroambientale, in cui per la maggior parte la dimensione agricola è interessata solo trasversalmente; il contrasto alle emergenze per epizozie, fitopatie e danni da incendi o condizioni climatiche avverse (alluvioni, grandinate, ecc.), tramite interventi tesi a limitare l’erogazione di indennizzi ex post; il sostegno all’economia locale attraverso un miglioramento dell’accesso al credito, soprattutto da parte delle piccole e medie imprese agricole e agroalimentari. Nel 2008 i pagamenti di spesa pubblica erogati dalle Regioni a favore del settore agricolo sono ammontati a circa 3.587 milioni di euro, con una riduzione di 97 milioni di euro nelconfronto con il 2007. Rispetto agli impegni assunti nel corso dell’anno i pagamenti di competenza rappresentano il 58%, attestandosi su livelli di capacità di pagamento della spesa ancora bassi rispetto alle altre amministrazioni dello Stato. La riduzione di spesa prosegue una tendenza già riscontrata negli anni precedenti, tanto nei valori assoluti quanto nel rapporto tra spesa e valore aggiunto dell’agricoltura, che vede maggiormente penalizzate le Regioni del Nord e del Centro (tab. 3.5). Per quanto riguarda le Regioni a Statuto speciale si nota un lieve incremento delle erogazioni, a fronte del rallentamento di quelle a Statuto ordinario. In generale, le basse performance registrate dalla gran parte delle Regioni italiane sono dovute ai tagli stabiliti dal d.l. 112/08, che ha generato una riduzione della liquidità, in termini di trasferimenti effettuati da parte di altre amministrazioni dello Stato a favore delle stesse Regioni. Nel dettaglio della spesa, l’analisi per grandi aggregati consente di evidenziare che la contrazione ha riguardato le voci di spesa relative a infrastrutture e aiuti alla gestione. Per quest’ultima voce, in particolare, la parte più rilevante, corrispondente a circa la metà, risulta costituita dagli interventi per il ripristino o l’indennizzo di danni subiti a vario titolo dalle aziende agricole, anche riferibili a