finanziaria regionale: contenuti prescrittivi e termini del dibattito dottrinale 4. L’attuazione legislativa dell’originario art. 119 Cost. e la creazione di un sistema a prevalente finanza derivata 5. Il contributo della giurisprudenza costituzionale 6. Conclusioni e riflessioni
1. Introduzione
Il presente capitolo è finalizzato ad esaminare i tratti essenziali della disciplina costituzionale scaturente dall’originario art. 119 della Costituzione, nel testo vigente fino alla riforma operata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, ponendo il
focus, coerentemente con l’impostazione della presente ricerca, sui profili costituzionali
dell’autonomia finanziaria regionale43
.
E’ d’uopo evidenziare sin d’ora che il presente approfondimento - lungi dal poter soddisfare i caratteri dell’esaustività e completezza nell’esame di una delle disposizioni più discusse e dibattute dell’intera parte seconda, titolo V, della Costituzione44 - è precipuamente finalizzato a gettare le basi conoscitive su cui fondare, nel successivo capitolo, l’analisi dell’art. 119 della Costituzione come modificato dalla
43 Con tale espressione si fa riferimento alla “capacità, propria di ciascun ente locale, di regolare
l’acquisizione delle risorse e gestire entrate certe secondo il proprio fabbisogno economico, destinando liberamente le entrate stesse alla copertura delle spese” - F. CAPUTI, Diritto regionale e degli enti locali, Torino, Giappichelli, 2008.
44 Ne dà conto A. PUBUSA in Commento all’art. 119 Cost., in Commentario alla Costituzione, a cura di
G.BRANCA, Roma, 1985, pag. 357; v. anche F. MASTRAGOSTINO in S. BARTOLE, F. MASTRAGOSTINO, L. VANDELLI “Le autonomie territoriali” – Bologna - Il mulino – ed. 1991 pag. 319. Per una disamina sintetica ma organica dell’articolato normativo in argomento si veda il contributo di M. BERTOLISSI “Commento all’art. 119 della Costituzione” in V. CRISAFULLI e L. PALADIN “Commentario breve alla Costituzione” - Padova Cedam 1990, pag. 723 e ss.
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citata novella del 2001, fulcro tematico del presente lavoro, tentando di comprendere pienamente i contenuti normativi e gli elementi di reale innovazione della riforma, anche tenendo conto delle ulteriori e rilevanti modifiche apportate alla disciplina costituzionale in argomento dalla legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1 recante “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”.
Le disposizioni della citata legge costituzionale n. 1 del 2012 infatti - che si applicano, ai sensi di quanto disposto dal comma 1 dell’art. 6 della legge medesima, a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014 – hanno ulteriormente modificato l’art. 119 della Costituzione nella versione introdotta dalla citata legge costituzionale n. 3 del 2001, prima ancora che tale articolo venisse attuato sul piano legislativo, delineando peraltro l’autonomia finanziaria delle Regioni di diritto comune, come si vedrà, nella direzione opposta a quella verso cui tendeva (almeno negli intenti) il legislatore costituzionale del 2001.
Tanto premesso, occorre ricordare che l’art. 119, comma 1, Cost., nel testo originario della Carta fondamentale, disponeva – quale principio cardine - che “Le
Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni”.
Al secondo comma, la norma forniva alcune indicazioni relative agli strumenti di finanziamento delle Regioni, prevedendo che “alle Regioni sono attribuiti tributi
propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali”, mentre il terzo comma dell’art. 119
disponeva, con finalità perequative e di solidarietà economica tra i territori della Repubblica, che “Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare
il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali”.
Mette altresì conto rammentare, per completezza – nonostante tale profilo esorbiti dall’oggetto della presente ricerca – che il quarto comma dell’originario art. 119
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Cost. prevedeva altresì che le Regioni avessero un proprio demanio e patrimonio, secondo modalità stabilite con legge della Repubblica.
Al fine di analizzare la disciplina costituzionale di cui all’originario art. 119 Cost., si deve da subito evidenziare che, come sottolineato in dottrina45, il significato da attribuire all’enunciazione del sopra riportato principio costituzionale dell’autonomia finanziaria regionale, sancito dal comma 1 dell’ art. 119 Cost. (e alle conseguenti declinazioni che di tale principio fanno i commi 2 e 3), si configura come uno degli aspetti maggiormente discussi e dibattuti dell’intero originario titolo V, parte seconda, della Costituzione. Giova tuttavia anticipare che tale vasto dibattito dottrinale46 – non sembra essere giunto ad approdi condivisi e da ritenersi pienamente soddisfacenti.
In ragione di ciò, l’esame dell’originario articolo 119 Cost. non può che prendere le mosse dai più rilevanti spunti che emergono esaminando i lavori dell’Assemblea Costituente47
, nel tentativo di trarre da essi alcune indicazioni circa il reale significato precettivo da attribuire alla norma costituzionale in trattazione e segnatamente all’affermazione, in Costituzione, dell’autonomia finanziaria delle Regioni.
45 Cfr. F. MASTRAGOSTINO in . BARTOLE, F. MASTRAGOSTINO “Le regioni” - Bologna - Il
mulino 1997, pag. 273.
46 V. infra. Un’interessante rassegna delle principali posizioni dottrinali sul punto è contenuta in M.
BERTOLISSI, “Commento all’art. 119 Cost.” in V. CRISAFULLI e L. PALADIN Commentario breve alla Costituzione” - Padova Cedam 1990, pag. 725.
47 Per una esaustiva e critica disamina dei lavori preparatori del vecchio art. 119 Cost. si rimanda alla
encomiabile opera di M. BERTOLISSI, “L’autonomia finanziaria regionale: lineamenti costituzionali” Padova Cedam 1983. In tale volume l’A. dedica alle controverse vicende genetiche dell’art. 119 Cost. – e agli spunti interpretativi che da esse si ricavano - una porzione rilevante della sua opera (v. cap. III – pagg. 173 – 297) fondando su tale analisi gran parte del saggio. Al riguardo Egli, dopo aver effettuato una interessante ricognizione di diritto comparato in ordine alle relazioni intergovernative di natura finanziaria sussistenti nei principali ordinamenti a struttura federale (Stati Uniti d’America, Australia, Canada, Austria, Repubblica Federale Tedesca, Svizzera, Spagna, Portogallo, Argentina, Messico e Venezuela), scompone e analizza dettagliatamente tutti i singoli passaggi che hanno portato, nell’ambito dei lavori dell’Assemblea Costituente, alla formulazione, poi accolta, dell’art. 119 Cost.
In tale ambito, l’A. scompone l’analisi dei lavori preparatori ponendo alla luce delle diverse idee e sensibilità emerse nell’ambito delle seguenti fasi: lavori svolti dalla Sottocommissione per la finanza della Commissione economica; lavori della Commissione per la riorganizzazione dello Stato, lavori dell’Assemblea Costitutente.
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2. La genesi dell’originario art. 119 Cost.: spunti dai lavori dell’Assemblea