La disciplina del trasporto pubblico locale in Italia
1. Introduzione Il trasporto pubblico locale come species di servizio pubblico locale.
-3.2. Il raccordo tra la disciplina settoriale del trasporto pubblico locale e la disciplina generale dei servizi pubblici locali. -4. Il Regolamento CE n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007. - 5. La disciplina delle modalità di affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale a seguito del referendum abrogativo di giugno 2011. -6. La nuova disciplina del trasporto pubblico locale risultante dall’introduzione dell’art. 4 del Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138 e successive modifiche.
1.
Introduzione. Il trasporto pubblico locale come species di servizio pubblico
locale.
Il trasporto pubblico locale (TPL)120
rientra indubitabilmente nella categoria dei servizi pubblici locali.
Già la legge giolittiana sulle municipalizzazioni del 1903, così come il successivo Testo Unico in cui la stessa confluì (R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578), infatti, annoveravano nell’elenco dimostrativo dei servizi “municipalizzabili”, il cui esercizio poteva essere assunto direttamente da parte di Comuni e Province, contenuto all’art. 1, ogni “impianto ed esercizio di omnibus, automobili e di ogni altro simile mezzo, diretto a provvedere alle pubbliche comunicazioni”.
Effettivamente il trasporto pubblico locale presenta tutte quelle caratteristiche che sono state attribuite ai servizi pubblici locali nel tentativo di definirli in maniera generale. Il TPL è un’attività economica in astratto suscettibile di essere organizzata in forma di impresa, che si caratterizza per essere finalizzata alla soddisfazione in maniera diretta ed immediata di un bisogno primario della collettività locale121. Più specificatamente, l’idoneità del TPL a generare profitti fa si che questo
120 Cfr. Alessio Claroni, La regolamentazione del trasporto pubblico locale in Italia, in Il diritto del mercato del
trasporto, a cura di Stefano Zunarelli, in Trattato di diritto commerciale e di diritto pubblico dell’economia, collana
diretta da Francesco Galgano, vol. IL, Cedam, Padova, 2008, pp. 141 e ss.
121 Cfr. Pericu, Impresa e obblighi di servizio pubblico, Milano, 2001, p.391, che delinea il trasporto pubblico locale
come un servizio in cui l’ente locale richiede all’impresa di trasporti di fissare uniformemente il prezzo dei biglietti, indipendentemente dalle zone servite, e ad un livello molto inferiore a quello che eguaglia il costo marginale (totale), con ciò consentendo a tutta la collettività di usufruire del servizio di trasporto collettivo. L’eventuale conseguente disavanzo dell’impresa che gestisce il servizio è finanziato dall’ente locale medesimo con risorse che gli provengono dai contribuenti.
91 possa essere ricompreso nella categoria dei “servizi pubblici locali aventi rilevanza economica”, con tutte le conseguenze che da tale qualificazione conseguono.
I trasporti pubblici rappresentano innegabilmente un comparto essenziale per qualsiasi sistema economico che ingloba tutti quei servizi, aventi carattere continuativo, adibiti al trasporto collettivo di persone o cose, con itinerari, frequenze e tariffe prestabiliti e offerti al pubblico in modo indifferenziato così da soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione,
Si deve premettere che la disciplina di questa particolare tipologia di servizio pubblico locale presenta delle peculiarità proprie, in quanto, se da un lato è direttamente investita dalla regolamentazione generali dei servizi pubblici, dall’altro lato è caratterizzata da una specifica normazione settoriale che, negli ultimi anni è stata interessata da un profondo processo di rinnovamento.
Di conseguenza sono numerose le difficoltà e le incertezze che scaturiscono da questo intreccio normativo.
A ciò si aggiunga la necessità di contemperare la legislazione nazionale con la legislazione di livello comunitario e con il rispetto dei suoi obiettivi e dei suoi principi fondamentali, nel rispetto del principio di attribuzione122. Il legislatore europeo, infatti, è stato sempre più consapevole del
122
Per comprendere la portata e le modalità di intervento comunitario nel settore del traporto occorre considerare che le competenze attribuite all’Unione europea e delimitate sulla base del principio di attribuzione si qualificano in “competenze esclusive” e “competenze concorrenti”. La distinzione tra tali competenze è contenuta nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, agli articoli dal 2 al 6. Secondo quanto stabilito dall’articolo 2, paragrafo 1, TFUE, “quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l’Unione può
legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomanente solo se autorizzati dall’Unione oppure per dare attuazione agli atti dell’Unione”. Il paragrafo 2, del medesimo articolo 2 TFUE, invece,
dispone che quando i Trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore.
Tra i settori destinati alla competenza concorrente tra l’Unione europea e gli Stati membri è annoverato, alla lettera g), quello dei trasporti.
Occorre inoltre considerare che l’esercizio delle competenze attribuite alla UE deve uniformarsi ai due importanti principi della sussidiarietà e della proporzionalità, così come definiti e disciplinati dall’art. 5, paragrafi 3 e 4, del Trattato sull’Unione europea, nonché dal Protocollo n. 2, allegato al Trattato di Lisbona.
L’art. 5, al par. 3, per quanto riguarda i settori che non sono di competenza esclusiva dell’Unione europea, prevede che, in virtù del principio di sussidiarietà, l’“Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non
possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione”. Il principio di sussidiarietà, pertanto, integrando quello di attribuzione, opera come criterio di concreta
ripartizione, tra Stati membri e Comunità, delle competenze attribuite all’Unione che non siano competenze esclusive (posto che nel caso di competenze esclusive la necessità dell’azione dell’Unione è presunta e le istituzioni, di conseguenza, non sono tenute a giustificarla).
In virtù del principio di sussidiarietà l’intervento dell’Unione risulta giustificato sulla base della sussistenza di due precise condizioni: la maggiore efficacia dell’azione dell’UE, in relazione alla sua dimensione o ai suoi effetti, rispetto a quella statale; la constatazione che gli obiettivi dell’azione da intraprendere non possono essere sufficientemente realizzati a livello statale.
Il par. 4 dell’art. 5 del Trattato sull’Unione europea, invece, afferma il diverso principio della proporzionalità che risulta applicabile a tutte le azioni dell’Unione, indipendentemente dalla loro riconducibilità o meno nell’area delle competenze esclusive. Tale principio prevede che l’azione dell’Unione europea non possa spingersi oltre a quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi fissati dal Trattato.
92 fatto che i trasporti pubblici incidono in maniera determinante sulla realizzazione di un mercato comune e sulla effettiva attuazione di una libera concorrenza tra le imprese dei diversi Stati membri dell’Unione europea. Per tale motivo è stata avviata un’azione di regolamentazione di livello comunitario che, mediante numerosi interventi normativi e politici volti a realizzare l’integrazione dei mercati dei trasporti pubblici, in diverse occasioni hanno introdotto principi e discipline rilevanti per i trasporti pubblici e, in particolare, per il trasporto pubblico locale.
In primo luogo, infatti, occorre considerare che i trasporti pubblici locali rappresentano una delle tipologie più rilevanti di “servizi di interesse generale” e, più specificatamente, rientrano nell’ambito della più ristretta categoria dei “servizi di interesse economico generale”.
Il diritto alla mobilità trova piena cittadinanza nel diritto europeo e, in conseguenza di ciò, il settore dei trasporti è oggetto di particolare attenzione nei trattati comunitari. Nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) il comparto dei trasporti svolge un ruolo fondamentale sotto il duplice profilo dell’effettiva attuazione delle libertà di circolazione e della realizzazione del mercato comune. Il settore dei trasporti rappresenta non solo un aspetto essenziale del più generale sistema economico, ma il suo funzionamento, nonché i relativi costi, incidono anche sulla libera circolazione dei capitali, delle merci e delle persone fra i diversi Stati aderenti. Da tale quadro emerge che il settore dei trasporti assume rilevanza sia che lo si guardi come strumento di cui la comunità si serve per garantire tra gli Stati membri la libera circolazione delle merci, delle persone e dei servizi, e l’abbattimento di tutti gli ostacoli che si presentano in tal senso; sia che lo si consideri come l’oggetto del mercato comune, ovvero come un’attività commerciale dotata di propria autonomia e di particolari strutture di mercato.