delle condizioni di lavoro nelle fabbriche cambogiane, con pratiche di acquisto sostenibili, questo periodo di caduta di traguardi ottenuti nei labour standards potrebbe finire, creando un mercato migliore da quello riscontrato da Ken Loo segretario generale dell’associazione GMAC: “buyers do not pay more for high labour standards compliance; it is a pass/fail
system and a cost that supplier must bear. In other words, buyers may require labour standards compliance but the cost of implementation is generally passed on to suppliers”259.
4.4 L’accordo United States – Cambodia come “Best practice”
Il meccanismo incentivante proposto dall’accordo bilaterale tra Stati Uniti e Cambogia non è una panacea per il miglioramento delle condizioni dei lavoratori delle economie a basso reddito ed orientate al commercio. Gli incentivi commerciali dipendenti dall’implementazione dei labour standards intrecciati con un sistema di monitoraggio indipendente ed autorevole, complementare a politiche nazionali e internazionali promotrici del decent work e con una catena del valore internazionale sostenibile sono la congiuntura ottimale e rappresentano il modello spesso elogiato come “best-practice”. L’accordo bilaterale United States –
Cambodia nel settore tessile è citato sempre come esempio virtuoso di linkage tra la sfera dei labour standards e quella degli interessi commerciali, poiché dimostra come il rispetto dei
diritti dei lavoratori non sfavorisca il commercio ma al contrario apra nuove prospettive sostenibili dal punto di vista economico, sociale ed ambientale. L’accordo bilaterale tra Stati Uniti e Cambogia e il provvidenziale coinvolgimento dell’Ilo nel sistema di monitoraggio sono sorti grazie alla convergenza di condizioni politiche ed economiche peculiari in entrambi gli Stati. Gli Stati Uniti, al momento della stesura dell’accordo, erano desiderosi di lanciare un forte messaggio riguardo all’orientamento internazionale verso le tutele sociali dei lavoratori e di rispondere alle critiche rivolte loro riguardo al NAALC. L’accordo con la Cambogia infatti contenne tra gli articoli del testo madre le disposizioni sociali. La Cambogia, reduce da anni di guerra civile, non disponendo della struttura statale idonea al ruolo di supervisore, premette verso il coinvolgimento dell’Organizzazione internazionale del lavoro. Il settore tessile era controllato dal regime MFA. Queste e le altre condizioni congiunturali affrontate nel corso
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J. Merk “10 Years of the Better Factories Cambodia Project. A critical evaluation” Community Legal Education Centre & Clean Clothes Campaign, August 2012.
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della trattazione, diedero vita alle caratteristiche peculiari e virtuose dell’accordo. Tale modello potrebbe essere utilizzato al fine di implementare il rispetto dei diritti sociali dei lavoratori in altri Stati problematici ma non nella sua totalità, non esistendo le stesse peculiari condizioni. Questo modello di “best-practice” che incentiva la conformità agli standard nazionali e internazionali del lavoro nelle fabbriche, merita di essere considerato nelle sue parti e replicato in funzione delle rinnovate esigenze commerciali e sociali. Le caratteristiche distintive dell’accordo innovativo, essenziali per il suo successo e la sua considerazione come
“best-practice” sono gli incentivi positivi, la determinazione degli obiettivi, il ruolo di
un’organizzazione internazionale intergovernativa, la trasparenza e il ruolo dei Governi. Per ciò che concerne le sanzioni positive rilevante fu il legame tra i privilegi commerciali e i
labour rights. Le disposizioni sul lavoro erano state incluse in altri accordi commerciali
stipulati dagli Stati Uniti ma solitamente operavano mediante sanzioni negative. In tali accordi i privilegi commerciali erano garantiti al partner con la condizione di poter essere revocati nel caso di inadempienza o violazioni dei diritti sociali dei lavoratori. In controtendenza fu l’accordo commerciale bilaterale con la Cambogia che prevedeva degli incentivi positivi che operavano secondo criteri fissati. Le quote addizionali di mercato erano assicurate solo dopo il raggiungimento di determinati standard riguardanti le condizioni di lavoro degli operai cambogiani impiegati nelle fabbriche tessili. La differenza dell’impatto delle sanzioni positive e negative è sostanziale: dal punto di vista della Nazione ricevente, un sistema di incentivi positivi necessita dei cambiamenti reali nei comportamenti dei lavoratori, dei datori di lavoro e dei governanti al fine di poter beneficiare dei premi. Un sistema di incentivi negativi non stimola il continuo miglioramento dei labour standards, una volta in cui l’accesso al mercato del partner è stato ottenuto, l’effetto deterrente potrebbe essere scontato. Lo Stato responsabile dell’applicazione delle sanzioni negative, inoltre, è spesso reticente, nel timore di distruggere le attività economiche appena risollevate del Paese in errore. Di conseguenza le sanzioni negative sono applicate solo nei casi di violazioni disdicevoli dei diritti dei lavoratori, limitando l’efficacia dell’accordo commerciale con disposizioni sociali di sostenere il progresso e l’applicazione dei labour rights. L’innovazione dell’accordo tra Stati Uniti e Cambogia superò la mera sostituzione degli incentivi negativi con quelli positivi, legando l’aumento delle quote annuali al miglioramento delle condizioni dei lavoratori nell’anno precedente, instaurando una prassi di causa conseguenza diretta alle azioni e un sistema di controllo obbligatoriamente ripetitivo. Il riscontro economico immediato ai miglioramenti delle condizioni di lavoro permetteva alle fabbriche e al Governo cambogiano di investire in cambiamenti strutturali e organizzativi importanti. I problemi
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riscontrati potevano essere risolti gradualmente anno per anno con un’assistenza costante. Il sistema incentivante garantito alla Cambogia a causa della fine del MFA non è replicabile ma ci sono altre modalità di instaurare un sistema di incentivi positivi che possono sostenere i Paesi in via di sviluppo nel raggiungimento degli obiettivi riguardanti le tutele del lavoro. All’interno degli accordi commerciali bilaterali tra Stati sviluppati e del Sud del mondo, i primi potrebbero ad esempio condizionare la riduzione o l’eliminazione delle tariffe doganali all’implementazione dei labour standards.
La determinazione degli obiettivi annuali e le consultazioni semestrali tra i governi della Cambogia e degli Stati Uniti crearono un importante meccanismo per legare gli incentivi positivi ad obiettivi reali. Gli obiettivi da raggiungere spaziavano dall’emanazione di disposizioni legali e l’adeguamento delle strutture istituzionali alla risoluzione di specifici problemi in determinate fabbriche ed erano determinati e condivisi dai due Governi, dai direttori delle fabbriche tessili e dalle organizzazioni dei lavoratori. Il coinvolgimento di tutti gli attori rilevanti permise la conoscenza diffusa delle finalità da raggiungere. Tale processo ha giovato notevolmente al successo dell’accordo bilaterale nel settore tessile e potrebbe essere uno spunto positivo per nuove collaborazioni commerciali che desiderano includere la dimensione del lavoro equo nelle loro relazioni.
Il ruolo di un’organizzazione internazionale intergovernativa fu provvidenziale. Per la prima volta l’Ilo assunse il ruolo di supervisore diretto del settore privato e dato il suo successo continuò il suo operato anche dopo la fine dell’accordo commerciale. Il carattere innovativo del sistema di monitoraggio delle fabbriche tessili cambogiane fu tale che l’Ilo, replicando l’esperienza del programma Better Factories Cambodia, lanciò nel 2008 il programma globale Better Work, attualmente attivo nelle fabbriche del Vietnam, di Haiti, della Giordania, del Lesotho, del Nicaragua e dell’Indonesia con l’obiettivo di migliorare la competitività del settore tessile implementando le condizioni sociali dei lavoratori. Il ruolo dell’Ilo influì fortemente sull’esito positivo dell’accordo commerciale bilaterale tra Stati Uniti e Cambogia e può tuttora avere esiti consistenti sia tramite il programma BFC sia tramite il programma
Better Work espandendo in tal modo una prassi efficace ed effettiva.
La trasparenza dei report dell’Ilo, fu un aspetto indispensabile del successo del programma di monitoraggio. Permise ai governi, ai marchi internazionali, ai sindacati e a qualsiasi parte interessata di accedere alle informazioni riguardanti la conformità di ciascuna fabbrica alle disposizioni sul lavoro nazionali e internazionali. Qualsiasi programma di monitoraggio corrente dovrebbe riuscire a replicare tale chiarezza e credibilità nel relazionare le condizioni
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di lavoro. Anche l’attuale BFC dovrebbe tornare ad ispirarsi al modello passato. Attualmente nessun privato è riuscito ad eguagliare l’operato dell’Ilo, che è diventato anche, in un certo senso, certificatore della qualità delle fabbriche.
Il ruolo dei Governi della Cambogia e degli Stati Uniti fu essenziale durante i passi iniziali dell’accordo bilaterale. L’interesse della Cambogia nel successo dell’accordo era alto: significava l’aumento delle esportazioni tessili che avrebbe stimolato la crescita economica generale, aumentando l’occupazione nel settore formale e le entrate fiscali. Durante tutta la durata dei rapporti commerciali i due stati sfruttarono tutti gli strumenti politici in loro possesso per garantire le conformità delle pratiche aziendali alle tutele dei lavoratori nazionalmente e internazionalmente riconosciute.
L’evidenza positiva dell’accordo bilaterale United States – Cambodia nel settore tessile conferma la tesi generale del rilievo del linkage tra i diritti sociali e il commercio internazionale. Il rispetto e la promozione dei labour standards attraverso l’introduzione di clausole sociali negli accordi commerciali internazionali, non sfavorisce il commercio internazionale, lo eleva inoltre ad un livello dignitoso eliminando pratiche erosive dei diritti dei lavoratori quali ad esempio il dumping sociale.