La principale debolezza dell’accordo bilaterale United States – Cambodia nel settore tessile si evince dalla sua denominazione. L’accordo virtuoso riguarda solamente le fabbriche produttrici di capi di abbigliamento, stimolando il miglioramento dei diritti sociali dei lavoratori in un contesto produttivo singolare e tralasciando altri settori sensibili. La Cambogia, anche dopo l’espansione esponenziale della produzione tessile, rimane uno Stato prevalentemente basato sull’agricoltura. L’ampliamento dei confini settoriali di un progetto di tale portata gioverebbe ai diritti sociali dell’intera forza lavoro cambogiana. Concentrandosi invece prettamente sull’accordo si possono evidenziare per ciò che concerne la sua stesura ed implementazione, dei coni d’ombra. L’aumento delle quote previsto mediante il meccanismo delle “sanzioni positive” era condizionato ad una sostanziale conformità con le leggi cambogiane e gli standard internazionali di lavoro: “(…) whether conditions in the Cambodia
textile and apparel sector substantially comply with such labour law and standards.”240. L’accordo non specifica cosa si intenda per “sostanziale conformità” lasciando agli Stati Uniti
240
112
molta libertà nel decidere il livello di crescita delle quote. Un ulteriore aspetto critico dell’accordo riguarda la limitata efficacia che l’Ilo possiede nell’assicurare l’aderenza ai
labour standards una volta che le violazioni sono state riscontrate. L’Organizzazione
internazionale non possiede alcun potere coercitivo sulle fabbriche, utilizza solo lo strumento delle raccomandazioni e della pubblicazione delle evidenze negative reiterate riscontrate nei luoghi di lavoro. Le esportazioni annue del settore tessile cambogiano, nel periodo compreso tra il 1999 e il 2004, ammontavano a circa 2 miliardi di dollari statunitensi, rappresentandone l’80% e il 12% del PIL. L’accordo bilaterale rese la Cambogia uno degli Stati al mondo più dipendenti dalle esportazioni in un settore competitivo, caratterizzato da un alto tasso di fallimenti e da cambiamenti repentini nei mercati di consumo, come quello dei capi di abbigliamento. Gli Stati Uniti rappresentavano il 71% delle esportazioni tessili cambogiane, riaffermando la forte influenza che esercitavano sullo Stato del Sud Est asiatico e rinforzando la relazione di potere asimmetrica tra un Paese piccolo e povero del Sud del mondo e una ricca Nazione del Nord241. Un’ulteriore problematica che affliggeva l’economia cambogiana era il deficit commerciale derivante dalle importazioni di materie prime e macchinari per la produzione tessile. La Cambogia si era specializzata nella produzione di capi di abbigliamento ma era esclusa dalla catena globale del valore, non partecipando alle fasi di marketing e vendita della catena mondiale della produzione tessile, dove i rivenditori dei Paesi sviluppati creavano la maggior parte dei profitti. Per ciò che concerne i costi materiali del progetto, essi furono sorprendentemente modesti, il costo annuale per lavoratore fu di 2,33 Dollari e il costo medio annuo per ciascuna fabbrica fu di 2.333 Dollari, molto inferiori alle richieste dei supervisori privati per conformare la fabbrica ai codici di condotta dei compratori internazionali. Il programma dell’Ilo fu economicamente vantaggioso prevalentemente per la decisione di assumere supervisori locali che percepivano salari più elevati rispetto agli standard cambogiani ma decisamente economici se comparati agli standard internazionali. Il direttore del progetto, un esperto dell’Ilo con notevole esperienza a livello internazionale formò i supervisori locali e controllò il loro operato in corso di esecuzione assicurandosi l’aderenza alle disposizioni internazionali in materia di lavoro. Lo status economico che permetteva di raggiungere la mansione di supervisore li dissuase dall’avallare pratiche corrotte tipiche degli ispettori governativi del lavoro. I supervisori locali apportarono al progetto anche benefici intangibili: parlando correntemente la lingua khmer riuscivano ad instaurare rapporti di fiducia con i lavoratori e a comunicare efficacemente con i datori di
241
D. Wells “Best Practice in the Regulation of Intenational Labour Standards: lessons of the U.S. – Cambodia Textile Agreement” Comp. Labour Law & Pol’ Y Journal, Vol.27, p. 357-376.
113
lavoro. Durante i primi anni del progetto la distribuzione dei costi non era ottimale, i clienti internazionali che ne traevano i maggiori benefici, avendo la sicurezza di non rischiare la propria reputazione, non contribuirono ad alcuna spesa.
Gli impatti positivi del sistema di quote e di monitoraggio dell’Ilo più evidenti sono quelli quantificabili: aumento della quota delle esportazioni, creazione di nuovi posti di lavoro e aumento dei salari medi annui per gli impiegati nel settore tessile. Ulteriori notevoli effetti riguardarono l’aumento delle tutele dei lavoratori, sempre più conformi ai core labour
standards internazionali. La forte incidenza del lavoro femminile all’interno delle fabbriche
tessili242 migliorò la condizione sociale della donna in Cambogia, uno Stato tradizionale e caratterizzato da una società fortemente patriarcale. L’accordo virtuoso evidenziò per la prima volta la possibilità che le informazioni attendibili riguardanti le condizioni di lavoro delle fabbriche tessili di un Paese in via di sviluppo fossero accessibili ad attori sia privati che pubblici, a livello locale, nazionale e internazionale. Ciò creò un’opportunità senza precedenti di poter valutare l’importanza delle informazioni raccolte e di apprezzare la risposta del mercato attraverso i suoi comportamenti. L’effetto iniziale portò l’allineamento delle politiche aziendali a quelle nazionali e internazionali al fine di guadagnare gli incentivi offerti dal mercato americano. In seguito le dinamiche del settore privato come si è già visto influenzarono notevolmente l’aderenza ai labour standards delle imprese. L’esperimento virtuoso ha contribuito al progresso nelle fabbriche anche attraverso canali differenti dal programma di monitoraggio dell’Ilo. Durante le consultazioni semestrali previste dall’accordo bilaterale United States – Cambodia nel settore tessile, i due Governi identificarono alcune lacune nel regime regolativo della Cambogia che ostacolavano l’implementazione delle leggi riguardanti il lavoro alle quali fu dato rimedio tramite i Prakas. Le lacune colmate riguardavano il metodo per i sindacati di stabilire il proprio status di rappresentanti legittimati dei lavoratori all’interno delle fabbriche e il diritto di partecipare alla contrattazione collettiva con i lavoratori e la mancanza di un arbitration council, immaginato come luogo di risoluzione delle dispute sorte sul luogo di lavoro senza ricorrere a scioperi o all’intervento degli ispettori governativi. Il consiglio fu istituito nel 2003 e nel suo primo anno di funzione risolse l’85% delle dispute tra datori di lavoro, lavoratori e sindacati riguardanti i diritti dei lavoratori esistenti, i contratti di lavoro e gli accordi legati alla contrattazione collettiva ma anche le richieste di ulteriori riconoscimenti sociali. Il lavoro di tale consiglio fu sostenuto dal
242
Circa 85-90% dei lavoratori nelle fabbriche tessili erano donne. Fonte: D. Wells “Best Practice in the Regulation of Intenational Labour Standards: lessons of the U.S. – Cambodia Textile Agreement” Comp. Labour Law & Pol’ Y Journal, Vol.27, p. 357-376.
114
progetto dell’Ilo Labour Dispute Resolution implementato contemporaneamente al progetto di monitoraggio nelle fabbriche tessili243.
L’implicazione dell’Ilo nell’accordo in qualità di attore protagonista del monitoraggio e di assistente tecnico del Governo cambogiano e l’utilizzo del meccanismo delle “sanzioni positive” hanno creato un modello unico di ibridazione tra tecniche hard e soft che seppur non perfetto, “ha di fatto realizzato una promozione della competitività fondata sull’innalzamento delle condizioni di lavoro, che hanno determinato un aumento della produttività capace a sua volta di compensare i più elevati costi della manodopera, con benefici ulteriori in termini macroeconomici e di stabilità politica.”244.