30 – ridurre i gas a effetto serra del 20% (o del 30% in caso di accordo internazionale); – ridurre i consumi energetici del 20% aumentando l’efficienza energetica; – soddisfare il 20% del fabbisogno energetico europeo con le energie rinnovabili. In vista di questi obiettivi, una strada percorribile era quella di sfruttare le poten-zialità di generazione distribuita insite nelle fonti rinnovabili (Di Dio et. al. 2015, 95). Tra queste ultime la tecnologia FV incarnava pienamente tale proprietà e ap-pariva, fin dall’inizio degli anni duemila, la più funzionale. L’installazione diffusa di unità di generazione di energia elettrica risultava tecnicamente ed economica-mente sostenibile, attivando le capacità di investimento di famiglie e imprese. In più, erano evidenti i cospicui margini di riduzione dei prezzi degli impianti FV ottenibili grazie alla crescita della domanda. Pertanto, alcuni paesi hanno intra-preso con decisione tale strada, introducendo, come si è visto in precedenza, del-le misure per incentivare la popolazione ad investire nel FV (De Boeck et al. 2016). In questo quadro generale si inseriscono le politiche adottate dal Governo ita-liano. Il programma Conto energia ne è stato il fulcro e lo strumento attuativo. La misura viene introdotta con il Decreto legislativo 387 del 2003 – in attuazione della succitata Direttiva comunitaria per le fonti rinnovabili – e diviene operativa a partire dal 2005.
Lo strumento Conto energia consiste in un sistema di incentivazione degli in-vestimenti operati da soggetti privati (individui e società) che installano impian-ti FV di proprietà, permanentemente connessi alla rete elettrica. Tali impianimpian-ti possono essere variabilmente ubicati sui tetti delle abitazioni, sulle coperture dei fabbricati adibiti ad attività produttive, su strutture o pensiline realizzate ad
hoc; possono anche essere posizionati a terra, quando sono di grandi dimensioni.
L’incentivo erogato è “in conto esercizio”. Ciò significa che i sussidi non abbatto-no direttamente il capitale iniziale, come accade usualmente in presenza di be-nefici fiscali. Si prevede, invece, che i sussidi vengano erogati a compensazione dell’effettiva energia elettrica prodotta dall’impianto, in base a tariffe prefissate e mantenute costanti, per un periodo di copertura complessivo di vent’anni. Il sistema è congegnato in modo tale che l’investimento iniziale possa essere recu-perato entro un certo numero di anni, stimabili tra gli 8 e i 12, a seconda del co-sto, della tipologia e delle caratteristiche dell’impianto (per esempio riguardanti l’orientamento e l’inclinazione della falda del tetto su cui è posizionato). Di con-seguenza, le erogazioni ricevute dal Conto energia successive al periodo di payback concorrono a determinare l’effettiva rendita dell’investimento. Tale meccanismo incentivante è riconducibile alla categoria dei sistemi feed in tariff (FIT) o feed in
premium (FIP) che sono quelli più ampiamente adottati a livello internazionale
(Couture e Gagnon 2010; Fabiani 2013).
L’implementazione del Conto energia viene affidata a un unico soggetto gesto-re, la società GSE (Gestore dei Servizi Energetici GSE S.p.A.), istituita nel 2005 con compiti di supporto al Ministero dello Sviluppo Economico sulle materie
energe-31 3. l’evoluzione del settore fotovoltaico in italia
tiche. In particolare, questa società è incaricata di gestire le misure di incentiva-zione stabilite dal programma, nonché tutte le correlate attività di comunicazio-ne e promoziocomunicazio-ne. È importante notare che questa agenzia opera come struttura centrale unica, senza cioè avvalersi di unità periferiche sul territorio.
I prodromi del programma in parola2 si possono far risalire al periodo 2002-2003, quando viene istituito il Conto capitale che prevede finanziamenti a fondo perduto, pari al 75% del costo degli impianti FV. Le risorse finanziarie destinate a tale fondo vengono esaurite in pochissimo tempo. Il meccanismo risulta da su-bito inapplicabile su vasta scala, perché troppo oneroso per le finanze pubbliche (anche perché prevede un finanziamento piuttosto generoso ed erogato in ma-niera non dilazionata). Inoltre, come è stato sottolineato da uno dei testimoni qualificati contattati nel corso di questa ricerca (per i dettagli sulle interviste realizzate si veda il paragrafo 7.1), il sistema risulta poco virtuoso, anche per-ché il contributo economico viene erogato a prescindere dal rendimento degli impianti installati. Dunque, il meccanismo incentivante trascura la ricerca della massima efficienza da parte degli investitori privati, ad esempio con riferimento al posizionamento delle installazioni3 o alla qualità della componentistica uti-lizzata. Va aggiunto, tuttavia, che questo primo e pioneristico programma, per quanto lacunoso, ha avuto il merito di introdurre per la prima volta la tecnologia FV in Italia.
Il Conto energia si articola in cinque distinte edizioni (o “schemi”). Il Primo
con-to energia viene varacon-to nel 2005. La misura dell’incentivo varia da 0,445 Euro a
0,490 Euro per kWh erogato, a seconda della taglia dell’impianto. Come si è det-to poc’anzi, il risultadet-to atteso è quello di mobilitare il capitale privadet-to, dando la possibilità di ripagare l’investimento iniziale con i ricavi di esercizio maturati in venti annualità. In questo modo gli investitori vengono messi nelle condizioni di perseguire la massima redditività dell’impianto per tutto il periodo finanzia-to, puntando alla maggiore qualità possibile della progettazione, installazione e manutenzione degli impianti. Come si vede dalla Fig. 4, che confronta la potenza installata per ciascuno dei cinque successivi schemi in cui si è articolato il pro-gramma4, il primo step ha inciso poco dal punto di vista quantitativo, essendo
2 La descrizione dell’istituzione, sviluppo e funzionamento del Conto energia è basata sulle ricerche di Di Dio et al. (2015), Giannuzzi e colleghi (2013: 30-32), Fabiani (2013) e sul rapporto di GSE “L’incentivazione degli impianti fotovoltaici” (GSE 2014b).
3 A questo proposito, lo stesso testimone riferisce di aver visto personalmente impianti orientati verso Nord o con forti ombreggiamenti provocati da fronde arboree.
4 I dati presentati di seguito, relativi agli impianti installati nell’ambito del programma Conto energia, appartengono alla base dati “Atlasole”, gestita da GSE e resa disponibile nel sito internet dello stesso ente. Il data set comprende alcuni campi per ogni impianto installato: la potenza dell’impianti, il Comune presso cui è installato, la Provincia, la data di allacciamento alla rete, nonché lo schema del Conto energia a cui l’impianto fa riferimento. I dati oggetto di elaborazione sono stati scaricati il 23.01.2015. Si tratta di dati stabili, poiché il Conto energia è cessato nel luglio del 2013.
32 stato concepito soprattutto come un’occasione per creare un “primo assaggio” del mercato, per sperimentare le nuove misure e la macchina amministrativa de-putata alla loro implementazione.
Nel 2007 prende il via il Secondo conto energia che prevede una copertura finan-ziaria (e una corrispondente potenza installata) decisamente superiore rispetto a quella del precedente schema. Introduce, inoltre, alcuni sostanziali elementi di innovazione. I più rilevanti sono i seguenti: a) la differenziazione delle tariffe in base all’integrazione architettonica e alla taglia dell’impianto; b) l’introduzione di un premio per impianti FV abbinati all’uso efficiente dell’energia; c) l’aboli-zione del limite di 1 MW quale potenza massima incentivabile per un singolo impianto.
Per quanto riguarda il primo punto si distingue tra impianti con integrazio-ne architettonica (moduli che sostituiscono materiale da costruziointegrazio-ne); impianti parzialmente integrati (moduli posizionati su edifici o su componentistica di ar-redo urbano); impianti non integrati (moduli ubicati al suolo o allocati con mo-dalità diverse dai precedenti). Le tariffe risultanti da tale dispositivo incentivante oscillano tra un livello minimo di 0,36 Euro per kWh per gli impianti a terra di dimensioni superiore ai 20 kW e un livello massimo di 0,49 Euro per kWh per gli impianti integrati di piccola taglia (non superiori a 3 kW). Vengono altresì pre-visti degli extra incentivi (pari al 5% della tariffa) per situazioni specifiche come quelle relative alle sostituzioni di coperture contenenti amianto con moduli FV o, ancora, a impianti non integrati in cui il beneficiario dell’incentivo assicura un autoconsumo pari ad almeno il 70% dell’energia prodotta. Il medesimo bonus viene esteso anche agli edifici scolastici e alle strutture sanitarie.
Nel corso di questa seconda fase, nel 2008, viene avviato anche il meccanismo dello Scambio sul posto, disciplinato dalle AEEG (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas). Questo strumento integra il pacchetto incentivante, permettendo ai
pro-Figura 4 – Capacità installata nei cinque schemi del conto energia (dati in MW)
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stato concepito soprattutto come un occasione per creare un primo assaggio del mercato, per sperimentare le nuove misure e la macchina amministrativa de-putata alla loro implementazione.
Fig. – Capacità installata nei cin ue sc emi del conto energia (dati in MW)
Fonte: elaborazioni su dati SE Atlasole
Nel 2007 prende il via il Secondo conto energia che prevede una copertura finanziaria e una corrispondente potenza installata decisamente superiore ri- spetto a quella del precedente schema. Introduce inoltre alcuni sostanziali ele-menti di innovazione. I più rilevanti sono i seguenti a la differenziazione delle tariffe in base all integrazione architettonica e alla taglia dell impianto b l intro-duzione di un premio per impianti FV abbinati all uso efficiente dell energia c l abolizione del limite di 1 quale potenza massima incentivabile per un sin-golo impianto.
er quanto riguarda il primo punto si distingue tra impianti con integrazione architettonica moduli che sostituiscono materiale da costruzione impianti parzialmente integrati moduli posizionati su edifici o su componentistica di ar-redo urbano impianti non integrati moduli ubicati al suolo o allocati con mo-dalità diverse dai precedenti . e tariffe risultanti da tale dispositivo incentivante oscillano tra un livello minimo di 0,3 Euro per h per gli impianti a terra di dimensioni superiore ai 20 e un livello massimo di 0,4 Euro per h per gli impianti integrati di piccola taglia non superiori a 3 . Vengono altres previ-sti degli e tra incentivi pari al 5% della tariffa per situazioni specifiche come quelle relative alle sostituzioni di coperture contenenti amianto con moduli FV o, ancora, a impianti non integrati in cui il beneficiario dell incentivo assicura un autoconsumo pari ad almeno il 70% dell energia prodotta. Il medesimo bonus viene esteso anche agli edifici scolastici e alle strutture sanitarie.
Nel corso di questa seconda fase, nel 200 , viene avviato anche il meccanismo dello Scambio sul posto, disciplinato dalle AEEG Autorità per l Energia Elettrica e il Gas . uesto strumento integra il pacchetto incentivante, permettendo ai pro-prietari degli impianti di ottenere una parziale remunerazione in base a tariffe 163 6.805 1.552 7.785 1.407 1 2 3 4 5
33 3. l’evoluzione del settore fotovoltaico in italia
prietari degli impianti di ottenere una parziale remunerazione (in base a tariffe stabilite dalla stessa Autorità) dell’energia elettrica prodotta dall’impianto, non autoconsumata e, conseguentemente, riversata nella rete.
Va notato che la tariffa incentivante si è mantenuta stabile per tutta la durata del Secondo conto energia, fino alla fine dell’operatività di tale schema (impianti ul-timati entro il 31 dicembre 2010 ed entrati in esercizio entro il 30 giugno 2011), con la sola previsione di una minima decurtazione a partire dal 2009 (2% all’an-no). Questo è stato senza dubbio uno degli elementi più critici della gestione del programma, considerato nel suo complesso. Infatti, come si può facilmente veri-ficare osservando la Fig. 4, il Secondo conto energia è stato, assieme al quarto, il più significativo per capacità elettrica installata e per numero di impianti realizzati. È stato anche quello che ha avuto una maggiore durata, circa tre anni: un arco temporale durante il quale il costo degli impianti è significativamente diminui-to, almeno del 25-30% (Politecnico di Milano 2013, 52; Giannuzzi et al. 2013, 33). Ciò ha determinato la parallela progressiva crescita del rapporto tra l’incentivo erogato e il costo dell’investimento per ogni unità di potenza installata. Di con-seguenza, si è ridotto il livello di efficienza del sistema di incentivazione5, produ-cendo una spesa impropria a carico della collettività. A questo proposito, si deve tenere conto del fatto che gli incentivi erogati vengono finanziati in toto da una componente tariffaria aggiuntiva inserita nelle bollette di tutti gli utenti della rete elettrica (Antonelli e Desideri 2014, 592).
Come è stato sottolineato da qualche analista (Ragazzi 2012), ma anche dai testimoni qualificati contattati per la realizzazione di questo studio (cfr. par. 7.1), se le tariffe incentivanti fossero state più basse e meglio modulate in relazione al costo di installazione degli impianti, a parità di intervento finanziario (che ammonta complessivamente a circa 6,7 miliardi di Euro all’anno6), sarebbe stato installato un numero di impianti e una capacità di produzione elettrica signifi-cativamente superiore rispetto a quella raggiunta. Da questo punto di vista, il differenziale rispetto alla Germania, a cui l’Italia si è ampiamente ispirata nell’ap-prontare il proprio sistema di incentivazione, assume proporzioni notevoli (Fabiani 2013, 110).
Il Terzo conto energia entra in vigore all’inizio del 2011. Il programma iniziale prevede una durata di un anno con modulazione quadrimestrale degli incentivi. Ma, in base a quanto riferiscono i testimoni qualificati contattati nel corso della ricerca, i fondi destinati a questo schema si esauriscono molto velocemente, in circa 5 mesi, anche perché la tariffa iniziale si riduce solo di qualche punto per-centuale rispetto allo schema precedente. Per cui si possono estendere anche a questo terzo step i rilievi critici sollevati poc’anzi, che valgono a maggior ragione,
5 Si può parlare di una riduzione del livello di efficienza degli incentivi nel senso che, a tarif-fa incentivante costante, se diminuisce il costo degli impianti, aumenta la componente degli incentivi destinata all’ “utile” per l’investitore, a scapito della componente destinata alla resti-tuzione dell’investimento.
34 visto che il costo di installazione degli impianti nel 2011 risulta ulteriormente ridotto. Probabilmente questo terzo schema incentivante è stato quello più van-taggioso per gli investitori, con il più rapido tempo di restituzione e i maggiori utili ricavabili dall’investimento stesso (cfr. Fig. 5). Peraltro, bisogna anche consi-derare che tale schema ha avuto un finanziamento contenuto e quindi una porta-ta inferiore rispetto al precedente e al successivo (cfr. Fig. 4).
Il Quarto conto energia parte a maggio 2011 e decorre dal mese successivo. Come si evince dalla lettura della Fig. 4, nonostante la durata abbastanza limitata (circa un anno e mezzo), questo schema ha incentivato una quantità di impianti FV molto elevata, addirittura superiore al secondo. Rispetto ai precedenti, si ca-ratterizza per un maggiore grado di modularità degli incentivi corrisposti. Si pre-vedono, infatti, ritmi più serrati di riduzione nel tempo delle tariffe incentivanti: in una prima fase le variazioni assumono addirittura una cadenza mensile, poi semestrale. Inoltre, è prevista una differenziazione più marcata delle tariffe stes-se, in base al tipo di installazione (su edificio, a terra, ecc.), in funzione della taglia degli impianti (con l’individuazione di 6 classi) e in relazione all’autoconsumo o meno dell’elettricità prodotta. Questo sforzo di maggiore flessibilità e modu-lazione del dispositivo incentivante tende con il tempo ad attenuare le criticità menzionate poc’anzi. La linea di tendenza della tariffa incentivante incomincia a declinare abbastanza rapidamente, avvicinandosi progressivamente a quella re-lativa ai costi di installazione (cfr. Fig. 5). Tale andamento fa sì che verso la fine del 2012, quando vengono allacciati gli ultimi impianti FV relativi al quarto schema del Conto energia, l’incentivo per un’installazione domestica standard si aggiri at-torno ai 0,25 Euro per kWh di potenza installata.
Figura 5 – Andamento della riduzione percentuale del costo e degli incentivi per impianti FV (taglia 20 kW su edifici)
2 questo terzo step i rilievi critici sollevati poc anzi, che valgono a maggior ragione, visto che il costo di installazione degli impianti nel 2011 risulta ulteriormente ridotto. robabilmente questo terzo schema incentivante è stato quello più van-taggioso per gli investitori, con il più rapido tempo di restituzione e i maggiori utili ricavabili dall investimento stesso cfr. Fig. 5 . eraltro, bisogna anche con- siderare che tale schema ha avuto un finanziamento contenuto e quindi una por-tata inferiore rispetto al precedente e al successivo cfr. Fig. 4 .
Fig. 5 – Andamento della riduzione percentuale del costo e degli incenti i per im pianti FV (taglia 20 W su edi ici)
Fonte: iannuzzi et al. (201 : ) Il uarto conto energia parte a maggio 2011 e decorre dal mese successivo. Come si evince dalla lettura della Fig. 4, nonostante la durata abbastanza limitata circa un anno e mezzo , questo schema ha incentivato una quantità di impianti FV molto elevata, addirittura superiore al secondo. ispetto ai precedenti, si ca-ratterizza per un maggiore grado di modularità degli incentivi corrisposti. i pre-vedono, infatti, ritmi più serrati di riduzione nel tempo delle tariffe incentivanti in una prima fase le variazioni assumono addirittura una cadenza mensile, poi semestrale. Inoltre, è prevista una differenziazione più marcata delle tariffe stesse, in base al tipo di installazione su edificio, a terra, ecc. , in funzione della taglia degli impianti con l individuazione di classi e in relazione all autocon-sumo o meno dell elettricità prodotta. uesto sforzo di maggiore flessibilità e modulazione del dispositivo incentivante tende con il tempo ad attenuare le cri-ticità menzionate poc anzi. a linea di tendenza della tariffa incentivante inco-mincia a declinare abbastanza rapidamente, avvicinandosi progressivamente a quella relativa ai costi di installazione cfr. Fig. 5 . ale andamento fa s che verso la fine del 2012, quando vengono allacciati gli ultimi impianti FV relativi al quarto schema del Conto energia, l incentivo per un installazione domestica standard si aggiri attorno ai 0,25 Euro per h di potenza installata. 100 94 79 64 44 29 100 98 95 90 59 27 20 40 60 80 100 120 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ridu . costo installa ione Ridu ione incenti o Fonte: Giannuzzi et al. (2013: 33)
35 3. l’evoluzione del settore fotovoltaico in italia
Il quinto conto energia viene varato dal Governo italiano nel luglio 2012. Ha una durata abbastanza limitata, in quanto si chiude un anno dopo, nel luglio 2013, quando gli incentivi raggiungono un costo cumulato annuo pari a 6,7 miliardi di Euro. L’impatto di tale programma, dunque, è piuttosto contenuto (cfr. Fig. 4), in linea con i livelli registrati dal Terzo conto energia. Da notare il fatto che solo in corrispondenza di questo ultimo schema la riduzione delle tariffe incentivanti si allinea con quella registrata sul fronte dei costi di installazione, annullando il gap rilevato in precedenza (cfr. Fig. 5).
3.2. L’impatto sul sistema di produzione dell’energia elettrica
Considerando nel loro insieme le cinque tappe in cui si è articolato, il Conto
ener-gia ha prodotto notevoli risultati e ha impattato in maniera molto significativa
sul sistema di produzione di energia elettrica italiano.
La Fig. 6 consente di osservare i volumi complessivi corrispondenti alle in-stallazioni di impianti FV incentivati. Il grafico presenta i valori cumulati rela-tivi al numero di impianti installati, da un lato, e alla capacità di tali impianti, dall’altro. I due andamenti non coincidono, in quanto nel corso del tempo varia la taglia media delle istallazioni. L’osservazione del grafico fa emergere in ma-niera molto chiara il robusto impatto del Conto Energia. Considerato che il primo anno di funzionamento “a regime” è stato il 2008, riscontriamo che in un arco temporale piuttosto circoscritto il sistema è arrivato a censire più di 550.000 im-pianti, entrati in esercizio entro la fine del 2014 e corrispondenti a una capacità complessiva di poco inferiore ai 18 GW. Notiamo, inoltre, come la dinamica di sviluppo del settore sia stata molto rapida, considerando che già nel 2012 il si-stema aveva registrato dei valori prossimi a quelli di fine periodo per entrambe le grandezze contemplate nel grafico. A partire dal 2013, tale dinamica si è forte-mente ridimensionata.
La successiva Fig. 7 presenta gli stessi dati relativi al numero di impianti e alla capacità installata, distinguendo i valori per singola annualità. Questa rappre-sentazione dei dati rende più evidenti gli aspetti dinamici del fenomeno analiz-zato. Emerge la marcata concentrazione tra il 2010 e il 2012, con un deciso picco nel 2011. La forte polarizzazione in corrispondenza di tale annualità riguarda soprattutto i volumi della capacità produttiva messa in esercizio. Appare, invece, più attenuata se si considera la numerosità degli impianti. Ciò significa che il pe-riodo di più intenso funzionamento del Conto energia è stato anche quello che ha visto la maggiore incidenza degli impianti di grandi dimensioni. Nel 2011 questi hanno conosciuto un vero e proprio boom.
L’analisi di questa evoluzione rimanda al punto critico già sollevato nelle pa-gine precedenti e relativo all’efficienza del sistema incentivante. Circa metà del complessivo monte-incentivi concerne impianti posti in esercizio nell’arco di un solo anno, ovvero nel 2011. Richiamando la Fig. 5 presentata nel precedente
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Figura 6 – Numero di impianti e capacità installati (valori cumulati in MW)
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Fig. 6 – umero di impianti e capacità installati ( alori cumulati in MW)
Fonte: elaborazioni su dati SE Atlasole Fig. – umero di impianti e capacità installata per anno (in MW) Fonte: elaborazioni su dati SE Atlasole a successiva Fig. 7 presenta gli stessi dati relativi al numero di impianti e alla capacità installata, distinguendo i valori per singola annualità.