L’innovazione amministrativa

La costituzione di strutture locali unitarie ed efficienti, con funzioni tecniche ed amministrative, si è rivelato uno dei fattori essenziali per l’attuazione e gestione dei Progetti Integrati Territoriali. È noto, in particolare, il rilievo che ha avuto nelle regioni dell’Obiettivo 1 la costituzione di Uffici Unici o Uffici Comuni, ossia di “luoghi gestionali unitari” costituiti — sulla base di convenzioni

— fra enti pubblici e destinati a svolgere, unitariamente e su tutto il territorio del PIT, le funzioni tecniche ed amministrative necessarie per la gestione del Progetto.

I numeri degli Uffici PIT

Nelle regioni dell’Obiettivo 1, sono stati costituiti 74 Uffici per lo sviluppo, di cui 43 Uffici Unici e 31 Uffici Comuni (v. tabella che segue). A 34 Uffici sono state assegnate funzioni “accentrate”, ovvero si sono delegate ad essi funzioni di stazione appaltante; in 40 casi, gli Uffici hanno invece svolto solo funzioni di coordinamento.

Uffici Unici e Comuni per l’attuazione dei PIT Con funzioni

“accentrate” Con funzioni

di “coordinamento” Totale

Uffici Unici 21 22 43

Uffici Comuni 13 18 31

Totale 34 40 74

Come funzionano gli Uffici PIT?

Sul tema dell’efficienza dimostrata dagli Uffici nel processo di attuazione della progettazione integrata, i Manager intervistati nell’ambito della nostra indagine esprimono una posizione generalmente positiva ma comunque articolata: 25 sono le risposte positive, 4 risposte esprimono aspettative positive per la prossima attuazione, 8 indicano che è prematuro dare giudizi, 12 danno un giudizio critico (quindi non del tutto negativo ma problematico)⁹. Possiamo cercare di sintetizzare le risposte in questo modo: gli Uffici Unici sono in grado di semplificare l’attuazione delle operazioni e di accelerare l’esecuzione finanziaria, fisica e procedurale; nella misura in cui essi diventino però snodi centrali dell’attuazione, i deficit nella dotazione di risorse (finanziarie, materiali ed umane) e/o i deficit di integrazione con strutture e processi regionali rischiano di compromettere la loro capacità di funzionamento e quindi di rallentare il processo di attuazione. Alcuni Manager intervistati ammettono esplicitamente che il PIT ha portato a rendere più complesse le procedure piuttosto che a semplificarle e che questo si è tradotto in una bassa performance attuativa. Sembra una posizione tutto sommato giustificata alla luce dei primi dati sull’esecuzione finanziaria dei Progetti, di cui parleremo fra breve.

9 Per buona parte dei Manager intervistati, il quesito sull’efficienza degli Uffici era prematuro o parzialmente applicabile: in alcuni contesti regionali gli Uffici per lo Sviluppo sono ancora in fase di avvio (come in Calabria ed in Puglia), non sono previsti (come in Campania, dove sono però previsti degli Uffici di Coordinamento e Supporto all’Ente Capofila) o non sono ancora stati costituiti (come in Sardegna, per quanto riguarda la fase attuale di ricostruzione della progettazione integrata).

Certamente sono stati accorciati i termini di progettazione e realizzazione di diverse opere anche in assenza di prefinanziamento della progettazione da parte della Regione Siciliana. Gli enti hanno spesso attinto alle risorse proprie per finanziare o cofinanziare progettazioni e realizzazioni proprio grazie al meccanismo del PIT che consente la scelta degli interventi all’aggregazione di enti locali che compone il Progetto Integrato.

Un Manager di un PIT siciliano

Si ritiene che il ruolo dell’Ufficio sia stato positivo, anche se è stato necessario superare alcune difficoltà iniziali legate all’introduzione di nuove procedure che prevedevano compiti e funzioni non espressamente definite fra Project Manager e Responsabili di Misura, che di fatto allungavano i tempi dell’attuazione. Una volta migliorate le procedure, l’UCG con la sua azione continua è riuscita, anche con iniziative coordinate da parte dell’AdG del POR, a motivare e responsabilizzare i soggetti attuatori attraverso un aiuto costante determinando la semplificazione di procedure necessarie per l’attuazione del progetto previsto nell’accordo di programma.

Un Manager di un PIT della Basilicata

Il giudizio di massima sul rapporto fra Ufficio PIT e Comuni è generalmente positivo, sia per quanto riguarda la facilitazione e la semplificazione delle relazioni, sia per quanto riguarda la risoluzione di situazioni complesse. Le risposte favorevoli sono 38, 11 segnalano l’esistenza di situazioni critiche. In pochi casi viene segnalata l’esigenza di incrementare e rendere più immediati i rapporti tra Ufficio e Comuni, ad esempio per il reperimento della documentazione necessaria all’esecuzione delle infrastrutture previste nel PIT.

Motivi di attrito, anche in questo caso, vengono segnalati a seguito della difficoltà, soprattutto per i piccoli Comuni, di reperire le risorse finanziarie necessarie al funzionamento dell’Ufficio. L’instabilità politica di alcune Amministrazioni viene anche segnalata, in alcuni casi, come un problema. La lentezza dei processi decisionali, la scarsa partecipazione delle Amministrazioni e l’insufficiente circolazione delle informazioni sono altri elementi negativi menzionati dalle persone intervistate.

Come si è detto in precedenza, il rapporto fra l’Ufficio PIT e gli snodi operativi dell’Amministrazione Regionale — in particolare i responsabili di misura — è frequentemente segnalato come un problema. Spesso i RdM vengono criticati perché adottano una gestione amministrativa centralistica, rallentano le procedure e non entrano in sintonia con le esigenze di attuazione proprie del PIT. Va comunque segnalato che le risposte variano notevolmente a seconda della regione e dello stadio complessivo a cui è giunta l’attuazione della procedura PIT. I giudizi cambiano anche rispetto alle singole persone, ritenute più o meno sollecite e collaborative, che svolgono il compito di RdM.

L’esecuzione finanziaria

Un banco di prova essenziale dell’efficienza dell’attuazione degli Uffici Unici è naturalmente l’esecuzione finanziaria, almeno nei contesti regionali di progettazione integrata che abbiano già maturato una spesa significativa. La valutazione di questo elemento è resa ancora difficile dalla scarsa sistematicità dei dati sull’avanzamento finanziario ma i primi dati riflettono una seria difficoltà. I dati sulla quota di spesa effettiva sulle risorse disponibili sono intorno al 6% in Sicilia, all’11% in Basilicata, al 13% in Sardegna, al 10% in Campania¹⁰. Questi dati non sono comparabili fra di loro, riflettono situazioni diverse e vanno interpretati anche considerando quando sono partiti i Progetti Integrati rispetto al POR nel suo complesso. Proviamo però ad entrare più in dettaglio nel commento dei dati esistenti.

La situazione in Sicilia

Un primo dato esemplificativo per valutare la capacità di attuazione dei Progetti Integrati è quello che riguarda l’esecuzione finanziaria degli interventi infrastrutturali. Il Dossier sullo stato d’attuazione dei Progetti Integrati Territoriali al 31.08.05 (realizzato dal Dipartimento della Programmazione della Regione Siciliana con il supporto del Formez) rappresenta la situazione esposta nel prospetto che segue¹¹. Sui 676 milioni di euro assegnate alle infrastrutture dei PIT, al 31 agosto ne erano stati spesi 41,9, pari al 6,2% del totale.

Misurata rispetto al valore degli interventi dotati di decreto di finanziamento, la spesa è pari all’11,5%. Questo dato rispecchia più fedelmente la specifica capacità di esecuzione locale dei Progetti Integrati. Va sottolineato che gli importi dotati di decreto di finanziamento, ovvero approvati dai vari Dipartimenti Regionali incaricati del coordinamento delle diverse misure, sono pari a solo il 53,8% dell’importo totale ammesso a finanziamento ed al 78,5%

degli interventi trasmessi. Va però anche sottolineato che gli interventi trasmessi ai Dipartimenti di riferimento dagli Uffici sono pari al 68,6% del

10 I dati sull’esecuzione finanziaria sono tratti dal Dossier sulla Progettazione Integrata per la Regione Siciliana (31 agosto 2005) e da rilevazioni presso le Autorità di Gestione in Basilicata, Campania e Sardegna. Questi dati, come si è detto nel testo, non sono comparabili e non sono ufficiali. Vengono citati in questo Rapporto come primi indicatori della capacità attuativa dei Progetti Integrati.

11 I dati per la redazione del Dossier sono prodotti dal sistema Punto PIT, realizzato dal Formez nell’ambito del Progetto SPRINT e adottato dalla Regione Siciliana.

totale. In termini numerici, le operazioni infrastrutturali dotate di decreti di finanziamento sono 303; le operazioni in corso di redazione sono 165; le operazioni trasmesse ai Dipartimenti regionali di riferimento sono 94.

Esecuzione finanziaria delle operazioni infrastrutturali dei PIT in Sicilia (dati al 31 agosto 2005). Dati assoluti in milioni di euro.

Tipologia di interventi per stato di avanzamento Costo Incidenza sul finanziato

Interventi ammessi a finanziamento 677,0 -

Interventi trasmessi ai Dipartimenti di riferimento 464,2 68,6

Interventi dotati di decreto di finanziamento 364,5 53,8

Interventi che hanno attivato od espletato le procedure d'appalto 124,2 18,3

Spesa erogata (fonte Monitweb) 41,9 6,2

fonte: Regione Sicilia (2005), Dossier sullo stato d’attuazione dei Progetti Integrati Territoriali al 31.08.05.

In sintesi: ci sono tempi lunghi nel processo di trasmissione dei progetti esecutivi dai territori ai Dipartimenti Regionali; ci sono tempi altrettanto lunghi nella decretazione dei finanziamenti da parte dei Dipartimenti, ossia nell’assunzione degli impegni giuridicamente rilevanti a valere sulle diverse operazioni.

Esaminando poi la spesa a livello di singolo Progetto Integrato, si osserva un dato interessante: un maggior avanzamento nell’espletamento delle gare d’appalto da parte degli Uffici Comuni che hanno scelto come modalità gestionale quella dell’Ufficio con delega all’attuazione (ovvero con funzioni accentrate). Discutendo delle performance dei singoli PIT, il Dossier osserva che:

A fronte di una percentuale media del 35% di interventi dotati di decreto di finanziamento sugli interventi ammessi, si osservano eccellenze nella quantità di risorse dotate di decreto di finanziamento da parte degli uffici unici del PIT n. 14 Trapani, del PIT n. 35 Catania, del PIT n. 15 Demetra, del PIT n. 7 Palermo e del PIT n. 9, Ecomuseo del Mediterraneo (SR). Si rileva altresì un deficit in riferimento all’attuazione da parte del PIT n. 11 Enna, del PIT n. 19 Alto Belice Corleonese, del PIT n. 3 Gela.

A fronte di una percentuale media di spesa sugli interventi infrastrutturali pari al 15%, si osservano eccellenze riferite al PIT n. 28 Hyblon Tukles (SR) e al PIT n. 3 Gela (che compensa la scarsa attuazione riferita agli interventi decretati con una buona performance di spesa rispetto agli stessi), del PIT n. 24 Etna, del PIT n. 26 Aquae Labodes (AG), del PIT n. 11 Enna.

Il Dossier tenta anche una comparazione molto interessante fra tempi di espletamento delle procedure attuative, rispettivamente nei PIT e nel resto del POR, concentrando l’attenzione (per rafforzare l’omogeneità nella comparazione) sulla Misura 2.1. I risultati di questa comparazione sono questi:

• si rileva una chiara riduzione della tempistica attuativa negli interventi PIT rispetto agli interventi a regia regionale. La tempistica è stata misurata facendo riferimento alla data di pubblicazione del decreto di finanziamento come inizio della procedura ed all’ultimazione delle procedure di gara come fine della procedura stessa. I tempi necessari sono di circa 12 mesi per i PIT e di circa 34 per l’attuazione a regia;

• l’esecuzione finanziaria dei PIT, misurata come rapporto fra pagamenti ed impegni (46%) è sostanzialmente in linea rispetto al resto del POR: è leggermente inferiore rispetto alle procedure a regia (50%) ed è superiore rispetto alle procedure a titolarità (35%).

La situazione dell’attuazione su Azioni Pubbliche e regimi di aiuto, rappresentata dal Dossier siciliano, è maggiormente critica rispetto a quanto si registra per le operazioni infrastrutturali.

Per ciò che concerne le Azioni Pubbliche, la principale criticità è rappresentata, secondo il Dossier, dal ritardato avvio dell’attuazione; per la maggior parte delle misure sono già state concluse le istruttorie e definite le graduatorie, ma l’avvio delle azioni soprattutto per quanto riguarda il Fondo Sociale Europeo è ancora in ritardo. Di conseguenza, il 38% delle risorse programmate non è stato ancora attribuito. Gli impegni sono invece pari a 59,6 milioni di euro, pari al 62% del totale.

Il quadro dei regimi di aiuto lascia invece rilevare una forte criticità sia in relazione all’avvio che all’attuazione. Il 51% delle risorse programmate non è stato ancora assegnato; il 49% delle risorse (279,6 milioni di euro) è stato invece impegnato.

Questa criticità deriva da diversi fattori: (i) allineamenti temporali differenziati, (il FEOGA ha avuto una tempistica diversa da quella dettata dagli avvisi multiasse e multimisura); (ii) subordinazione dell’attuazione alla conclusione di strumenti o quadri di riferimento di programmazione regionali (come ad esempio il PIR rete ecologica per la misura 1.13); (iii) risposta territoriale sottodimensionata rispetto all’obiettivo della misura definito in fase di presentazione del progetto integrato territoriale; (iv) assenza nelle fasi di attuazione di un dispositivo di controllo condiviso tra territorio e regione sull’efficienza dell’attuazione (misura 4.19); (v)

divergenza fra obiettivi individuati e obiettivi della misura; (vi) assenza di comunicazione e di approccio problem solving fra gli attori coinvolti. Per il punto (vi) va rilevato che – pur considerando le diversità procedurali ed operative tra le diverse tipologie di intervento – si assiste ad un progressivo incremento dell’efficienza attuativa direttamente collegata alla capacità di cooperare tra i soggetti. È auspicabile che alcune delle iniziative messe in atto consentano attraverso una rilevazione dei nodi critici di trovare argomentazioni e soluzioni nei diversi punti del ciclo progettuale.

Dossier sullo stato d’attuazione dei Progetti Integrati Territoriali al 31.08.05

Almeno per la Sicilia, possiamo provare a sintetizzare la situazione in questo modo: è falso il diffuso luogo comune secondo cui quella dei Progetti Integrati sia una sede in cui “si discute ma non si realizza” ma è anche vero che i tempi per le procedure sono consistenti. Non è indifferente la forma organizzativa dei soggetti locali (gli Uffici accentrati spendono meglio degli Uffici con funzioni di coordinamento). È impossibile separare il giudizio sulla performance finanziaria dei Progetti Integrati da quello sul funzionamento della “macchina del POR”

nel suo complesso. Azioni pubbliche e regimi di aiuto, la cui attuazione richiede uno sforzo di cooperazione ancora maggiore a Regione e territori, sono in forte ritardo.

Ritengo che le criticità registratesi in termini di avanzamento fisico-finanziario degli investimenti, sono imputabili fondamentalmente a due fattori: insufficiente capacità da parte di alcuni livelli regionali di riuscire a reagire adeguatamente nel miglioramento delle proprie organizzazioni amministrative e quindi di recepire, fino in fondo, la nuova sfida sull’efficacia e l’efficienza dei processi amministrativi interni; insufficiente capacità dei sistemi territoriali e dei loro modelli organizzativi, di riuscire ad attivare per tempo un’azione di accompagnamento e di animazione puntuale sulle risorse complessivamente attivate, tale da evitare la scarsa o in alcuni casi quasi nulla partecipazione degli operatori privati sulle quote di risorse “territorializzate”.

A. Ficile, Presidente della So.Svi.Ma. (Soggetto Responsabile del Patto Territoriale delle Madonie), Sicilia (Newsletter SPRINT Progettazione Integrata del 31 ottobre 2005.

La situazione in Basilicata

Il livello odierno di esecuzione finanziaria dei PIT della Basilicata è ancora piuttosto ridotto ma i cronogrammi di attuazione lasciano prevedere una buona accelerazione della spesa in tempi brevi. In Basilicata, così come nelle altre regioni, i tempi contano. La fase preparatoria dei Progetti Integrati in questa regione è iniziata nel 2001 con l’attivazione del processo e la definizione delle fasi procedurali della PI. Il 2002 è stato dedicato all’animazione territoriale, alla costituzione e formalizzazione delle partnership istituzionale e

socioeconomiche, alla formazione delle Unità di Coordinamento e Gestione, alla scelta dei Manager dei PIT ed alla sottoscrizione degli Accordi normativi.

Nel 2003, sono state sottoscritte per tutte le aree PIT degli Accordi di Programma che, in aggiunta agli accordi normativi, hanno definito l’allocazione dell’ampliamento della dotazione finanziaria dei singoli PIT ed hanno dettagliato i criteri di selezione relativi ai bandi, sia per i regimi di aiuto che per le attività formative. È nel 2004 che si è avviata, per le otto aree PIT, la fase attuativa degli interventi programmati. A dicembre 2005, dopo circa due anni di lavoro effettivo, la situazione attuativa è questa: l’1% dei lavori è ultimato, il 35% è in corso di realizzazione, il 13% è in fase di appalto, il 45% è in fase di progettazione, il 6% non ha ancora attivato il ciclo di progettazione. I cronogrammi sottoscritti dai Manager dei Progetti Integrati stabiliscono che entro l’inizio del 2008 tutte le operazioni saranno ultimate.

Questa rapida descrizione dello snodo della procedura di definizione ed avvio dei PIT mette in luce questo elemento: anche in una Regione con una macchina amministrativa ben rodata, la costituzione e l’avvio del processo PIT ha preso tempo, anche perché è stata data attenzione prioritaria alla costruzione del modello istituzionale e gestionale. Su questo piano, la Basilicata ha realizzato un investimento che, nei suoi esiti, è diventato un modello di riferimento anche per altre Regioni, non solo nel Mezzogiorno. Effetti immediati in termini di rapidità attuativa non erano prevedibili ma sicuramente il governo del processo e la predisposizione degli strumenti lasciano intravedere in Basilicata uno sblocco massiccio della spesa. Certamente vanno effettuate valutazioni specifiche nei diversi contesti ma i dati attuali sull’esecuzione finanziaria vanno interpretati con attenzione, nell’ambito di una valutazione generale sui tempi dei processi di definizione ed avvio della procedura della progettazione integrata.

In generale, la “macchina” dell’attuazione sembra in movimento e la prospettiva di realizzazione dei PIT non è compromessa, almeno nelle regioni in cui l’attuazione è partita. Ci sembra ancora sostanzialmente valido, anche se in un contesto molto modificato, il giudizio espresso, già a fine 2003, dal valutatore indipendente del QCS e più recentemente dallo stesso DPS sulla situazione attuativa dei PIT.

Occorre però sottolineare [a dispetto dei forti ritardi nella partenza dei Progetti]

come la macchina sia partita e come essa stia compiendo passi importanti verso una realizzazione sempre più completa anche se tardiva¹². I risultati finora raggiunti in termini di operatività dei singoli progetti, nella grande differenziazione che si rileva sulla base delle informazioni disponibili, delineano uno scenario molto articolato, rispetto al quale emerge chiaramente la necessità di valutare le possibilità di superamento dell’orizzonte attuativo del QCS (MEF 2004).

La capacità degli Uffici

Discutendo di avanzamenti amministrativi, va anche ricordato come intorno alla progettazione integrata — e specificamente agli Uffici Unici ed alle strutture di organizzazione locale — si sia costituita una realtà professionale dinamica e ben strutturata, ovvero una platea di tecnici locali preparata, presente ed avvertita delle problematiche della gestione di progetti locali. In questo senso vanno, fra l’altro, le indicazioni di un’interessante indagine sui gruppi dirigenti dei PIT (MEF 2005, par. IV.3.6.2), che ha rilevato le caratteristiche sociodemografiche e le attività prevalenti di 314 dirigenti dei PIT, suddivisi in quattro figure chiave: animatori iniziali, responsabili tecnico-progettuali, responsabili istituzionali e project manager. Dall’indagine emerge fra l’altro l’esistenza di una leadership tecnica costituita da professionisti nel pieno dell’età lavorativa, ben istruiti:

“l’indagine restituisce un’immagine della professione di dirigente dei PIT caratterizzata da un’elevata flessibilità in termini dell’inquadramento lavorativo formale, dei tempi e delle modalità di lavoro e delle stesse attività in concreto svolte [... ] il dato sulle principali attività concretamente svolte a favore del PIT [...] descrive i contorni di un lavoro che richiede elevata versatilità”.

Nonostante la soluzione degli “Uffici” sia stata largamente adottata per i PIT (in alcune regioni come unica, in altre come opzionale da parte dei soggetti locali) rimangono aperti problemi di grande rilevanza, sia per assicurarne l’effettivo funzionamento, sia per garantire una prospettiva che vada oltre la realizzazione del progetto integrato e che apra verso una sua istituzionalizzazione come “Ufficio per lo sviluppo”, finalizzato a catalizzare la capacità progettuale del territorio e ad assicurarne la sua coerente gestione.

Rimangono anche da individuare, una volta definito il modello gestionale che fa

12 Vision & Value - The London School of Economics and Political Science (2003), Rapporto di valutazione intermedia indipendente del QCS delle regioni italiane dell’Obiettivo 1, Roma.

capo alla responsabilità del progetto, quali apporti (e in quali forme) sono da richiedere alle Agenzie di sviluppo, agli Enti di promozione, alle Camere di commercio e a tutte le strutture che possiedono conoscenze e competenze da immettere nel processo del PIT.