La governance dell’agenzia decentrata: organi e poteri

Le agenzie decentrate presentano una struttura di governance peculiare e ricorrente, pensata allo scopo di attribuire alle stesse quell’autonomia ed indipendenza necessarie a svolgere i compiti assai tecnici che vengono loro affidati dai regolamenti istitutivi. Tuttavia, soprattutto in passato, la tendenza è sempre stata quella di non addivenire al riconoscimento di una vera e propria indipendenza politica, elemento che avvicinerebbe pericolosamente l’agenzia al modello delle autorità indipendenti. Infatti, come previsto espressamente in numerosi atti istitutivi, quando si fa riferimento all’indipendenza si intende, in linea di massima, quella che è stata efficacemente definita come “indipendenza di valutazione scientifica”103.

Tuttavia, recenti sviluppi come la creazione dell’ACER o delle tre ESAS stanno facendo emergere un’importante ed interessante trasformazione del modello, che pare condurre verso la rivendicazione di un’indipendenza non solo nei confronti dei governi nazionali, ma anche della stessa Commissione.

Si sono, cioè, manifestate alcune evoluzioni rispetto all’assetto consolidato di agenzia. Ma vediamo, in estrema sintesi, in che cosa consisteva l’archetipo originario e tradizionale che sta subendo tale evoluzione.

Si può utilizzare, a tal fine, il disegno delineato da autorevole dottrina secondo la quale le agenzie sono oramai divenuti organismi dotati di caratteristiche specifiche, diverse da quelle di altre tipologie di amministrazioni dell’Unione europea che si caratterizzano per i seguenti aspetti¹⁰⁴.

102 Sulle ripercussione delle creazione della nuova agency (che si vorrebbe ipotizzare nel presente lavoro) su altre agenzie decentralizzate come l’Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA), l’Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA) e l’Agenzia ferroviaria europea (ERA), nonché sulla stessa agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti (INEA), si veda più approfonditamente infra capitolo 4.

103 L. AMMANATI, L’“Agenzia per la cooperazione tra i regolatori dell’energia” e la costruzione del mercato unico dell’energia, in Riv. it. dir. pubbl. comunit., 2011, n. 3-4, p. 685.

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2.2.1. Organi

Innanzitutto, sotto un profilo prettamente organizzativo, emerge un quadro strutturato in modo tale da rendere tali organismi da un lato ausiliari rispetto alla Commissione, dall’altro, strutturati in modo tale da realizzare, attraverso i propri uffici, una pluralità di relazioni tra le amministrazioni nazionali e tra queste e la Commissione europea.

In linea di massima, la governance interna dell’agenzia decentrata tende, così, a prevedere due strutture di base, vale a dire un Consiglio di amministrazione e un Direttore esecutivo, cui, il più delle volte, si affianca un Comitato scientifico o comunque un organo di coordinamento tra autorità nazionali di settore.

Il Consiglio di amministrazione, in particolare, risulta essere formato, nella maggior parte dei casi, da membri nominati da ciascuno dei governi nazionali - allo scopo, evidentemente, di dar voce alle amministrazioni dei singoli Stati dell’Unione - e da un rappresentante della Commissione.

Tale conformazione, tuttavia, ha generato nel tempo alcuni inconvenienti più volte rilevati da numerosi studi effettuati sulle agenzie europee ed evidenziati, da ultimo, anche a conclusione della valutazione commissionata dal massimo organo esecutivo europeo nel 2008 e conclusasi l’anno successivo.

In particolare¹⁰⁵, da un lato, la designazione di un rappresentante per ciascuno dei 28 Stati membri finisce per dar vita a collegi eccessivamente ampi che finiscono a loro volta per risultare poco efficaci e assai costosi; dall’altro lato, gli interessi che vi sono rappresentati spesso non garantiscono il buon funzionamento dell’ufficio, ma, al contrario, rischiano di generare conflitti tra l’interesse dell’agenzia e quelli delle amministrazioni nazionali con essa potenzialmente concorrenti.

A fronte di tale assetto tradizionale troviamo esempi di agenzie di nuova creazione che si discostano dal modello generale per alcuni aspetti a livello organizzativo.

Ad esempio, per l’ACER è previsto un Consiglio di amministrazione che non è formato da membri designati da ciascuno degli Stati membri, ma nominati in parte dalla Commissione, in parte dal Parlamento europeo e in parte ancora dal Consiglio. Inoltre,

105 RAMBOLL MANAGEMENT (a cura di), Evaluation of the EU decentralized agencies in 2009, cit., vol. II, pp. 48 ss.

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l’agenzia è chiamata ad operare in maniera indipendente da produttori, consumatori e istituzioni, Commissione compresa¹⁰⁶.

A ben vedere, la struttura di governance interna dell’ACER si adegua in buona parte¹⁰⁷ ai principi contenuti nel progetto di accordo interistituzionale del 2005¹⁰⁸, documento al quale può essere affiancato, oggi, l’orientamento comune del 2012, ove si ribadisce la necessità di prevedere per le agenzie europee la presenza di almeno quattro organi¹⁰⁹, cioè:

1) Il Consiglio di amministrazione, che l’orientamento, senza però recepire le nuove tendenze sopra illustrate, vorrebbe composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro, due rappresentanti della Commissione, e, se del caso, da un membro designato dal Parlamento europeo e da un numero relativamente limitato di rappresentanti dei soggetti interessati;

2) Un Direttore, responsabile della gestione amministrativa delle agenzie e dell’attuazione dei compiti ad esse assegnati;

3) Un comitato scientifico, formato da esperti cui dovrebbe essere garantita la massima indipendenza;

4) Una commissione di ricorso, interessante organo interno per la risoluzione delle controversie le cui decisioni sono impugnabili davanti agli organi giurisdizionali dell’UE.

Quest’ultimo organo è stato, ad esempio, previsto per l’ACER e rappresenterà, molto probabilmente, l’organismo di riferimento, se non l’unico, deputato a risolvere eventuali controversie¹¹⁰.

106 V. art. 12 Regolamento(CE) n. 713/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, cit.

107 L. AMMANATI, L’“Agenzia per la cooperazione tra i regolatori dell’energia”, cit., p. 686.

108 Commissione, Progetto di accordo interistituzionale, cit. Su tale progetto v. supra § 1 nota 16.

109 Lo studio pubblicato nel 2010 proponeva la previsione di un Audit inter-agenzia e di un Comitato della performance: v. RAMBOLL MANAGEMENT (a cura di), Evaluation of the EU decentralized agencies in 2009, cit., vol. I, pp. 46 e ss.

110 L. AMMANATI, L’“Agenzia per la cooperazione tra i regolatori dell’energia”, cit., p. 688. Sul regime di impugnazione degli atti delle agenzie si veda infra § 2.3.

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2.2.2. Poteri.

Per quanto concerne i poteri tradizionalmente conferiti alle agenzie, si è visto, come essi possano essere definiti per lo più strumentali, in quanto preordinati all’esercizio di poteri finali da parte di altre amministrazioni nazionali ed europee.

Tuttavia, è emerso che in molti casi tali organismi detengono, in virtù della loro elevata specializzazione tecnica, veri e propri poteri decisionali, pur se prettamente limitati a decisioni individuali di regolazione squisitamente tecnica (e non generale).

Di fronte a tale situazione potrebbe prospettarsi il rischio di un’invasione della sfera di competenza di altre istituzioni europee.

Più precisamente, fu sentita, da subito, dato il confine spesso labile tra decisioni tecniche e discrezionalità, la necessità di scongiurare il pericolo che venissero conferiti poteri discrezionali a tali organismi.

Tale pericolo è stato sin dagli albori arginato dalla giurisprudenza europea che ha elaborato, nel lontano 1958, il cosiddetto “principio Meroni”111 secondo il quale, in estrema sintesi, le istituzioni europee possono delegare ad altri organismi solo poteri di esecuzione ben definiti e il cui esercizio sia sotto il controllo del delegante¹¹², mentre non possono delegare poteri discrezionali che il trattato ha attribuito alle istituzioni medesime¹¹³ e ciò per il fatto che i Trattati hanno stabilito il cosiddetto “equilibrio

istituzionale”, cioè un’armonia di poteri tra le istituzioni, come garanzia fondamentale

soprattutto per le imprese o associazioni cui il trattato si applica.

A partire dalla sentenza citata, la dottrina si è a lungo interrogata sull’attualità del principio Meroni¹¹⁴, soprattutto di fronte all’attuale situazione di deviazione da parte delle agenzie di nuova istituzione dal modello tradizionale cui si accennava in apertura di capitolo115.

111 Corte di giustizia CEE, 13 giugno 1958, causa 9/56, Meroni & Co., Industrie Metallurgiche S.p.A. contro l’Alta Autorità della Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio, in Racc., pp. 11 e ss.

112 In capo al quale resta, infatti, la responsabilità finale dell’atto.

113 Poiché la responsabilità in tal caso passa al delegato, cioè all’organismo.

114 M. CHAMON, EU agencies: does the Meroni doctrine make sense?, in Maastricht journal of European and comparative law, 2010, n. 3, pp. 281 e ss.; E. CHITI, Le trasformazioni delle Agenzie europee, cit., pp. 57 e ss.; S. GRILLER – A. ORATOR, Everything under control? The “way forward” for European agencies in the footsteps of the Meroni doctrine, cit., pp. 3 e ss.; H. C. H. HOFMANN – A. MORINI, The pluralisation of EU executive-constitutional aspects of “agencification”, cit., pp. 419 e ss.

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Se, infatti, la tendenza della Commissione europea è quella di invocare tale precetto a difesa della propria posizione restrittiva riguardo alla delegazione di poteri discrezionali, la dottrina più recente pare assumere un atteggiamento più aperto, soprattutto di fronte al proliferare dei nuovi organismi, fino a spingersi anche a riconoscere la possibilità per un’istituzione europea di delegare persino i propri poteri discrezionali purché non si giunga, però, ad intaccare il campo di competenza e il ruolo delle altre istituzioni¹¹⁶. E tale posizione è stata assunta nonostante la stessa Corte di giustizia dell’Unione europea abbia - anche successivamente alla citata sentenza di fine Anni Cinquanta del secolo scorso - richiamato in alcune occasioni il principio Meroni, ribadendo che la delega può avere ad oggetto solo poteri esecutivi ben definiti¹¹⁷.

La questione resta, naturalmente, aperta e molto dipenderà dai futuri sviluppi delle agenzie più innovative e dotate di poteri più penetranti, essenzialmente ACER e le tre ESAS¹¹⁸.

116 Così E. CHITI, Le trasformazioni delle Agenzie europee, cit., p. 84: il principio da ‘statico’, volto cioè a delimitare e tutelare la posizione di ciascuna istituzione politica europea, diviene “criterio di relazione”, in grado di consentire ad un’istituzione europea di creare un altro organismo a patto che essa tenga conto del ruolo delle altre istituzioni.

117 Corte di giustizia UE, 12 luglio 2005, cause riunite C-154/04 e C-155/04, The Queen, ex parte Alliance for Natural Health e Nutri-Link Ltd contro Secretary of State for Health (C-154/04) e The Queen, ex parte National Association of Health Stores e Health Food Manufacturers Ltd contro Secretary of State for Health e National Assembly for Wales, in Racc. 2005, pp. I-06451, paragr. 90; Corte di giustizia UE, 26 maggio 2005, causa C-301/02, Carmine Salvatore Tralli contro Banca centrale europea, in Racc. 2005, p. I-4071; Tribunale di primo grado, 9 febbraio 1998, cause riunite 369/94 e T-85/95, DIR International Film Srl, Nostradamus Enterprises Ltd, Union PN Srl, United International Pictures BV, United International Pictures AB, United International Pictures APS, United International Pictures A/S, United International Pictures EPE, United International Pictures OY e United International Pictures y Cía SRC contro Commissione delle Comunità europee, in Racc. 1998, pp. II-00357 e ss.

118 H. C. H. HOFMANN – A. MORINI, The pluralisation of EU executive-constitutional aspects of “agencification”, cit., pp. 432 e ss., sostengono, in particolare, che le EAS (Agenzie europee), quando vengono create all’interno dell’Unione europea, possono ottenere una delega di poteri o come sub-delega (“sub-delegation of implementing powers”) dalle istituzioni europee, nel qual caso si applica la dottrina Meroni, oppure mediante la creazione di misure necessarie all’attuazione di politiche UE. In quest’ultimo caso, però, con alcuni limiti ‘costituzionali’ essenzialmente riconducibili ai principi di attribuzione, proporzionalità e sussidiarietà. E, comunque, secondo gli Autori, non solo sarebbe possibile un ampliamento della delega dei poteri tramite il ricorso all’art. 291 TFUE o a specifiche disposizioni contenute all’interno dei Trattati (come l’art. 114 TFUE), ma sarebbe anche possibile mediante delega a favore di enti creati sotto il diritto internazionale pubblico o il diritto privato.

Le ESAS potrebbero rappresentare il futuro dell’evoluzione delle EAS poiché si tratta di enti utili, di cui si avverte il bisogno soprattutto per fronteggiare esigenze regolative dei mercati; tuttavia, occorrerebbe maggior chiarezza, in particolar modo laddove le EAS ottengono e svolgono sia poteri di sub-delega sia poteri di adozione di linee guida per le decisioni degli Stati o di adozione di decisioni vincolanti per singoli casi.

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