La privatizzazione delle attività di peacekeeping

Se l’impiego di PMSCs da parte delle Nazioni Unite è una pratica diffusa in relazione a funzioni di supporto alle operazioni e per la protezione del personale schierato nel corso delle missioni, sono numerosi gli studi che hanno visto in questi attori la soluzione alle mancanze dell’Organizzazio-ne, di fatto prospettando un processo di “privatizzazione della pace”. In effetti, già nel 2005 Doug Brooks aveva dichiarato che:

PMSCs offer the only military forces both willing and capable to provide rapid and effective military services in most Third World con licts. PMC operations in the past have saved tens of thousands of lives, but their potential is even greater. Working as a ‘force mul-tipliers’ PMCs can provide the competent military backbone to en-sure the success of UN or regional multinational peacekeeping or peace enforcement operations³².

La legittimità che l’ONU è riuscita ad ottenere attraverso le missioni di pace fondate sulla cooperazione internazionale, non è stata infatti suf i-ciente a colmare le grandi lacune di cui le Nazioni Unite soffrono in ter-mini di capacità operative. La mancanza di volontà politica da parte degli Stati membri nel mettere a disposizione le proprie truppe per le opera-zioni di peacekeeping ha condotto ad intravedere nella soluzione com-merciale la risposta ai problemi legati al mantenimento della sicurezza³³. Il nuovo ruolo che le PMSCs potrebbero ricoprire nel caso di un processo di pace “privatizzato” sarebbe quello di una “Forza di reazione rapida”

all’interno delle operazioni di pace³⁴. Un’altra alternativa prevederebbe invece l’outsourcing totale della missione³⁵. A testimonianza del realismo di queste considerazioni, nel 2004 Blackwater US aveva espresso il suo interesse nello spiegare truppe ed equipaggiamento per porre ine al

con-32 Doug Brooks, Protecting People: the PMC Potential, cit., p. 6.

33 Oldrich Bures, “Private Military Companies: A Second Best Peacekeeping Option?”, in International Peacekeeping, Vol. 12, No. 4, Winter 2005, pp. 533-546.

34 Peter W. Singer, “Peacekeepers, Inc.”, in Policy Review, No. 119, June 2003, pp. 59-70, http://www.hoover.org/publications/policy-review/article/7437.

35 Ibidem.

litto in Darfur³⁶. In sostanza, non solo le PMSCs potrebbero essere l’unica soluzione in alcune situazioni, ma le loro prestazioni potrebbero essere

“faster, cheaper and better” di quelle dei peacekeepers tradizionali³⁷. Pur impiegando già le PMSCs per funzioni di supporto, le Nazioni Unite sono state però sino ad ora piuttosto reticenti anche solo nell’affrontare l’ar-gomento. Inoltre, anche se la possibilità di “privatizzare la pace” è ancora sulla carta, la questione appare ancora troppo intricata perché si possa individuare una soluzione univoca.

1.4. L’Attività del Working Group sull’uso dei mercenari e la UN Draft Convention

Il “Working Group sull’Uso dei Mercenari” è stato istituito dal Consiglio dei Diritti Umani delle Nazioni Unite tramite la risoluzione 2005/2 del 7 aprile 2005³⁸. Il Working Group (WG) è costituito da cinque esperti, pro-venienti da ognuno dei gruppi regionali previsti dal sistema delle Nazioni Unite, con un mandato triennale³⁹. Nel 2008 il mandato del WG è stato esplicitamente esteso al ine di coprire le attività delle PMSCs. Al WG è stato infatti richiesto di studiare gli effetti delle attività di tali attori sul godimento dei diritti umani e di delineare una bozza contenente i principi internazionali fondamentali al ine di incoraggiare il rispetto dei diritti umani da parte delle PMSCs nella conduzione delle loro attività⁴⁰. L’esten-sione del mandato ri lette le preoccupazioni tra i membri del Consiglio dei Diritti Umani circa l’aumentato impiego delle PMSCs. Tale sviluppo ha dato vita ad un ampio dibattito relativo all’appropriatezza dell’uso delle

36 Willis Witter, “Private irms eye Darfur”, in The Washington Times, 2 October 2006, http://www.washingtontimes.com/news/2006/oct/01/20061001-114438-5654r.

37 Doug Brooks and Gaurav Laroia, “Privatized Peacekeeping”, in The National Interest, No. 80, Summer 2005, pp. 121-124.

38 UN Commission on Human Rights, The Use of Mercenaries As a Means of Violating Human Rights and Impeding the Exercise of the Right of Peoples to Self-Determination, UN Doc. E/CN.4/RES/2005/2, 7 April 2005, http://ap.ohchr.org/documents/E/CHR/resolu-tions/E-CN_4-RES-2005-2.doc.

39 Gruppo dell’Africa, Gruppo dell’Asia-Paci ico, Gruppo dell’Europa dell’est, Gruppo dell’America Latina e Caraibi (GRULAC) e Gruppo dell’Europa occidentale e altri gruppi (WEOG).

40 Human Rights Council, Mandate of the Working Group on the Use of Mercenaries As a Means of Violating Human Rights and Impeding the Exercise of the Right of Peoples to Self-Determination, U.N Doc. A/HRC/RES/7/21, 8 March 2008, http://psm.du.edu/me-dia/documents/international_regulation/united_nations/human_rights_council_and_ga/

wg_on_mercenaries/resolutions/a-hrc-res-7_21.pdf.

PMSCs e a come esso dev’essere regolamentato. In questo frangente, il WG ha quindi adempiuto al suo nuovo mandato tramite l’elaborazione della UN Draft Convention on the Regulation, Oversight and Monitoring of Private Military and Security Companies che è stata sottoposta al Consiglio dei Diritti Umani nell’agosto 2012⁴¹.

La Draft Convention si differenzia sia dal Documento di Montreux che dall’ICoC poiché mira alla creazione di regole giuridiche vincolanti per le PMSCs. Inoltre, a differenza del Documento di Montreux, le regole contenu-te nella Convenzione saranno applicabili sia in contenu-tempo di guerra che di pace.

Nella Draft Convention le PMSCs vengono de inite come “a corporate entity which provides on a compensatory basis military and/or security services by physical persons and/or legal entities”⁴². Con “servizi milita-ri” la Convenzione fa riferimento a servizi specializzati collegati ad azioni militari. Essi includono la piani icazione strategica, attività di intelligence, operazioni di volo e sorveglianza satellitare, trasferimento di conoscenze con applicazioni militari, nonché il supporto materiale e tecnico alle forze armate e le attività ad esso relative⁴³. I “servizi di sicurezza” includono in-vece la sorveglianza armata o la protezione di individui ed edi ici, qualsia-si trasferimento di conoscenze con applicazioni nel campo della qualsia-sicurezza e della vigilanza, ma anche lo sviluppo e l’implementazione di misure di sicurezza di tipo informativo e le attività ad essi collegate⁴⁴. Secondo Faiza Patel, membro del WG:

While one might quibble with particulars of this de inition, a broad de inition is appropriate because while most people think of PMSCs in the context of Iraq and Afghanistan, in fact they operate in many spheres. (…) When thinking about PMSCs it is important to recall that we are not just talking about war zones, but also areas where there are other kinds of instability⁴⁵.

41 Human Rights Council, Submission by the Working Group on the Use of Mercenaries As a Means of Violating Human Rights and Impeding the Exercise of the Right of Peoples to Self-Determination, U.N Doc. A/HRC/WG.10/2/CRP.1, 6 August 2012, http://www.un.org/

ga/search/view_doc.asp?symbol=A/HRC/WG.10/2/CRP.1.

42 UN General Assembly, Use of Mercenaries As a Means of Violating Human Rights and Impeding the Exercise of the Right of Peoples to Self-Determination, UN Doc. A/65/325, 25 August 2010, http://undocs.org/A/65/325, Annex- Elements of a proposal draft conven-tions on private military and security companies, art. 2.

43 Ibidem.

44 Ibidem.

45 Faiza Patel, United Nations Working Group on the Use of Mercenaries, intervento alla

“XXXVTavola Rotonda sui problemi attuali del Diritto Internazionale Umanitario-Le com-pagnie militari e di sicurezza private”, Sanremo 6-8 settembre 2012, http://www.iihl.org/

La Draft Convention prevede che alcune funzioni di competenza esclusi-va dei governi non possano essere oggetto di esternalizzazione. La lista contenuta all’interno della Convenzione si spinge ben al di là dei requisi-ti previsrequisi-ti dal diritto internazionale umanitario e considera quali atrequisi-tività non-esternalizzabili: la diretta partecipazione alle ostilità, intraprendere una campagna bellica e/o operazioni di combattimento, la presa di pri-gionieri, legiferare, attività di spionaggio, attività di intelligence, trasferi-mento di conoscenze con un applicazione militare, di sicurezza e di vigi-lanza, l’impiego di armi di distruzione di massa ed altre attività ad esso correlate, disporre di poteri di polizia, in particolare i poteri di arresto o detenzione incluso l’interrogatorio dei detenuti⁴⁶.

Sebbene all’interno della comunità internazionale sia comunemente accettato che alcune di queste funzioni non possano essere esternalizzate alle PMSCs, ve ne sono altre – attività di intelligence ed il trasferimento di conoscenze – che sono oggetto disaccordo.

La Draft Convention include poi delle prescrizioni che obbligano gli Stati a regolamentare preventivamente le PMSCs. Tali obblighi sarebbero vincolanti non solo per il Territorial State, il quale molto spesso ricorre alle PMSCs a causa di una situazione di instabilità, ma anche per gli Home States delle PMSCs. L’imposizione di obblighi speci ici sugli Home States deriva dal diritto umanitario e dagli obblighi degli Stati previsti dal ri-spetto dei diritti umani circa la garanzia delle protezione dei diritti umani e la prevenzione delle violazioni di tali diritti. A tal proposito Faiza Patel sottolinea come:

One of the big problems in this ield is that there is no international standard requiring States to control PMSCs. Given that PMSCs per-form functions that were traditionally perper-formed by highly regulated State entities such as militaries and police forces, the development of such a standard is essential. The international community needs to agree on due diligence obligations of States vis-à-vis this sector⁴⁷. In base a tali considerazioni, la Draft Convention richiede agli Stati di sta-bilire a livello nazionale un regime regolamentare e di controllo. Tale re-gime dovrebbe includere un registro delle PMSCs, un sistema di licenze che dovrebbe occuparsi anche dell’import/export di servizi militari e di

iihl/Documents/Patel.pdf.

46 General Assembly, U.N Doc. A/65/325, cit.

47 Faiza Patel, United Nations Working Group on the Use of Mercenaries, cit.

sicurezza, norme relative al controllo delle credenziali del personale, trai-ning sul diritto internazionale umanitario per le PMSCs e norme nazionali sull’uso della forza e delle armi da fuoco⁴⁸.

Al contrario, la Draft Convention richiede che gli Stati adottino misu-re legislative, amministrative e di altra natura al ine di garantimisu-re che le PMSCs ed il loro personale siano responsabili per le eventuali violazioni commesse. In particolare, ad ogni Stato sarebbe richiesta l’emanazione di leggi che proibiscano l’esternalizzazione delle attività considerate non esternalizzabili e che vietino alle PMSCs ed al loro personale la violazione dei diritti umani, del diritto umanitario, del diritto penale internazionale, nonché restrizioni sull’uso di armi da fuoco.

Ogni Stato dovrebbe poi prendere le misure necessarie per perseguire e punire eventuali violazioni e per garantire rimedi effettivi alle vittime.

Gli Stati dovrebbero inoltre stabilire misure che permettano di non ot-temperare eventuali accordi di immunità il cui rispetto sarebbe d’ostaco-lo alla punizione delle violazioni del diritto umanitario e dei diritti umani.

Quest’ultimo aspetto assume una valenza particolarmente signi icativa dal momento in cui, nonostante i molti casi di gravi violazioni dei diritti umani da parte delle PMSCs, le persecuzioni legali da parte degli Home States sono state piuttosto rare. Ciò alimenta la percezione che queste im-prese possano operare nell’impunità. Pur riconoscendo la centralità del-la legisdel-lazione nazionale nel monitoraggio delle attività delle PMSCs, del-la Draft Convention prevede comunque un modesto livello di supervisione internazionale che si ispira ai trattati delle Nazioni Unite sui diritti umani.

La Draft Convention stabilisce infatti un Oversight Committee composto da esperti che possa ricevere resoconti nazionali sulle misure adottate per dare applicazione alla Convenzione.

In sostanza quindi, questo documento rappresenta un tentativo di de-lineare un quadro regolamentare che combini un approccio privato nei confronti della sicurezza con un sistema di sanzioni pubblico capace di contrastare condotte abusive⁴⁹. Inoltre, la Draft Convention allarga la base per la partecipazione statale al diritto internazionale eliminando la pos-sibilità che ogni nazione sia libera di scegliere a quale regime

internazio-48 General Assembly, U.N Doc. A/65/325, cit.

49 Laurence Juma, “Privatisation, human rights and security: Re lections on the Draft International Convention on Regulation, Oversight and Monitoring of Private Mil-itary and Security Companies”, in Law, Democracy & Development, Volume 15, 2011, http://www.ldd.org.za/index.php?option=com_zine&view=issue&id=30%3Avol-ume-15-2011&Itemid=165.

nale sottoporsi nei suoi eventuali rapporti con le PMSCs. La distinzione netta che la Convenzione stabilisce tra mercenari e PMSCs può essere poi considerata come una forma di accettazione dell’ideologia del libero mer-cato e della privatizzazione nel settore. Si tratta quindi di uno strumen-to che sembra aver compreso le dinamiche caratteristiche dell’industria della sicurezza privata. Af inché esso possa contribuire effettivamente a contenerne le criticità, è necessario però il supporto dell’intera comunità internazionale.

Mentre in America Latina, Asia e Africa la maggior parte delle nazioni ha quantomeno indicato un sostegno formale alla Draft Convention, le na-zioni occidentali, in particolare USA e Regno Unito, hanno espresso seri dubbi circa la necessità di un regime multilaterale di questo tipo. Vi sono alcune motivazioni principali alla base di tale opposizione⁵⁰. Innanzitut-to, tali nazioni ritengono che la regolamentazione esistente sia suf iciente dal momento in cui non sono ancora state testate del tutto le potenziali-tà offerte dal Documento di Montreux e dall’ICoC. In secondo luogo vi è un disaccordo su quali siano le funzioni “inerentemente governative” per le quali l’esternalizzazione dovrebbe essere legalmente esclusa. In terzo luogo, il WG è stato accusato di aver oltrepassato il proprio mandato ten-tando di imporre uno strumento legislativo riguardante i diritti umani, quando il suo obiettivo dovrebbe essere quello di investigare le attività mercenarie e assistere gli Stati nello sradicare tale minaccia. Gli opposi-tori alla Convenzione sostengono inoltre che la procedura di licenze così come pre igurata sarebbe troppo costosa per gli Stati.

Nell’estate del 2010 il Consiglio dei Diritti Umani ha poi istituito un gruppo di lavoro intergovernativo dalla durata inde inita il cui obietti-vo consiste nel considerare la possibilità di elaborare un quadro regola-mentare internazionale per le PMSCs. Tale gruppo di lavoro deve altresì considerare l’opzione di sviluppare uno strumento normativo legalmente vincolante basato su quanto previsto dalla Draft Convention⁵¹. Nonostante l’opposizione di molti Stati, inclusi i principali Host States e Contracting States, tale processo è attualmente in corso di svolgimento. Nell’agosto 2012, in occasione del secondo incontro del gruppo intergovernativo, i

50 Ibidem.

51 UN Human Rights Council, Report of the Working Group on the use of mercenaries as a means of violating human rights and impeding the exercise of the right of peoples to self-determination (containing “The draft of a possible Convention on Private Military and Security Companies” in the annex), UN Doc. A/HRC/15/25, 5 July 2012, http://undocs.

org/A/HRC/15/25.

partecipanti hanno deciso per consensus che la discussione circa la possi-bilità di un trattato che regoli le PMSCs dovrà continuare.