La raccomandazione a protezione dei whistleblowers del

La Raccomandazione a protezione dei whistleblowers del 30 aprile 2014 (CM/Rec(2014)7), che contiene numerose disposizioni a tutela degli informatori, sviluppa in maniera ampia le basi normative poste dall’articolo 9 della Convenzione civile sulla corruzione.

Tale atto è significativo perché pone le basi del contenuto della direttiva europea dell’ottobre 2019 a protezione dei whistleblowers, dal momento che evidenzia un ambito di applicazione soggettivo molto ampio (“any

person…. whether it be in the public or private sector”68_{), che poi verrà}

meglio puntualizzato all’articolo 4 della suddetta direttiva, introduce la nozione di “public interest”69_{, concetto richiamato anche nella direttiva}

del 2019 ed indica la possibilità di effettuare le segnalazioni di illeciti

68 _{Raccomandazione CM/Rec(2014)7, Appendice, Principi, Definizione, a.} 69 _Ibid.

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per mezzo di tre differenti canali, uno interno, uno esterno e uno di carattere pubblico, allo stesso modo di quanto fa la direttiva.

La raccomandazione sottolinea sia come le normative nazionali dovrebbero essere strutturate in modo da agevolare e facilitare le denunce dei whistleblowers, attraverso regole certe a tutela degli interessati, sia come gli stati dovrebbero specificare, nell’ambito della propria legislazione, la nozione di interesse pubblico a tutela del quale è effettuata la segnalazione, includendovi però almeno determinate violazioni: “violations of law and human rights, as well as risks to public

health and safety and to the environment”70_.

Un’eventuale compressione dei diritti riconosciuti all’interno di tale raccomandazione può concretizzarsi solo per la ragione indicata al punto 571 _{e cioè nel caso in cui le informazioni si riferiscano alla sicurezza}

nazionale, alla difesa, all’intelligence e alle relazioni internazionali (si esclude, pertanto, la possibilità di assoggettare il trattamento dei

whistleblowers ad un regime derogatorio: sono le singole informazioni

le destinatarie di tale eventuale trattamento modificativo, nel caso in cui queste non siano ammesse a fondamento della segnalazione). La raccomandazione sottolinea poi l’esigenza che vengano istituiti, da parte degli stati, ove non presenti, canali di segnalazione con la funzione di agevolare l’attività di denuncia; il punto 1472 _{indica, al riguardo, tre}

differenti canali: uno di natura interna all’organizzazione o all’impresa, uno di natura esterna (autorità giudiziaria, organi di vigilanza) ed infine uno di carattere pubblico (testate giornalistiche o membri del Parlamento). A differenza di come indicato dalla UNDOC in relazione

70 _{Capo I, 2.} 71 _{Capo II, 5.} 72 _{Capo IV, 14.}

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all’articolo 33 della UNCAC73 _{, ove viene evidenziato un rapporto}

gerarchico tra il canale di segnalazione interno ed esterno, qui non viene sancito alcun ordine prioritario tra tali “channels for reporting and

disclosures”74_.

Indipendentemente da quale sia il rapporto tra i diversi livelli di segnalazione, è opportuno, come indicato al punto 18 della raccomandazione 75 _{, riconoscere al whistleblower il diritto alla}

riservatezza della propria identità personale, non tanto impedendo che i soggetti preposti a ricevere le segnalazioni possano scambiarsi, in modo confidenziale, informazioni riguardanti il segnalante, quanto impedendo la fuoriuscita all’esterno delle stesse. Ai punti 19 e 20 della raccomandazione si ravvisa l’esigenza che i fatti oggetto delle segnalazioni siano accertati in maniera tempestiva, attraverso l’adozione degli opportuni provvedimenti, e che le persone che hanno effettuato le segnalazioni siano costantemente aggiornate sullo stato di avanzamento delle indagini e delle eventuali misure adottate dalle autorità. Infine, vengono ivi offerte indicazioni sulla necessità di prestare tutela ai segnalatori avverso “retaliation of any form, whether directly or

indirectly”76 _{, poste in essere dal datore di lavoro o da persone che}

lavorano ed operano per conto di questi (tra cui, a titolo esemplificativo, licenziamenti, sospensioni, retrocessioni, mancate promozioni, riduzione salariale). Le forme di ritorsione variano, inoltre, a seconda dello status giuridico del rapporto di lavoro di cui è titolare l’informatore: una persona non retribuita, quale un volontario, non può subire una ritorsione sul piano economico nella forma, per esempio, di

73 _{UNODC, Techinical guide to the United nations convention against corruption, cit., pag. 105.} 74 _{Raccomandazione CM/Rec(2014)7, IV, 14.}

75 _{Capo V, 18.} 76 _{Capo VII, 21.}

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una diminuzione del salario, ma può essere esclusa, nel futuro, dallo svolgimento dell’attività lavorativa e destinataria di una valutazione reputazionale negativa da parte dell’organizzazione in cui è impegnata, mentre un lavoratore a tempo determinato può correre, per esempio, il rischio di non vedersi rinnovato il contratto a causa della segnalazione

effettuata. La protezione del whistleblower, secondo la raccomandazione,

dovrebbe essere riconosciuta anche nel caso in cui l’individuo, a causa dell’impossibilità di avere un quadro completo della vicenda, abbia effettuato una segnalazione con un contenuto poi rivelatosi erroneo ed infondato, a patto che essa sia fondata su motivi ragionevoli77 _{e sul}

perseguimento dell’interesse pubblico. L’espressione “responsable

grounds” non è esclusiva della raccomandazione CM/Rec(2014)7, dato

che è presente anche in atti cronologicamente precedenti, quali la

Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, la Convenzione delle Nazioni

Unite sulla corruzione e la Convenzione civile sulla corruzione del 1999,

e successivi, come la direttiva UE in materia di whistleblowing del 2019. Una volta accertata la presenza di motivi ragionevoli a sostegno della

segnalazione e del perseguimento del “public interest”78_{, nel caso in cui}

il segnalante sia stato oggetto di condotte ritorsive, l’onere della prova, come indicato al principio 2579_{, ricade sul datore di lavoro, il quale deve}

provare la liceità di tali misure, dovendo dimostrare come queste siano

state adottate per motivi estranei alla segnalazione. Nonostante la raccomandazione non faccia alcun riferimento ai rimedi

accessibili per l’informatore che ha subito ritorsioni, che dovranno però

77 _{Capo VII, 22.}

78 _{Capo Appendice, Principi, Definizione, a.} 79 _{Capo VII, 25.}

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essere adeguati al tipo di pregiudizio sofferto, si segnala la necessità che tali misure siano prese in via tempestiva, anche in maniera provvisoria, come, ad esempio, attraverso la sospensione dell’efficacia del provvedimento di licenziamento adottato nei confronti del

whistleblower, in attesa della definizione del giudizio80_.

La raccomandazione si chiude con tre principi (27, 28, 29) che evidenziano sia l’opportunità che la protezione degli informatori sia promossa e garantita dalla legislazione dei singoli stati europei in tutti i settori, sia pubblico che privato, con lo scopo di scoraggiare ed impedire il compimento di atti di corruzione, sia la necessità di responsabilizzare i datori di lavoro sull’importanza dell’attività di denuncia (effettuata, di fatto, anche nei loro interessi). Infine, secondo la raccomandazione, si segnala l’opportunità di osservare e studiare con regolarità l’evoluzione legislativa in tema di whistleblowing, con lo scopo di individuare gli aspetti che devono essere rafforzati all’interno dei singoli paesi europei81_.

3.3 La direttiva UE del 2019 riguardante la protezione delle persone