La ricerca empirica

La ricerca empirica oggetto di questo lavoro, come già anticipato nel contenuto del documento di presentazione, si è svolta attraverso una serie di interviste telefoniche o realizzate di persona tenutesi nell’arco dei mesi di giugno e luglio 2013. Le modalità di conduzione delle interviste sono state variabili in funzione del soggetto intervistato, ed in particolare distinguendo tra Enti locali ( Province e Comuni), e tutti gli altri soggetti. Agli Enti locali è stato sottoposto un questionario redatto in modo coordinato dai due gruppi di ricerca paralleli, quello italiano e quello australiano: le interviste hanno pertanto seguito in linea generale tale traccia, pur con un piccolo margine di flessibilità. Il questionario utilizzato viene presentato qui di seguito:

Questionario: Floods in Australia and Italy

Sezione 1: Aspetti generali ed organizzativi

1. Quale definizione il Comune/Provincia adotta per evento atmosferico estremo (EAE)? 2. In quale misura la pianificazione della prevenzione dell’EAE è di responsabilità del

Comune/Provincia? A chi competono queste decisioni?

3. Le decisioni attuali del Comune/Provincia risentono dell’EAE che si è manifestato? Se si, come?

4. Si è modificata l'organizzazione interna al Comune dopo l’EAE? Ci sono nuove funzioni attribuite oggi al Comune nella gestione di eventi alluvionali (previsione, prevenzione, gestione dell'emergenza, recovery)?

5. Quale importanza il Comune/Provincia assegna al concetto di Business Continuity ad esempio per la gestione dei servizi pubblici locali? Sono stati elaborati piani per la business continuity?

6. Quali sono i più importanti decision makers interni per la gestione dell’EAE quando si manifesta? Coincidono con i decision makers principali che caratterizzano la politica dell’ente anche in situazioni diverse dall’EAE?

7. Dopo il manifestarsi dell’EAE quali external stakeholders sono diventati i più ed i meno importanti? Perché?

8. Il livello di incertezza che riguarda la possibilità che l’EAE si manifesti influisce sul livello di risorse destinato alla prevenzione/gestione dell’evento estremo?

9. La difficoltà di prevedere l’entità dei danni legati ad un evento estremo oltre che la probabilità influisce sulle decisioni da assumere avendo riguardo alla prevenzione dell’evento estremo? Le decisioni riguardano principalmente “gli aspetti misurabili”? 10. I programmi/attività/soluzioni implementate dopo l’evento estremo hanno prodotto i

risultati attesi? Quali evidenze dimostrano la validità dei risultati?

Sezione 2: Impatti finanziari seguenti all’evento estremo (alluvione).

1. Dopo l’evento è cambiato il ruolo dell’unità organizzativa interna al Comune/Provincia che si occupa della pianificazione finanziaria?

2. Dopo l’evento cosa è eventualmente cambiato nell’allocazione delle risorse finanziarie? Sono state destinate più risorse alla prevenzione?

3. Sono cambiati i soggetti decisori in merito alla pianificazione delle risorse da destinare alla prevenzione? Ci sono alcuni soggetti che sono divenuti più influenti?

4. Altri enti pubblici (Stato, Regione, Enti, Protezione Civile, ecc.) condizionano il processo di allocazione delle risorse destinate alla prevenzione?

5. Con quali risorse sono stati coperti i danni derivanti dall’alluvione? Sono state sufficienti?

Sezione 3: L’apprendimento organizzativo e gestionale

1. Può brevemente descrivere le responsabilità e le relazioni istituzionali che esistono tra i diversi livelli/organi dalla PA (Comuni, Province, Autorità di Bacino, Protezione Civile) per la prevenzione e per la gestione delle emergenze alluvionali?

2. Ritiene che tali relazioni siano stati efficaci duranti l’ultimo evento alluvionale? Se sì, perché? Se no perché?

3. Le responsabilità relativamente a chi prende le decisioni e a quali decisioni devono essere prese riguardo la gestione degli eventi alluvionali sono predeterminate da politiche/procedure prestabilite?

4. Ritiene che l’evento alluvionale abbia determinato opportunità/limitazioni nella politica del Comune/Provincia o di altro ente della PA che altrimenti non avrebbero avuto luogo? 5. In che misura la conoscenza di aspetti del territorio è stata utilizzata per facilitare il decision making prima, durante e dopol’evento alluvionale? Quale fonte informativa si è rilevata efficace?

6. Quali programmi/attività/soluzioni sono state implementate dopo l’evento estremo ai vari livelli della PA (es. Protezione Civile, Stato, ecc.)? E per quanto riguarda il vostro Comune/Provincia queste iniziative hanno avuto un impatto sulla vs strategia?

Sezione 4: il concetto di “Resilienza”

1. Ritiene che il tema della “resilienza” (intesa come “capacità di recupero” del Comune dopo l’evento sia stato affrontato? (il vocabolo è usato anche dalla Protezione Civile) 2. Se sì, in che modo (nella gestione dell’emergenza, nella programmazione futura, ecc.)? Si

parla di “capacità di recupero” dell’organizzazione comunale o della comunità locale? 3. Se no, perché secondo lei questo tema non è affrontato? Cosa si potrebbe fare per

dedicargli la giusta attenzione?

4. Chi sono i soggetti che promuovono o dovrebbero promuovere la resilienza?

5. Da che cosa dipende secondo Lei la “capacità di recupero” (resilience) del Suo Comune dopo l’evento? Quali sono i fattori che la promuovono o che la inibiscono?

6. Ritiene che le iniziative/programmi/soluzioni di gestione del rischio attuate dopo l’evento abbiano ottenuto i risultati attesi o possano mettere in condizione di affrontare al meglio i futuri eventi? Sulla base di cosa le ritiene tali?

7. Ritiene che le iniziative/programmi/soluzioni di resilienza attuate dopo l’evento abbiano ottenuto i risultati attesi o possano mettere in condizione di affrontare al meglio i futuri eventi? Sulla base di cosa le ritiene tali?

Come si vede il questionario è articolato in 4 sezioni: la prima riguardante aspetti generali della gestione del rischio di eventi meteorologici estremi da parte della Pubblica Amministrazione e comprendete aspetti organizzativi e relazionali, valutazioni generali sulla gestione del rischio e una sintesi delle azioni intraprese in sua risposta; la seconda sezione si concentra invece sugli aspetti finanziari del rischio, andando ad approfondire il tema dell’approvvigionamento delle risorse e del loro utilizzo; la sezione 3 si focalizza sugli aspetti dell’apprendimento organizzativo, e quindi si concentra

sull’indagine degli aspetti che hanno funzionato o che invece si sono rivelati inadeguati prima durante e dopo l’emergenza, compresi quegli aspetti che proprio alla luce della loro inadeguatezza sono stati già corretti; infine la quarta ed ultima sezione è volta all’approfondimento della conoscenza e dell’applicazione da parte della Pubblica Amministrazione del concetto di Resilienza, già oggetto di trattazione nel capitolo precedente del presente lavoro.

Le interviste condotte con gli altri soggetti hanno avuto invece uno schema più libero, vista anche la eterogeneità degli intervistati che non consentiva la creazione di un questionario rigido che fosse valido per tutti. I temi trattati hanno riguardato ancora gli aspetti della gestione del rischio alluvionale, dal punto di vista delle diverse competenze e delle diverse responsabilità degli intervistati. In linea di massima tuttavia il questionario presentato in precedenza ha rappresentato una buona base di partenza anche per queste interviste.

Riportiamo nei prossimi paragrafi quanto emerso dalle interviste condotte.

3.2.1 Gli Enti locali: Province e Comuni

Come anticipato, gli Enti locali che hanno partecipato alla ricerca sono stati la Provincia di La Spezia, la Provincia di Grosseto, la Provincia di Genova, il Comune di Massa, il Comune di Orbetello, il Comune di Vecchiano ed il Comune di Monterosso al Mare57. Ad essi è stato sottoposto il questionario già presentato, di cui andremo adesso a presentare i risultati in modo aggregato. Sarà possibile prendere visione del testo integrale di ciascuna intervista all’allegato A del presente lavoro.

Partendo dagli aspetti più generali, la prima domanda che è stata posta riguarda l’esistenza di una definizione interna di evento atmosferico estremo (EAE): è emerso che in genere queste definizioni possono essere variabili (“evento meteorologico eccezionale” per il Comune di Massa, o “criticità ed emergenze” per la Provincia di Genova), sono utilizzate prevalentemente nella documentazione del Piano di Emergenza e mutuano il loro contenuto dalle definizioni stabilite da altri enti specializzati (per il

57

Le informazioni relative ai Comuni di Vecchiano e Monterosso al Mare, ed, in parte, quelle relative alla Provincia di Genova, sono tratte da: Mannelli, La gestione del rischio di “eventi estremi” nel settore pubblico: un’analisi empirica, tesi di laurea in Strategia Management e Controllo, Università di Pisa, A.A. 2011/2012

Comune di Orbetello si tratta delle definizioni del Centro Funzionale Regionale toscano).

Per quanto riguarda le attività di pianificazione e prevenzione dell’EAE, i Comuni svolgono sostanzialmente attività di manutenzione del territorio, pulizia dei canali e cura degli argini e segnalazione di eventuali dissesti; d’altro canto, redigono i Piani di Protezione Civile in cui definiscono le procedure per la messa in sicurezza e la messa in salvo delle persone e per gli interventi atti a ridurre al minimo i danni legati all’evento. Le Province dal canto loro, collaborano in maniera più diretta alla raccolta delle informazioni sul territorio destinate all’elaborazione dei Piani di Bacino e redigono anch’esse un Piano di Protezione Civile provinciale sussidiario a quello comunale. Non è dunque casuale che, a seguito dell’EAE che ha colpito queste Amministrazioni, l’intervento più frequente sia stata la revisione delle procedure del Piano di Protezione Civile, sia per quanto concerne un aggiornamento delle mappe di rischio ( Comune di Massa, Provincia di La Spezia), sia per un potenziamento del numero degli strumenti utili a prevedere un’allerta (Comune di Monterosso), ma soprattutto nell’ottica del potenziamento degli strumenti di comunicazione e allerta della popolazione (Comuni di Monterosso, Orbetello, Vecchiano, Province di Genova e Grosseto).

Questa correzione e revisione dei Piani non è stata tuttavia accompagnata da sostanziali

cambiamenti nelle strutture organizzative delle Amministrazioni Pubbliche da noi

contattate, fatta eccezione per il Comune di Massa che ha incrementato di una unità il personale dell’ufficio Protezione Civile e salvaguardia idrogeologica. Ciò è accaduto sia per mancanza di risorse che consentissero un potenziamento delle unità di personale (Comuni di Monterosso e Orbetello), sia perché la funzione di Protezione Civile è stata ritenuta già adeguata a gestire ogni tipo di evento con gli attuali mezzi a disposizione (Provincia di Grosseto). Nel caso del Comune di Orbetello è stata invece realizzata una convenzione per la gestione associata della Protezione Civile con altri due Comuni della zona.

Per quanto riguarda la business continuity dei servizi pubblici, esiste una specifica funzione di supporto, individuata nel Piano di Protezione Civile redatto seguendo le linee guida del modello Augustus mostrate nel capitolo precedente, preposta a questa attività (Comune di Massa). Questa è una funzione che perlopiù è svolta dai Comuni per quanto riguarda gli aspetti operativi, mentre le Province in questo senso possono operare solo in via sussidiaria (Provincia di La Spezia): in genere tuttavia, tutti gli Enti intervistati vantano stretti contatti con i soggetti che si occupano di erogare questi

servizi in “tempo di pace”, per garantire un loro pronto interventi anche nei momenti di emergenza. È un dato di fatto quello per cui nella totalità degli eventi che sono stati analizzati dalla nostra ricerca questo problema sia sempre stato risolto con successo nel giro di poche ore.

Per quanto riguarda l’identità dei decision makers nel momento dell’emergenza, osserviamo che per tutti i Comuni intervistati viene correttamente indicato il Sindaco in prima persona, ovviamente coadiuvato dal responsabile dell’unità di Protezione Civile del Comune: vi è dunque una coincidenza con i decision makers che caratterizzano la vita politica dell’ente. Con riferimento alle Province, invece, si fa riferimento al CCS, comitato a cui partecipa non solo il Presidente della Provincia, ma anche altri soggetti tra cui il Prefetto ed i responsabili di Forze dell’Ordine ed Esercito.

Gli external stakeholders che dopo l’EAE hanno assunto il ruolo più rilevante sono stati i cittadini nella quasi totalità dei casi analizzati: in alcuni casi si sono creati dei veri e propri comitati spontanei, con lo scopo di richiedere, da parte della cittadinanza, la possibilità di una partecipazione più attiva alle decisioni dell’Ente, che arrivi fino anche al monitoraggio dello stato di avanzamento dei lavori (Provincia di Grosseto, Comune di Orbetello, Comune di Massa); in altre situazioni la maggior sensibilità dei cittadini al tema si è trasformata in maggior pressione sulle Istituzioni, che quindi hanno cercato di coinvolgere la popolazione anche grazie ad azioni divulgative realizzate attraverso i media ( Provincia di Genova, Comune di Monterosso, Comune di Vecchiano); esistono tuttavia situazioni dove la reazione della popolazione è stata opposta, non vi è stata una sostanziale presa di coscienza del problema, e quindi non è stata espressa alcuna voglia di partecipazione ( Provincia di Genova in particolare, Provincia di La Spezia).

Questo può accadere perché il livello di incertezza dell’EAE può metterlo in secondo piano rispetto ad altri problemi più evidenti: in questo senso anche le Amministrazioni ci hanno confermato come i tagli alle risorse economiche a loro disposizione abbiano portato ad un inevitabile sacrificio degli investimenti nella prevenzione (Provincia di Genova). Altre considerazioni sono nate dal fatto che, cinicamente, dove la popolazione non prende coscienza del pericolo, la prevenzione non porta voti. Nella maggior parte dei casi quindi le risorse mancano per mera scelta politica, perché in Italia esiste l’attitudine a trascurare l’aspetto strategico delle decisioni quanto piuttosto a gestire soltanto i problemi che si pongo all’attenzione come urgenti ed immediati, quasi in una logica di gestione continua di nuove emergenze (Provincia di Grosseto).

Anche la difficoltà di prevedere l’impatto dell’EAE, oltre che la sua probabilità, può influire sulle decisioni da assumere riguardo alla prevenzione: per molte Amministrazioni da questo punto di vista si fa fede a quanto viene riportato nei Piani per quanto riguarda la determinazione della Esposizione e della Vulnerabilità del territorio, tutti aspetti già approfonditi nel precedente capitolo, anche se in alcuni casi (Comune di Orbetello) la catastrofe è stata di un livello superiore a quello massimo solitamente considerato sulle mappe di rischio e nei Piani di Protezione civile, riguardante un evento avente tempo di ritorno duecentennale. Per questo c’è anche chi propone un piano di investimenti pluriennale utile alla messa in sicurezza di tutte le situazioni a rischio (Provincia di Grosseto).

A seguito dell’EAE, le Amministrazioni da noi interpellate hanno promosso diverse

attività: alcune hanno realizzato programmi volti al miglioramento dei livelli di

interazione tra gli Enti o anche all’interno dell’Ente stesso, in modo da mantenere viva la procedura in caso di emergenza, così che l’intervento possa essere immediato e senza alcun livello di improvvisazione (Comune di Massa, Provincia di Genova); altre hanno potenziato il parco degli strumenti volti a misurare e prevedere eventualità calamitose dovute al livello delle precipitazioni (Comune di Monterosso, Provincia di La Spezia); la quasi totalità delle Amministrazioni interpellate ha quindi provveduto ad un aggiornamento delle mappe del rischio e delle mappe dei territori alluvionati, tenendo in un caso anche un archivio di tutti i cittadini a diversi livelli colpiti dall’alluvione (Comune di Orbetello); in un unico caso è stata rivolta particolare attenzione alla intermediazione con gli istituti bancari per quanto riguarda la sospensione o la rimodulazione degli obblighi finanziari dei cittadini e delle aziende colpite dall’evento (Provincia di Grosseto). Un altro aspetto interessante è stato quello del potenziamento del portale internet dell’Ente, che ha visto impennare il numero dei contatti proprio nelle ore dell’emergenza (Provincia di Grosseto). Nessuno degli Enti intervistati aveva prima dell’evento proposto opere di aggregazione di soggetti volte all’acquisto di coperture assicurative contro la tipologia di rischio trattata.

Passando adesso alla sezione 2 del questionario, registriamo prima di tutto come la

funzione dell’unità organizzativa che si occupa di pianificazione finanziaria non

abbia subito sostanzialmente modifiche: sono aumentati tuttavia i rapporti di collaborazione con gli uffici tecnici, sia per permettere l’adeguamento del bilancio e degli strumenti di programmazione alle uscite per il fronteggiamento degli interventi urgenti di ripristino, sia, viceversa, per la produzione della documentazione necessaria

per la giustificazione a fini contabili delle suddette uscite. Da sottolineare in particolare per questa seconda attività, la difficoltà a livello contabile riferita alla giustificazione all’uso delle risorse: gli EAE si verificano prevalentemente in autunno, con il rischio che si manifestino troppo a ridosso dell’ultima finestra valida per effettuare variazioni di bilancio del 30 novembre. Se ciò accadesse, l’Ente sarebbe costretto ad operare con le risorse che aveva stanziato in “tempo di pace” fino all’approvazione del nuovo bilancio, ma visto che solitamente il nuovo bilancio negli Enti italiani è approvato intorno alla metà di giugno, e che fino a quel momento la gestione è garantita in regime provvisorio dal bilancio dell’anno precedente, si può capire come l’ente colpito, prima di poter mettere in campo proprie risorse straordinarie potrebbe trovarsi ad attendere un tempo assolutamente non congruo con i tempi richiesti dall’emergenza.

Per quanto riguarda le risorse da destinare alla prevenzione, dopo l’EAE la gran parte delle Amministrazioni ha lamentato una mancanza di risorse, dovuta alla costante riduzione dei trasferimenti da parte dello Stato verso gli Enti locali (Comune di Orbetello), che in alcuni casi ha portato addirittura a poter realizzare soltanto gli interventi di somma urgenza, tralasciando la prevenzione (Provincia di La Spezia). Nel caso della Provincia di Genova si è riusciti a costituire un fondo per gli interventi urgenti in danno di soggetti inerti, mentre solo nel caso della Provincia di Grosseto si registra un cospicuo stanziamento della Regione Toscana dopo l’evento in favore della Protezione Civile provinciale, che ha consentito la copertura delle spese di ripristino: la Regione stanzia tuttavia annualmente risorse destinate alla prevenzione nella misura di 2 – 3 milioni di euro all’anno.

Tra gli Enti intervistati, in nessuno sono cambiati i soggetti decisori riguardo alla pianificazione delle risorse da destinare alla prevenzione, mentre è stata riconosciuta universalmente la centralità della Regione come Ente in grado di avere grande

influenza nell’allocazione delle risorse destinate alla prevenzione: nel caso

dell’alluvione che ha investito la Provincia di La Spezia addirittura il Presidente della Regione Liguria era stato nominato Commissario Delegato per il superamento dell’emergenza da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, mentre nel caso dell’EAE che ha investito la Maremma e quindi la Provincia di Grosseto, la Regione ha stabilito tempi molto stretti per la realizzazione delle gare di affidamento dei lavori di ripristino per i quali ha elargito uno stanziamento, dando priorità agli interventi immediatamente cantierabili, piuttosto che guardare all’efficienza economica degli interventi stessi. La Regione Toscana ha inoltre concesso alla Provincia una deroga agli

adempimenti del patto di stabilità, consentendole di peggiorare i parametri economici pur di accelerarne i pagamenti relativi ai suddetti progetti.

Concludendo la sezione riguardante gli aspetti finanziari, chiediamo agli intervistati la

fonte delle risorse utilizzate per gli interventi di ripristino a fronte dei danni causati

dall’EAE: in tutti i casi, prevalentemente si tratta di fondi statali e regionali. Per il contesto toscano, rileviamo come la Regione abbia provveduto a smistare fondi derivanti dallo Stato, per la realizzazione degli interventi di somma urgenza (Comune di Massa), in certi casi arrivando ad anticipare agli Enti locali somme piuttosto consistenti (fino a 52 milioni di euro in tutta la Provincia di Grosseto) in attesa di un rimborso di queste somme da parte dello Stato. Al Comune di Orbetello sono stati destinati 9 milioni di euro, più un contributo di 330.000 euro come contributo regionale per le famiglie che hanno subito danni alla propria residenza. Fatta eccezione per il Comune di Vecchiano, dove i danni ammontavano a 5 milioni di euro che sono stati coperti al 90% con risorse regionali, tuttavia registriamo una insufficienza delle risorse destinate ai ripristini nelle zone colpite, nonostante l’impegno e la sensibilità mostrata dall’ente Regione verso questo tema. Sul versante ligure incontriamo maggiori difficoltà sotto questo aspetto: le risorse a disposizione della Regione sembrano essere minori, tanto che le Province sono state costrette a fare anticipazioni per gli interventi di somma urgenza, attraverso devoluzioni (quindi diversi utilizzi) di mutui già assunti (Provincia di La Spezia), in attesa dell’arrivo di un fondo regionale. Nel caso della Provincia di Genova, la copertura pervenuta da Stato e Regione per i danni di rete, ammonta soltanto al 10% della spesa totale da sostenere. In questa situazione si è pertanto rivelato necessario cercare fonti alternative, che, fortunatamente, nel caso del Comune di Monterosso, sono state trovate in un finanziamento della Comunità Europea per il ripristino di una delle vie principali di accesso al paese: ciò nonostante tuttavia non si è riusciti a coprire l’entità complessiva dei danni se non in minima parte.

La sezione 3 del questionario intende indagare l’efficacia della struttura esistente di