P ARTE SECONDA
9. La riprogrammazione dell’impegno finanziario dello Stato sui programmi
comunitari può generare disponibilità finanziarie anche importanti.
Nel 2013 la riprogrammazione delle risorse ha superato i sette miliardi ed è stata articolata in due fasi. La prima è stata effettuata a giugno 2013, a valle del DL 28 giugno 2013, n. 76, e si è basata sulla riduzione del cofinanziamento nazionale di programmi nazionali, le cui risorse liberate sono state destinate prioritariamente a finanziare l’insieme degli strumenti previsti dal citato DL 76 finalizzati a promuovere l’occupazione giovanile e a contrastare la povertà. Le risorse individuate sono state di circa un miliardo, tratte dalla riduzione del cofinanziamento del Programma Operativo Nazionale (PON) dell’obiettivo “Convergenza” e dalla riprogrammazione delle risorse del Piano azione coesione10, secondo quanto previsto dagli artt. 1 e 3 del DL 76/201311.
La seconda riprogrammazione, più consistente, è stata effettuata a dicembre 2013 ed ha riguardato la somma di 6,2 miliardi, così articolati: 2,2 miliardi da
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Ad esempio, in materia di infrastrutturazione portuale, nella disponibilità delle Autorità portuali beneficiarie non è immediatamente entrata la complessiva somma di 111 milioni di euro revocata ai sensi dell’art. 15 del DL 83/2012, essendo in parte afferente a contratti di mutuo medio tempore risolti per sopravvenuta decorrenza del periodo di utilizzo. E’ stato necessario, pertanto, modificare l’originaria disposizione, contenuta nel decreto 43/2012, con la previsione di assegnare direttamente all’Autorità portuale beneficiaria la quota-parte delle risorse finanziarie ancora disponibili iscritte nel bilancio dello Stato, relative ai contratti di mutuo risolti; il relativo provvedimento risulta di recente sottoscritto dai Ministri competenti. Ed anche la somma di 34 milioni revocata dalla disponibilità del Piano nazionale di sicurezza stradale (art. 20, comma 1, DL 69/2013) è in gran parte (16,5 milioni) non più utilizzabile perché afferente a somme perente, entrate nelle economie di ciascuna annualità del limite di impegno quindicennale.
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I sistemi di monitoraggio degli investimenti pubblici più importanti sono costituiti: dal Monitoraggio Opere Pubbliche (MIP) istituito presso il CIPE, dal monitoraggio sulle opere facenti parte del Programma infrastrutture strategiche (PIS) effettuato dalla struttura tecnica all’uopo prevista dall’art.163, comma 3 del Codice degli appalti, dal monitoraggio sulle opere pubbliche di legge obiettivo, effettuato dalla Camera dei deputati in collaborazione con l’AVCP. Nel DEF 2014 – Programma Nazionale di Riforma, parte II – si dà atto anche di un ulteriore progetto di Monitoraggio finanziario delle Grandi Opere Pubbliche (MGO) elaborato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
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Com’è noto, il 15 novembre del 2011 d’intesa con la Commissione Europea è stato approvato il Piano azione coesione, con il quale è stata definita un’azione strategica di rilancio del Mezzogiorno. Tale azione è finalizzata alla concentrazione degli investimenti in quattro ambiti prioritari di interesse strategico nazionale (Istruzione, Agenda digitale, Occupazione e Infrastrutture ferroviarie), attingendo ai fondi resi disponibili, attraverso una riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale, nell’ambito dei programmi operativi delle Regioni Convergenza e, in parte, dei programmi delle altre Regioni del Mezzogiorno (Sardegna, Molise e Abruzzo) a rischio disimpegno. Il Piano è attuato attraverso la rimodulazione strategica delle risorse dei singoli programmi operativi, con la riprogrammazione di alcuni programmi regionali maggiormente in ritardo, con spostamento di risorse dei fondi strutturali verso quelli maggiormente performanti, e la riduzione della quota di cofinanziamento nazionale, che viene trasferita al di fuori dei programmi operativi stessi, a favore degli interventi considerati prioritari dal Piano di azione coesione. In accordo con la Commissione , la riprogrammazione delle risorse dei fondi strutturali avviene attraverso una diversa percentuale della quota di cofinanziamento comunitario elevata dall’originario 50 al 75 per cento (limite massimo di partecipazione), con corrispondente riduzione della quota di cofinanziamento nazionale.
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Gli artt. 1 e 3 del DL 76, pongono a carico del Fondo di rotazione la parziale copertura delle misure ivi previste, mediante rimodulazione delle risorse del medesimo Fondo già destinate agli interventi del Piano di azione coesione. Con d.m. 48/2013 il finanziamento del Piano di azione coesione da parte del Fondo di rotazione di cui alla legge 183/1987 è stato riprogrammato prevedendo la ripianificazione di 5,58 miliardi, destinati agli interventi e linee di intervento del Piano azione e coesione, secondo il prospetto allegato al d.m., e 322 milioni a favore delle misure previste dagli artt. 1 e 3 del DL 76/2013.
116 Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica CORTE DEI CONTI
2014 Sezioni riunite in sede di controllo
riprogrammazione del Fondo Sviluppo e Coesione; 1,8 miliardi da riprogrammazione del Piano azione coesione; 2,2 miliardi da riprogrammazione dei programmi dei Fondi strutturali 2007-2013.
Tali risorse sono state finalizzate ancora a rinforzare il sostegno dell’occupazione12 ed il contrasto della povertà13, ed in più sono state destinate a rafforzare il finanziamento delle misure per lo sviluppo delle economie locali previste dal DL 69/2013. Si tratta: del c.d. “Piano Città”, programma gestito dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti avviato nel 2012 (art. 12 del DL 83/2012) avente ad oggetto interventi di riqualificazione urbana da concludersi entro dicembre 2015; del sopra citato programma “6000 campanili” previsto dall’art. 18 del DL 69/2013, per interventi attuabili da Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti entro il 2014; di interventi volti alla valorizzazione della dotazione di beni storici, culturali e ambientali, anche in vista di Expo 2015, attraverso progetti presentati da Comuni tra 5000 e 150.000 abitanti da realizzarsi in un periodo massimo di 15 mesi; degli interventi di riqualificazione, messa in sicurezza ed efficientamento energetico degli edifici scolastici, sempre ai sensi dell’art. 18 del DL 69/2013. A tali interventi sono destinabili fino a 3 miliardi a valere sulle risorse del Piano azione coesione e sulla riprogrammazione dei POR Regioni Campania, Calabria e Sicilia.
La disciplina di bilancio europea e il basso livello di domanda interna non consentono politiche espansive sostenute da ulteriore ricorso al debito o da nuovo inasprimento fiscale, e quindi, la scelta di ridurre il cofinanziamento nazionale di programmi comunitari in ritardo di attuazione, ove è maggiore il rischio di disimpegno automatico delle risorse, per indirizzare le risorse su obiettivi aventi un più alto grado di priorità, può considerarsi una strada obbligata. Peraltro, essa cambia la percentuale di finanziamento a carico dei Fondi strutturali sui programmi prescelti ma non modifica il livello complessivo dei Fondi impiegati. Inoltre, consente di realizzare il duplice obiettivo di elevare le performance della spesa nazionale certificata dalle istituzioni comunitarie misurata su un numero di programmi inferiore, e di sottrarre le risorse liberate alla scadenza prevista dal Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 per l’utilizzo delle risorse, che, secondo la regola al momento vigente “n+2”, è il 2015.
Con riguardo al periodo 2014-2020, in applicazione della nuova disciplina prevista dal recente Regolamento UE 1303/201314, ad aprile 2014 il CIPE ha approvato
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Rifinanziamento del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese per 1,2 miliardi (art. 1, comma 53 legge stabilità 2014); interventi per sostenere nuova imprenditorialità per un miliardo (art. 2, comma 1, del DL 145/2013 c.d. Destinazione Italia); rafforzamento della decontribuzione per l’occupazione giovanile per 500 milioni da riduzione del cofinanziamento di PON (DL 76/2013) cui si aggiungono 150 milioni da Piano azione coesione; rafforzamento degli interventi per l’occupazione giovanile e per i lavoratori anziani per 200 milioni (art. 4 legge 99/2013); ricollocazione lavoratori disoccupati per 350 milioni (legge stabilità 2014).
13 Rafforzamento della sperimentazione dello Strumento per l’Inclusione Sociale (SIA) pari a 300 milioni su Piano azione e coesione (legge 99/2013).
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Il ricorso agli accordi di partenariato si colloca nell’ambito di una profonda revisione del metodo e delle regole di programmazione applicabili al periodo 2014-2020 rispetto a quelle relative al periodo precedente 2007-2013. I nuovi aspetti caratterizzanti sono: a) l’istituzione di un Quadro Strategico Comune per tutti i fondi SIE; b) la concentrazione dell’intervento dei fondi SIE su un ristretto numero di obiettivi tematici comuni, connessi gli obiettivi della strategia Europa 2020; c) lo stretto collegamento della programmazione nazionale con i programmi nazionali di riforma e i programmi nazionali di stabilità e convergenza elaborati dagli Stati membri, e con le raccomandazioni specifiche per ciascun paese adottate dal Consiglio sulla base dei medesimi programmi; d) la ridefinizione delle regole di condizionalità per l’erogazione dei fondi (articolate in tre tipologie: ex ante, definite nelle norme specifiche di ciascun Fondo e riportate nell’accordo di partenariato; rispetto dei parametri macroeconomici e di finanza pubblica previsti nell’ambito della governance economica; ex post (da completare entro il 31 dicembre 2023), vincolate al raggiungimento di obiettivi predeterminati); e) il 6 per cento degli stanziamenti complessivi per i fondi strutturali è
II.GLI STRUMENTI PER LE POLITICHE PUBBLICHE
CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 117
Sezioni riunite in sede di controllo 2014
l’Accordo di partenariato che stabilisce per l’Italia il quadro strategico della programmazione nazionale relativa al periodo 2014-2020 dei fondi strutturali e di investimento europei (denominati fondi SIE), vale a dire i fondi della politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, FESR; Fondo sociale europeo, FSE; e Fondo di coesione, di cui l’Italia non beneficia) nonché il Fondo europeo per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP). Del totale dei Fondi SIE pari a 325 miliardi complessivi, stabilito in coerenza con il Quadro Finanziario pluriennale 2014-2020, all’Italia sono assegnati 32,255 miliardi di euro a prezzi correnti (con un incremento in valori nominali rispetto ai 29,4 miliardi stanziati per 2007-2013), così ripartiti: regioni meno sviluppate (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia) 22,324 miliardi; regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna) 1,102 miliardi; regioni più sviluppate (restanti regioni del centro-nord) 7,692 miliardi; cooperazione territoriale: 1,136 miliardi. Ai fini della politica di coesione per il periodo di programmazione 2014-2020, alle risorse suindicate dei fondi strutturali devono aggiungersi le ulteriori assegnazioni del Fondo europeo per l’aiuto agli indigenti, nell’importo di 670,6 milioni di euro, e dell’Iniziativa a favore dell’occupazione giovanile (YEI), pari a 567,5 milioni di euro. Nel complesso, dunque, per la politica di coesione l’Italia beneficia di circa 33,5 miliardi di euro di risorse comunitarie. Inoltre, nell’impostazione strategica dell’Accordo di partenariato devono essere considerate le risorse a titolo di Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), che risultano assegnate all’Italia nell’importo di 10.430 milioni di euro, cui si aggiungeranno le risorse del Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP) la cui quantificazione sarà definita con il relativo regolamento comunitario.
Oltre alle risorse comunitarie, alla politica di coesione sono destinate anche le risorse provenienti dal cofinanziamento nazionale, dai fondi regionali e dal Fondo sviluppo e coesione. Nel complesso, il volume di risorse per la coesione territoriale nel ciclo di programmazione 2014-2020, raggiunge i 130 miliardi di euro, di cui 43,8 miliardi di risorse comunitarie, 42,4 miliardi di cofinanziamento (di cui 32,2 miliardi di cofinanziamento nazionale, ex legge di stabilità 2014, e 10,2 miliardi di cofinanziamento regionale), cui si sommano i 43,8 miliardi delle risorse stanziate in bilancio del Fondo di sviluppo e coesione ai sensi della legge di stabilità 2014.
L’Accordo, sottoposto alla Commissione per l’approvazione, privilegia l’utilizzo delle risorse nazionali del Fondo sviluppo e coesione (FSC) per i fabbisogni che implicano un impegno finanziario su grandi infrastrutture complesse e interventi ambientali di larga portata il cui percorso temporale può anche superare il ciclo di programmazione, concentrando invece i Fondi strutturali (che incorporano regole volte ad accelerarne l’utilizzo) sul rafforzamento e sviluppo del sistema delle imprese, e sull’attenzione alle persone: lavoro, capitale umano e inclusione sociale. Infatti, l’impostazione strategica definita per i Fondi strutturali e del FEASR, è articolata sui seguenti 11 obiettivi tematici: 1) Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione; 2) Migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché l'impiego e la qualità delle medesime; 3) Promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo (per il FEASR) e il settore della pesca e dell'acquacoltura (per il FEAMP); 4) Sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori; 5) Promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi; 6) Tutelare l'ambiente
riservato ai programmi che hanno raggiunto gli obiettivi concordati nell’ambito della Strategia Europa 2020 (riserva di efficacia).
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e promuovere l'uso efficiente delle risorse; 7) Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete; 8) Promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori; 9) Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà; 10) Investire nelle competenze, nell'istruzione e nell'apprendimento permanente; 11) Rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente.
Alla competitività delle PMI è destinata la quota più elevata dei fondi comunitari (più di 9 miliardi), cui segue il sostegno all’occupazione (4,3 miliardi), all’istruzione (4,1 miliardi), all’inclusione sociale (3,8 miliardi)15.
La gestione del nuovo ciclo di fondi strutturali e della parte residua del precedente avverrà in un quadro istituzionale nuovo, caratterizzato dalla soppressione di un ministro dedicato e dal ritorno a funzioni esercitate da un Sottosegretario su delega del Presidente del Consiglio, oltre che dall’istituzione (art. 10 del DL 101/2013) di un nuovo organo, l’Agenzia per la Coesione territoriale, che, rafforzando la capacità di governo nazionale, dovrebbe poter essere in grado di potenziare il coordinamento e il controllo sull’uso dei fondi, non solo tramite monitoraggio e assistenza tecnica, ma soprattutto attraverso lo svolgimento di attività dirette di autorità di gestione, sia in caso di progetti sperimentali, che in presenza di ritardi e gravi inadempienze.
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Schede di lettura della Camera dell’Atto del Governo n. 86, presentato ai sensi dell’art. 1, comma 246, della legge 147/2013 (legge di stabilità 2014).
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