P ARTE SECONDA
7. Il tema relativo alle competenze in materia di beni culturali e ai suoi riflessi
sull’organizzazione del settore può declinarsi sia in termini intersoggettivi - in relazione, in particolare, al riparto di competenze tra Stato e Regioni – sia in termini interorganici, facendo cioè riferimento al fenomeno della proliferazione degli enti strumentali e delle società partecipate dai Ministeri.
Sotto il primo profilo, gli attori delle politiche culturali sono lo Stato e le Regioni, che agiscono nel quadro di competenze delineato dal nuovo articolo 117 della Costituzione. In particolare, la tutela dei beni culturali è affidata alla competenza esclusiva dello Stato, mentre la valorizzazione dei beni culturali e la promozione e organizzazione di attività culturali – che comprendono lo spettacolo e le attività cinematografiche – è attribuita alla legislazione concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.).
La Corte ha, peraltro, evidenziato, già prima della XVI legislatura (sent. nn. 478/2002 e 307/2004), che lo sviluppo della cultura corrisponde a finalità di interesse generale “il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni (art. 9 Cost.), anche al di là del riparto di competenze fra Stato e Regioni”.
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L’assetto disegnato dal legislatore, rinunciando ad una chiara distinzione tra tutela intesa in senso stretto riservata allo Stato e tutto il resto trasferito al livello regionale e locale, prevede pertanto una competenza esclusiva per le sole funzioni e compiti di tutela dei beni culturali (in una accezione più vasta comprensiva anche dell’attività di restauro), mentre le funzioni di promozione, valorizzazione e conservazione risultano accomunate tra loro dovendo il loro esercizio essere svolto nella leale collaborazione tra Stato, Regioni ed enti locali.
Un maggior spazio di reale coinvolgimento delle regioni nell’attività di gestione e valorizzazione sarebbe peraltro consentito dalle attuali competenze legislative regionali sulla valorizzazione dei beni culturali attraverso le quali troverebbe forma il compito di promozione di cui all’art. 9 della Costituzione. In tale direzione, infatti, il patrimonio culturale potrebbe essere più efficacemente gestito a livello locale anche alla luce delle competenze legislative in materie affini (ricerca scientifica, formazione professionale, turismo e industria alberghiera) rappresentando un reale strumento di sviluppo complessivo del territorio e della sua collettività.
Alla luce dell’attuale riparto di competenze ampio resta dunque l’ambito di operatività del Ministero e delle sue strutture periferiche la cui attività, nel rispetto del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, spazia in tutti i settori di attività concernente la tutela, la conservazione, la gestione e la valorizzazione del patrimonio culturale comprensive anche dello spettacolo e le attività cinematografiche.
La riconduzione nell’alveo della competenza statale anche dell’attività di gestione offre giustificazione, oltre che alla capillare articolazione del ministero, anche alla tendenza ad avvalersi di una pluralità di organismi di diversa configurazione ed autonomia sottoposti alla propria vigilanza che operano nell’ambito della cura del patrimonio culturale italiano (Società, Fondazioni, Enti e Istituti), in una logica di progressiva riduzione del ruolo dello Stato nelle politiche di settore a favore di strumenti di gestione maggiormente flessibili e capaci di mobilitare risorse private.
Tale possibilità, già prevista dalla legge istitutiva del ministero, trova conferma anche nel Codice dei beni culturali e del paesaggio che consente forme di gestione indiretta della attività di valorizzazione e conservazione.
Il panorama delle società, enti e fondazioni facenti capo al Ministero è quindi molto vasto, ma nell’ottica delle analisi sperimentali avviate, l’analisi si è concentrata prendendo in considerazione gli organismi censiti dall’Istat nel settore delle amministrazioni centrali (S 1311) appartenenti, in relazione alla composizione della spesa, alla categoria funzionale COFOG “Attività culturali”; tale ricognizione è stata successivamente integrata attraverso quanto rilevato al 30 aprile 2014 in relazione alla ricognizione effettuata e resa pubblica dall’Amministrazione nella parte del sito istituzionale dedicato alla “trasparenza”.
Si tratta di 26 soggetti esterni al Ministero dei beni e le attività culturali e del turismo, di cui 12 appartenenti al perimetro Istat (11 enti e 1 società) e 14 esterni alla PA (11 enti e 3 società), come rappresentati nella Tavola che segue.
Il numero di enti e società che l’Amministrazione ha invece fornito nell’ambito delle istruttorie finalizzate alla relazione sul Rendiconto generale dello Stato 2013 e condotte anche attraverso questionari specifici, mostra che la platea degli enti, facenti capo al Ministero, risulterebbe nettamente superiore (circa 60 organismi tra enti pubblici, enti privati, fondazioni e società vigilati dal Ministero). Va osservato, tuttavia, che quest’ultima ricognizione – oggetto, tuttora, di confronto e verifica con
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2014 Sezioni riunite in sede di controllo
l’amministrazione - comprende, certamente, soggetti istituzionali da collocare tra le amministrazioni territoriali e che, pertanto, non rilevano ai fini della presente indagine.
TAVOLA 4
LA “CULTURA” NELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE: LA LISTA DI ENTI E SOCIETÀ
Denominazione
Amministrazione centrale
Enti e Società
vigilate extra PA complessivo Totale
Stato Enti Società Enti Società
Ministero per i beni e le attivita culturali 1 1
Accademia della crusca 1 1
Accademia nazionale dei lincei 1 1
Ales spa arte lavoro e servizi S.p.A 1 1
Arcus spa - società per lo sviluppo dell'arte, della
cultura e dello spettacolo S.p.A. 1 1
Cinecittà luce (sostituita con Istituto Luce-Cinecittà
S.r.l.) 1 1
Domus mazziniana 1 1
Fondazione biblioteca europea di informazione e
cultura - BEIC 1 1
Fondazione festival dei due mondi di Spoleto 1 1
Fondazione Guglielmo Marconi 1 1
Fondazione istituto nazionale dramma antico - inda 1 1
Fondazione la biennale di Venezia 1 1
Fondazione la quadriennale d arte di Roma 1 1
Fondazione MAXXI 1 1
Fondazione ordine mauriziano 1 1
Giunta centrale per gli studi storici 1 1
Istituto italiano di studi germanici 1 1
Istituto luce-Cinecittà srl 1 1
Istituto nazionale per la valutazione del sistema
dell'istruzione - invalsi 1 1
Istituto nazionale di documentazione, innovazione
e ricerca educativa - indire 1 1
Istituto per la storia del risorgimento italiano 1 1
Istituto storico italiano per il medio evo 1 1
La triennale di Milano 1 1
Museo storico della liberazione 1 1
Scuola archeologica italiana di Atene 1 1
Segretariato europeo per le pubblicazioni
scientifiche - SEPS 1 1
Unione accademica nazionale 1 1
Totale complessivo 1 11 1 11 3 27
Fonte: elaborazione Corte dei conti.
L’Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione – INVALSI, l’Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa – INDIRE e
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Sezioni riunite in sede di controllo 2014
l’Istituto italiano di studi germanici che, pur classificati nella COFOG settore cultura, sono in realtà enti di ricerca vigilati dal MIUR e finanziati con una quota del FOE (Fondo per il funzionamento degli enti di ricerca). Altresì, il Segretariato europeo per le pubblicazioni scientifiche – SEPS è un’Organizzazione Non Governativa con status consultivo presso il Consiglio d’Europa. Questi tre organismi, pertanto, non rientrando tra le competenze del ministero, sono stati esclusi dall’analisi.
Al netto, quindi, di tali enti rilevante appare comunque la quota di risorse “trasferite” dallo Stato, che supera in media nel triennio 2011-2013 i 58,5 milioni pari al 3,2 per cento dei pagamenti medi nel triennio effettuati dal MIBACT. La Tavola che segue – che per le ragioni esposte perviene ad una stima dei pagamenti che non coincide esattamente con il valore riportato nella tavola 3 - indica in dettaglio quanto trasferito ai singoli enti e società.
TAVOLA 5
LA “CULTURA” NELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE: UNA STIMA DEL COSTO DEGLI ORGANISMI
STRUMENTALI
(in migliaia)
Denominazione Ente/Società Media del triennio
Ministero per i beni e le attività culturali 1.554
Accademia della crusca 883
Accademia nazionale dei lincei 2.531
Ales SPA Arte Lavoro e Servizi S.p.A 10.010
Arcus SPA - Società per lo sviluppo dell'arte, della cultura e dello
spettacolo S.p.a. 7.743
Cinecittà Luce (sostituita con Istituto luce-cinecittà srl) 7.400
Fondazione festival dei due mondi di Spoleto 2.552
Fondazione Guglielmo Marconi 49
Fondazione Istituto Nazionale Dramma Antico - INDA 1.211
Fondazione la biennale di Venezia 14.154
Fondazione la quadriennale d arte di Roma 380
Fondazione MAXXI 2.775
Istituto Luce-Cinecitta' SRL 5.025
Istituto per la storia del risorgimento italiano 106
Istituto storico italiano per il medio evo 449
La Triennale di Milano 835
Museo storico della liberazione 17
Scuola archeologica italiana di Atene 552
Totale 58.227
Fonte: elaborazione Corte dei conti
Di tali enti e società, oltre ad aver esposto i “trasferimenti” da parte dello Stato, si esamina la mission istituzionale, l’organo che svolge attività di vigilanza, la coerenza della mission con gli obiettivi del ministero e le possibili sovrapposizioni con l’attività svolta dalle strutture ministeriali,.
Il nucleo più consistente si articola in enti pubblici vigilati e fondazioni private che gestiscono un proprio patrimonio ed operanti nel settore della valorizzazione dei beni culturali, soprattutto nel campo delle attività di ricerca, studio ed altre attività conoscitive aventi ad oggetto il patrimonio culturale, nel campo delle attività dirette a
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2014 Sezioni riunite in sede di controllo
diffondere la conoscenza del patrimonio culturale e favorirne la fruizione e in ultimo nel campo della elaborazione e attuazione di progetti formativi e di aggiornamento nonché nell’organizzazione di mostre, eventi ed itinerari culturali.
Si tratta, peraltro, di antiche e consolidate istituzioni culturali pubbliche e private operanti nel settore, tra cui si segnalano, in particolare, i seguenti enti pubblici vigilati dalla Direzione Generale per le biblioteche, gli istituti culturali e il diritto d’autore: l’Accademia della Crusca (che esercita funzioni di promozione e studio scientifico della lingua italiana in Italia e all’estero attraverso l’istituzione di corsi, convegni e seminari), l’Accademia dei lincei (con funzioni di promozione, coordinamento e diffusione delle conoscenze scientifiche), l’Istituto per la storia del Risorgimento italiano (con funzioni di promozione degli studi sulla storia d’Italia dal periodo preparatorio dell’Unità e dell’Indipendenza sino al termine della prima guerra mondiale, raccogliendo documenti, pubblicazioni e cimeli, curando edizioni di fonti e di memorie, organizzando congressi scientifici), l’Istituto storico per il medioevo (il cui compito consiste nel dare unità e sistema di pubblicazione alle fonti di storia nazionale e promuoverne lavori preparatori), il Museo storico della liberazione (volto ad assicurare al patrimonio storico nazionale la più completa ed ordinata documentazione degli eventi storici relativi alla lotta per la liberazione di Roma), Domus Mazziniana (cin compiti di ricerca e studio sulla vita, il pensiero e l’opera di Giuseppe Mazzini). Tra gli enti pubblici rientra anche la Scuola archeologica di Atene, vigilata dalla DG per le Antichità, che si occupa di ricerche e scavi archeologici in Grecia e nelle aree di civiltà ellenica e formazione di studiosi tramite la scuola di specializzazione e di perfezionamento).
Nell’ambito delle fondazioni vigilate dalla Direzione Generale Paesaggio, Belle arti, Architettura e Arte Contemporanee e diretta ad attività di ricerca, di documentazione, catalogazione, di pubblicazione editoriale nonché all’ organizzazione di esposizioni d’arte o in altri settori (come il design, l’artigianato, la moda), si rilevano: la Biennale di Venezia, la Quadriennale d’arte di Roma e la Triennale di Milano mentre, nel settore teatrale si segnala la Fondazione istituto nazionale del dramma antico – Inda con compiti di coordinamento a livello nazionale dell'attività teatrale presso i teatri greco-romani e produzione e promozione del teatro classico greco e latino, la fondazione Guglielmo Marconi.
La Fondazione MAXXI – Museo nazionale delle arti del XXI secolo - istituita nel 2009 in attuazione della legge n. 69 del 2009, si occupa invece della gestione, della conservazione e della conduzione del proprio patrimonio di arte e architetture contemporanee e fruisce di consistenti apporti a carico del Ministero che interviene con l’erogazione di contributi, con interventi in materia di personale e con il conferimento in uso di beni culturali e beni immobili.
Pur nella sostanziale diversità di struttura e finalità, si tratta, in ogni caso, di enti pubblici trasformati nel tempo in enti di diritto privato con il fine di eliminare le rigidità organizzative connesse alla natura pubblica e rendere possibile l'acquisizione di risorse private in aggiunta a quelle statali. L’analisi dei bilanci ha tuttavia evidenziato nel complesso una ancora insufficiente quota di risorse proprie in un’ottica di autonomia ed indipendenza delle fondazioni che, pertanto, continuano a dipendere in gran parte delle contribuzioni pubbliche; risorse che per la fase recessiva che sta attraversando l’Italia, tendono a diminuire costantemente.
Quanto infine al ricorso alla struttura societaria, l’attività del Ministero si concentra: nelle attività di promozione del cinema italiano attraverso la Società Cinecittà Luce S.p.A., confluita nella neo istituita Istituto Luce Cinecittà S.r.l.; nelle
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Sezioni riunite in sede di controllo 2014
attività di promozione e sostegno finanziario di progetti e iniziative di investimento concernenti il restauro e il recupero di beni culturali affidate alla Società Arcus S.p.A. e nel miglioramento delle condizioni di fruibilità del patrimonio archeologico, artistico, architettonico, paesaggistico e archivistico affidato alla Società Ales S.p.A.
In relazione alle Società di promozione del settore cinematografico, la Società Cinecittà luce S.p.A. è stata posta in liquidazione in attuazione del decreto-legge n. 98 del 2011 (convertito dalla legge n. 111 del 2011), che ha previsto la costituzione di una nuova Società a responsabilità limitata – l’Istituto Luce – Cinecittà S.r.l. – alla quale trasferire funzioni, attività e quindi risorse umane, strumentali e patrimoniali della preesistente Società, da individuare con decreto del MIBACT.
La società è stata costituita nel novembre 2011 (con capitale sottoscritto e interamente versato dal MEF) mentre il citato decreto è stato pubblicato nell’agosto 2013. Tale ritardo ha comportato, nel 2012, una duplicazione di oneri conseguente alla contemporanea gestione delle due società.
L’Istituto Luce Cinecittà S.r.l. (ex Cinecittà Luce S.p.A.) nasce come, società che distribuisce film, opere prime e seconde e cortometraggi sostenute dal Ministero, fa produzione documentaristica basata sul patrimonio filmico dell’Istituto Luce - la più grande raccolta di documenti audiovisivi della storia d’Italia - e svolge attività di conservazione e restauro di detto patrimonio filmico, fa infine promozione del cinema non solo nel Paese, ma anche all’estero.
Possibili duplicazioni con le attività svolte dalle competenti Direzioni generali possono rinvenirsi nelle attività di supporto e complementari ai compiti espletati nel settore cinematografico dalla strutture ministeriali, che possono ricomprendersi nell’atto di indirizzo del Ministro contenente gli obiettivi strategici della società. In particolare, il riferimento è alla promozione del cinema italiano all’estero, alla gestione dei diritti filmici a qualunque titolo detenuti dallo Stato, nonché all’eventuale gestione, per conto del MIBACT, del Fondo per la produzione, la distribuzione, l’esercizio e le industrie tecniche, e dell’annessa contabilità speciale.
Di rilevo appaiono, infatti, in tale ambito le attività previste per il 2012 che, accanto alle azioni di promozione, prevedono una ampia serie di attività che vanno dalla gestione dei diritti di utilizzazione e sfruttamento delle opere cinematografiche sostenute dallo Stato (legge 9 marzo 2006 n.80) alla prestazione, a titolo oneroso, di servizi e competenze professionali nel settore cinematografico in favore di enti pubblici e privati; dal supporto agli operatori italiani ed europei per fornire una visione più chiara del settore e del consumo e per la ricerca di coproduttori esteri al fine della definizione dei piani finanziari di produzione alla organizzazione di incontri professionali ed attività di comunicazione sulle principali novità sul cinema e sull’audiovisivo, legate allo sviluppo industriale ed alle possibilità di crescita per imprese ed operatori1.
Quanto alla Società Arcus S.p.A. - costituita nel 2004 in attuazione della legge n. 291 del 2003, partecipata interamente dal MEF e vigilata dal MIBACT – si tratta di una società nata con lo scopo di promuovere e sostenere, sotto il profilo finanziario,
1
Ulteriori attività riguardano: lo sviluppo di una funzione di coordinamento delle “Filmcommission” e delle altre forme di intervento determinate dagli enti locali, con l’obiettivo di razionalizzare e potenziare sul territorio l’offerta di servizi per il cinema e l’audiovisivo; la costituzione di una funzione di aggregazione di produttori indipendenti, al fine di assicurare l’offerta e la diffusione commerciale di film sulle nuove piattaforme internet e telefoniche; nuovo e maggiore impulso, con altri operatori nazionali ed europei del settore cinematografico e audiovisivo, all’utilizzo e allo sviluppo delle nuove tecnologie digitali ed all’applicazione di programmi di sostegno e di formazione professionale anche tramite accordi diretti con operatori italiani ed esteri, con le Regioni ed altri enti locali pubblici e privati.
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2014 Sezioni riunite in sede di controllo
economico e organizzativo, progetti ed altre iniziative finalizzate alla realizzazione di interventi di restauro e recupero dei beni culturali ed altre azioni a favore delle attività culturali e dello spettacolo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni e degli enti locali, alla luce del Titolo V della Costituzione.
La Società, della quale era stata prevista la liquidazione in attuazione dell’ art. 12, comma 24, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, è stata nuovamente ricostituita con recente art. 39, comma 1-ter, del DL 69/2013 ed è oggi retta da un Amministratore unico, nella persona del Presidente della Società.
Per il perseguimento delle funzioni istituzionali la Società, fino al 2010 gestiva e reperiva i mezzi finanziari attraverso la contrazione di mutui nell’ambito delle risorse individuate ai sensi dell’art. 60, comma 4 della legge n. 289 del 2002, pari al 3 per cento degli stanziamenti iscritti nell’apposito capitolo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti2.
L’attività concretamente posta in essere non era tuttavia quella di fungere da soggetto esecutore, ma da organismo chiamato a svolgere compiti di promozione e di sostegno di progetti ed iniziative di investimento, sia per il restauro ed il recupero dei beni culturali, sia per altri interventi a favore delle attività culturali e nel settore dello spettacolo.
Più in particolare i compiti della società attengono alla selezione dei progetti degli interventi da ammettere a finanziamento al fine di definire il programma delle opere da approvare con decreto ministeriale. Possono, inoltre, essere affidati alla società, per conseguire obiettivi di maggiore economicità, efficienza ed efficacia del processo realizzativo degli interventi inclusi nel programma annuale, compiti e attività di sostegno, promozione, assistenza tecnica e finanziaria relativi alle diverse proposte ed iniziative ammesse al finanziamento, ferme restando le competenze delle Amministrazioni pubbliche in materia di progettazione ed esecuzione di opere, lavori pubblici, tutela, manutenzione e restauro di beni culturali.
Appare pertanto palese la scelta di affidare ad una società esterna compiti di valutazione tecnica e di ripartizione di finanziamenti non dissimili da quelli di competenza della Direzione generale per l’organizzazione, gli affari generali, l’innovazione, il bilancio ed il personale; organo dotato di autonomia scientifica e personale idoneo, allo svolgimento dei compiti di assistenza tecnica e finanziaria. D’altra parte la decisione di porre in liquidazione la società si fondava proprio sulla incapacità di reperire ulteriori risorse sul mercato e sulla natura sostanzialmente pubblica dei nuovi organismi cui affidare compiti già propri della struttura ministeriale, con l’effetto di duplicare gli apparati amministrativi.
In una logica di spending review resta pertanto un obiettivo essenziale quello di rendere effettivo un compiuto sistema di indicatori e di informative che dimostri il valore aggiunto creato dall’azione della Società e ne giustifichi la sua persistente validità.
Il ricorso a società in house è infine limitato alla sola Società “Arte Lavoro e Servizi - Ales S.p.A.” della quale il MiBACT è titolare dell’intero azionariato.
2
Risorse queste non disponibili per l’esercizio 2011, ai sensi dell’art. 32, comma 16 del decreto-legge n. 98 del 2011, e sostituite dal 2012 con una quota parte (fino al 3 per cento), delle risorse del Fondo infrastrutture ferroviarie stradali, assegnata dal CIPE compatibilmente con gli equilibri di finanza pubblica.
Alla luce delle citate disposizioni, la Società Arcus S.p.A. ha gestito nel 2012 soltanto le risorse relative alle programmazioni già approvate.
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Sezioni riunite in sede di controllo 2014
La società è stata costituita, ai sensi della legge 196/1997 e del d.lgs. n. 468/1998, il 17.12.1998, con partecipazione azionaria del 30 per cento dal MIBACT e del 70 per cento da “Italia Lavoro S.p.A.”, con la missione di stabilizzare una parte degli addetti a lavori socialmente utili (LSU, oltre 400 unità) provenienti da alcune Società dismesse che avevano operato nel settore dei beni culturali nelle Regioni Lazio e Campania.
Nel giugno del 2009 la legge n. 69 del 2009 (art. 26) ha attribuito l’intero pacchetto azionario di Ales S.p.A. al Ministero che, per il tramite della Direzione Generale per la Valorizzazione del Patrimonio Culturale, esercita i diritti dell’Azionista Unico nel confronti della Società in sede di assemblea e, in primo luogo, per l’approvazione del bilancio e di tutti gli atti di particolare rilevanza.
Presso la Direzione Generale è stato, inoltre, istituito un “Comitato di controllo analogo”, che verifica preliminarmente gli atti di gestione di Ales S.p.A., rendendo la società, di conseguenza, dipendente sotto il profilo organizzativo rispetto