2. Il personale preposto alla corretta progettazione normativa
2.1 La tecnica legislativa e la politica a confronto
Nel procedimento legislativo si ha una presenza costante e continua di soggetti altamente specializzati nella comprensione dei fenomeni giuridici e dell’impatto di essi sulla società. Si tratta di soggetti che, dovendosi muovere lungo quel sentiero che dalla progettazione di un testo di legge giunge fino alla sua applicazione in un determinato contesto sociale, non possono limitarsi alle sole conoscenze strettamente giuridiche per l’elaborazione dell’articolato legislativo. La compresenza di tecnici proiettati verso la produzione di una buona legge è fondamentale per fornire adeguata assistenza al Legislatore nella “sua opera legislativa”120 attraverso l’applicazione di normative volte “a
disciplinare la tecnica di confezione delle leggi, compiere opera chiarificatrice durante l’iter di formazione delle leggi al fine di interpretare [al meglio] la volontà del Legislatore”121.
La tecnica legislativa non si è limitata al solo confezionamento della legge, col tempo ha finito anche con l’interessarsi della sua fase applicativa. In modo graduale, si è cominciato a fare uso di strumenti di approfondimento del prodotto normativo che, nel tentativo di offrire supporto per una corretta regolamentazione, hanno reso sempre più necessaria la presenza di expertises nella fase di elaborazione normativa. In particolare, l’analisi tecnico-normativa (ATN) e l’analisi di impatto della regolazione (AIR) hanno lo scopo di appurare anticipatamente gli effetti tout court della legge sottoposta a esame. Esse rappresentano l’esigenza – invero più sentita dai tecnici del diritto che dal ceto politico l’idea che alla produzione legislativa si debba affiancare, sin dalle prime fasi di elaborazione della proposta di legge, l’apporto della tecnica giuridica – che per l’ottenimento di un buon prodotto legislativo condizione necessaria è la predisposizione di tutte le premesse affinché la legge possa essere poi applicata correttamente. La presa di coscienza del profilo tecnico rende improrogabile un approfondimento dei rapporti tra tecnici e politici durante l’iter di progettazione delle norme. La tecnica legislativa non deve essere concepita come uno strumento di delimitazione del potere politico, e quindi come uno spazio sottratto alla politica, ma come uno strumento di rafforzamento e di implementazione delle stesse scelte politiche.
120 M. Longo, Per la fondazione di una “scienza della legislazione”, p. 585.
121 V. Frosini, Tecniche giuridiche, in Enciclopedia del diritto, Milano, Giuffrè, volume XIIV,1992, p. 38.
La presenza di figure tecniche garanti dell’imparzialità, e della più assoluta neutralità politica, è essenziale per la configurazione di un prodotto normativo qualitativamente accettabile. Un buon tecnico, per non ridursi a essere un mero consulente, ha il “dovere professionale di dire al politico – sempre, apertamente e completamente – la sua opinione su qualsiasi questione che riguardi la migliore configurazione dell’atto normativo anche per quanto possa inizialmente apparire sgradita al politico”122. Va da sé che virtù di un buon politico dovrebbe essere quella di ascoltare
quanto suggerito dal tecnico. È un dovere istituzionale – sebbene non costituzionale – del politico richiedere costantemente pareri tecnici per l’implementazione di una buona legge. La collaborazione appena descritta potrebbe costituire la soluzione vincente, non fosse altro che la prassi ci dimostra come il ruolo del tecnico è tenuto in considerazione per opere di manutenzione della legge e non abbastanza nella costruzione dinamica delle proposte legislative. Ciò probabilmente per l’antica visione della legge come appannaggio esclusivo della classe politica.
La considerazione degli aspetti tecnici da parte del politico non significa necessariamente l’innalzamento del livello qualitativo della produzione legislativa, perché paradossalmente può anche verificarsi il caso inverso. Infatti, quanto potrebbero risultare persuasive le ragioni del tecnico di fronte a un politico sollecitato a prendere decisioni anche se destinate all’insuccesso? Al riguardo sarebbe opportuno predisporre un filtro selettivo che impedisca o che renda più difficile l’adozione di una nuova legge quando già in partenza è nota la sua scarsa incidenza pratica. Ma fino a quando la tecnica legislativa costituirà una mera facoltà, piuttosto che un limite concreto per lo svolgimento dell’attività legislativa, risulterà assai difficile riscontrare posizioni politiche unitarie rivolte al perseguimento di una adeguata qualità del prodotto legislativo.
In un campo squisitamente politico come quello della progettazione legislativa si avverte una silenziosa, ma tenace, opposizione da parte dei politici. È risaputo come una maggiore trasparenza nella progettazione legislativa – correlata da una analisi di fattibilità che rigorosamente e impietosamente mette a nudo in forma ufficiale tutti i difetti e le incongruenze di una legge – diverrebbe un forte impedimento per i politici, i quali non potrebbero più porre in essere quei fenomeni largamente presenti nella esperienza legislativa come: leggi-manifesto con cui si tacita l’opinione pubblica a livello propagandistico, senza che alla sbandierata intenzione corrisponda una adeguata strumentazione operativa; i mediocri compromessi che salvano le maggioranze politiche,
ma producono leggi ingestibili; le approssimazioni e le superficialità con cui spesso si affrontano questioni complesse.
C’è comunque ben poco di stabilmente definito nel modo di redigere le leggi, e confidare unicamente sulle tecniche redazionali, per restituite l’indispensabile virtù della chiarezza al diritto positivo, è del tutto illusorio. Il politico le percepisce ancora come inutili orpelli o addirittura come ostacoli da superare, quando invece dovrebbe essere suo primario interesse affidarsi alla collaborazione del personale tecnico-giuridico altamente qualificato. Se una legge scritta male non funziona, allora non è neppure in grado di raggiungere gli obiettivi politici che il Legislatore si prefigge di raggiungere.
Il vero problema è che nella politica non c’è – o meglio in quella parte della politica presente nelle aule parlamentari – una seria preoccupazione verso questi temi. Le giustificazioni naturalmente sono tante, e le conosciamo. Le leggi sono scritte male non perché al Parlamento manchino strutture tecniche adeguate. Anzi, ci sono e di eccellente qualità. Esse però non sono sufficientemente ascoltate in fase di approvazione del progetto di legge. Forse perché vige un accordo tacito e deleterio che separa nettamente il corpo politico dalle responsabilità tecniche dei funzionari: i politici vogliono essere liberi di decidere quello che vogliono, mentre i funzionari sono ben disposti a non dover esprimere posizioni critiche che potrebbero danneggiare la loro carriera. I tecnici sono ben pagati affinché possano svolgere al meglio la propria attività, ma ben poco garantiti nei confronti del loro datore di lavoro che è il politico. Il risultato finale è un preoccupante inquinamento di proposte frettolose, inutili, confuse e mal funzionanti pubblicate senza una seria revisione tecnica, senza una perfetta conoscenza dei loro effetti, della loro coerenza e delle competenze, della loro esatta copertura finanziaria, della loro effettiva possibilità di essere applicate.
Perché in altri Paesi le leggi si pubblicano dopo un serio controllo tecnico inserendole in una raccolta sistematica da cui poi vengono espunte le leggi precedenti non compatibili con le nuove? Il raffronto tra la modalità di produzione del diritto italiano con le modalità di altri Paesi europei svilisce nettamente le abilità – seppur ancora inespresse – del Paese. È pur vero che alle spalle abbiamo molti esempi di cattiva legislazione, ma anche numerosi passi compiuti dal Governo e dalle Camere verso un miglioramento qualitativo della medesima. La produzione di disposizioni legislative di qualità richiede un impegno attento e continuo capace di costruire con costanza relazioni solide e durevoli nel tempo. È un impegno quotidiano perché anche se riuscissimo a sradicare tutte le cattive abitudini qualcuno ne inventerebbe subito una nuova.
Il principale problema da affrontare è la presenza di molti operatori del settore che da anni intralciano il miglioramento della scrittura legislativa. Oggi pare che questa subdola arte sia praticata con insospettata frequenza e sfacciataggine: le buone iniziative si affievoliscono oppure vengono soffocate ancor prima di nascere. Sicché quando leggiamo o sentiamo dire che tutti gli addetti sono bendisposti al cambiamento, con un po’ di approfondimento non è difficile scoprire che quei “tutti” in realtà sono molto pochi.