La valutazione delle performance nell’ambito del sistema d

6.- Debiti fuori bilancio. 7.- Conclusioni sulla valutazione. 8.- Integrazione agli indicatori relativi alla valutazione delle performance. 8.1.-Risultati di gestione.-8.2.- L’analisi della spesa. 8.3.- Indebitamento. 9.- Considerazioni finali sui risultati ricavati dagli indicatori integrativi.

Il processo di riforma delle Amministrazioni Pubbliche, che ha portato questo comparto dell’economia ad un cammino verso l’ aziendalizzazione, ha fatto emergere la necessità di effettuare l’analisi dei risultati riferite sia all’ordinaria gestione dei servizi sia per innescare un cambiamento positivo orientato alla conoscenza e alla diffusione del “performance measurement”.

Ma cos’è la valutazione dei risultati? “Il termine valutazione richiama il processo di riconoscere e determinare il valore (worth and value), il merito, la validità delle cose”(96) e ,nel caso di nostro interesse, il grado di funzionalità dell’ attività delle amministrazioni pubbliche.

Con questa espressione si vuol quindi evidenziare la crescente diffusione di strumenti atti a misurare il valore che si può attribuire ad una determinata variabile riferita ad una determinata grandezza in termini quantitativi.

Il tema della misurazione dei risultati o performance, è molto ampio e molto dibattuto dalla dottrina nazionale ed estera, ma certo è che nessuno possa negare che sia uno strumento indispensabile per controllare l’andamento delle variabili oggetto della misurazione ritenute essenziali per programmare obiettivi ed attività future, per svolgere attività di comparazione nel tempo e nello spazio e per valutare la classe dei dirigenti.

Quello che deve essere espresso dalle variabili è l’efficacia, l’efficienza, l’economicità, l’equilibrio economico, l’esistenza di criticità e di punti di forza.

96

Rebora G. “La valutazione dei risultati nelle amministrazioni pubbliche. Proposte operative e di

La valutazione delle performance viene effettuata sulla base di un sistema di indicatori, a loro volta strumenti di sintesi, che permettono di raccogliere informazioni relative all’amministrazione o al suo esterno, l’ambiente in cui è collocata.

Si rivela di estrema importanza, ad esempio, l’adozione di un sistema di indicatori condiviso con altre amministrazioni, i cui ris ultati posso permettere una comparazione, o benchmarking, delle performance indagate come ad esempio è stato lo studio condotto dall’Università di Bologna dal titolo:“cento indicatori per cento Province ”.

Pur nella vastità e articolazione delle applicazio ni, degli strumenti, delle impostazioni teoriche e concettuali, un’idea generale di valutazione, sembra emergere con incisività dalla prassi della letteratura internazionale: la valutazione può realizzarsi per tante strade, impiegare metodi molto diversi, ma al finale rappresenta un momento di confronto critico e dialettico sui risultati raggiunti dall’azione amministrativa.

Il sistema di indicatori impiegati sono un importante strumento di controllo quando vengono usati a consuntivo, ma risultano ancora più importanti se inseriti in un contesto di valutazione spazio-temporale perché permettono di facilitare la fase di programmazione futura, offrendo una ragionevole base per prevedere le entrate da accertare e le spese da impegnare.

Tale valutazione, ovvero la rielaborazione dei risultati ottenuti dal sistema di indicatori utilizzati nell’analisi, assumono quindi un ruolo di integrazione e sintesi. In particolare il ruolo di integrazione è dato dal fatto che arricchiscono i dati contabili con informazioni di natura diversa e in modo semplice, mentre il ruolo di sintesi è attribuibile al permettere di fare il punto della situazione estrapolando i punti di forza e le criticità che emergono dall’analisi.

Gli indicatori nella loro composizione possono avere due forme:

1. come quoziente tra due valori, esprimendo così in rapporto la percentuale di incidenza o il grado di assorbimento del valore al numeratore rispetto al denominatore;

2. come differenza tra due valori, quando ad esempio si vuol mettere in evidenza la variazione di una stessa variabile tra il suo valore nel periodo iniziale e quello relativo al periodo finale.

Entrambi si rivelano validi strumenti per l’analisi delle variabili oggetto, ma è indispensabile che vengano contestualizzate rispetto al loro evo lversi nel tempo, e più la serie storica è grande e più i risultati permettono di effettuare un’analisi più adeguata anche nella volontà di prevedere il loro andamento futuro.

Altro fattore essenziale per produrre una buona valutazione, è quella di correlare le variabili sulla base dell’effettiva sensibilità tra loro esistente, dove per sensibilità si intende la capacità di una variabile di influenzare un’altra variabile in maniera significativa.

Si prenda ad esempio l’indicatore relativo all’autonomia finanziaria, dato dal rapporto tra entrate proprie ed entrate totali. Sono due variabili tra loro sensibili, in quanto la variazione di uno genera una variazione nell’altro e in particolare se tali variazioni sono identiche l’indicatore non varia. Proprio in virtù di questo è necessario effettuare un confronto tra i due trend derivanti dalla rappresentazione delle serie storiche delle due variabili e metterle in relazione con i trend relativi ai trasferimenti ricevuti e ad esempio, alla variazione delle entrate tributarie, in modo che si capisca l’universo di interrelazioni tra le variabili per una migliore interpretazione dei dati.

La presente analisi è stata elaborata sulla base dei bilanci preventivi e consuntivi della Provincia di Livorno relativi agli anni 2001-2005 e comprende: un set di indicatori relativo alla Provincia di Livorno per gli anni 2001-2005, il benchmarking degli stessi indicatori per le Province toscane per gli anni 2001-2003, una relazione sui risultati emersi dalle due precedenti analisi e una integrazione di indicatori.

La batteria di indicatori usata è stata ricalcata da una precedente attività effettuata da un gruppo di lavoro costituito con decreto del presidente della Sezione regionale di controllo in data 22 gennaio 2004, successivamente implementato con esperti statistici e rappresentanti del Settore Finanza locale della Regione Toscana estesa a tutta la platea degli Enti locali toscani: Comuni, Province e Comunità Montane.

Il gruppo di lavoro ha indirizzato il presente studio sulla situazione economico- finanziaria degli Enti attraverso un set di indicatori costituito adottando il sistema che segue le peculiarità delle amministrazioni locali in questione.

Per il caso relativo alle Province e alle Comunità Montane, a differenza dei Comuni, il gruppo di lavoro ha ritenuto scarsamente significativa l’adozione di un modello statistico per la rilevazione delle criticità, prediligendo sistemi di valutazione dei risultati basati sull’apprezzamento professionale dei dati da essa risultanti.

In uno degli allegati dell’analisi preliminare svolta dalla Corte dei conti sezione regionale Toscana, sono stati riportati i valori relativi agli indicatori calcolati dal gruppo di esperti per le dieci Province toscane per gli anni 2001-2003 i quali sono stati usati in una seconda rielaborazione al fine di effettuare una comparazione tra queste e la Provincia di Livorno.

Tale Benchmarking, unito ai risultati degli indicatori calcolati per gli anni

2001-2005 è stato infine utilizzato per elaborare una relazione generale dalla quale sono emersi i principali fattori critici e punti di forza dell’Ente in questione.

La prima relazione che segue è supportata da dati raccolti in tabelle che si trovano alla fine di questa relazione.

L’articolazione di questo stud io vede in prima battuta la presentazione degli indicatori suddivisi in sei aree tematiche, quali:

• Area 100 Capacità di programmazione

• Area 200 Risultati della gestione

• Area 300 Autonomia finanziaria

• Area 400 Analisi della spesa

• Area 500 Indebitamento

• Area 600 Debiti fuori bilancio.

Dalla relazione sulla base delle criticità/punti di forza emersi sono stati elaborati indicatori aggiuntivi che hanno permesso di approfondire l’analisi e che verranno trattati successivamente.

4.2 Analisi della capacità di programmazione

Per quanto riguarda questa categoria, viene messa in luce soprattutto il rapporto tra accertamento e previsione delle principali voci relative alle entrate tributarie al titolo primo unitamente alla previsione al totale delle entrate correnti, delle spese correnti e del finanziamento per opere pubbliche..

In questo caso abbiamo una situazione in cui non si hanno punti di forza ma una situazione nella norma ad eccezion fatta per quattro criticità rilevate:

1.E’ il grado di trasformazione delle previsioni del tributo ambientale in

accertamenti, il quale nel biennio 2001-2002 è stato sottovalutato (mediamente

del 57% portando l’indice ad 1,57), anche se poi negli anni seguenti la forbice formata tra previsione e accertamento si è andata sempre più a stringere per poi stabilizzarsi a partire dal 2004 e arrivando così a fornire una buona previsione anche per il 2005, come è possibile vedere dal grafico (1a).

La criticità è quindi da intendersi superata.

1.(a) Grado di trasformazione delle previsioni del tributo ambientale in accertamenti

2.E’ il grado di trasformazione delle previsione dei servizi pubblici in

accertamenti il quale contrariamente al precedente se nel primo anno presenta

un accertamento maggiore del 37,7 % rispetto alle previsioni, nel triennio 2003- 2004-2005 presenta una sottostima che porta tale indicatore a raggiungere un valore molto basso. Infatti se per la Corte dei Conti la criticità si rileva per valori al di sotto dello 0,5 questo indicatore nel 2005 presenta un indice pari a 0,41 [fig (1b)] che significa che la previsione effettuata ha previsto il 60% in più di proventi che non sono stati realizzati.

Graficamente abbiamo: 0 200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000 2001 2002 2003 2004 2005 previsione accertamento Fig. (1b ) Previsione e accertamento dei proventi dei Servizi Pubblici 2001-2005

0 500000 1000000 1500000 2000000 2001 2002 2003 2004 2005 previsione accertamento

E’ da sottolineare che questi proventi mostrano un trend crescente fino al 2002 e dopodiché diminuiscono Questa è una criticità non superata.

0 200000 400000 600000 800000 2001 2002 2003 2004 2005 indicatore 107

Fig.(1c) .Grado di trasformazione delle previsioni dei proventi pubblici in accertamenti.

A livello comparato abbiamo che nel primo anno il valore rientra nella media, pari al l’1,32 anche se questa è condizionata dall’indice della Provincia di Firenze che per l’anno considerato registra un valore pari a 4,95, e nel 2002 abbiamo una previsione ottima ( pari a 0,955) anche se leggermente al di sotto della media. Per l’anno 2003 invece, raggiungiamo la nona posizione con un indice che segna un valore dello 0,54, alquanto bassa dato che la media registrata è del 1,02 e il valore massimo, raggiunto dalla provincia di Pisa, è del l’1,95.

Quindi possiamo riassumere che nei tre anni considerati, 2001-2002-2003 anche un raffronto con le altre province non ci permette di trarre conclusioni certe circa una possibile spiegazione di una forte deviazione nella previsione di questo indicatore, certo, è solo che ci sono state inizialmente forti oscillazioni che poi hanno portato ad un aggiustamento graduale generale ad eccezione della Provincia di Livorno

3. E’ il grado di trasformazione dei proventi dei beni provinciali in

accertamenti. Nel primo biennio infatti la previsione era stata sottovalutata di

una percentuale del 37,7% nel primo anno e del 54,6% nel secondo ( l’indice è pari ad 1,37 nel 2001 e 1,546 nel 2002) e in seguito è scesa arrivando nel 2004 e 2005 ad una previsione molto corretta.

0 500000 1000000 1500000 2000000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 previsione accertamento Fig.(1c-bis) Previsione e accertamento dei proventi dei beni pubblici

Raffrontando i dati a livello regionale abbiamo che le previsioni delle altre province anche in questo caso non sono state affette da grandi errori, tanto che il caso livornese rappresenta un’eccezione sia nel 2001 quando si è avuto una sottovalutazione dei proventi raggiungendo la seconda posizione (la prima è occupata da Grosseto con 1,48) contro una media dell’1,16,sia negli altri anni in considerazione.Per il 2002 la media si attesta intorno all’1,08 e il valore risulta il più elevato con l’1,55 circa.Per il 2003 invece raggiungiamo la nona postazione con lo 0,88 quasi al limite della criticità contro una media dello 0,98. Tuttavia nel 2004 raggiungendo lo 0,98 e nel 2005 l’1,08 è stato dimostrato di aver saputo rimediare a questo deficit nella previsione.

4. E’ relativa al grado di trasformazione delle previsioni delle

spese correnti in impegni,il quale se per il primo anno considerato si

presenta ad un livello ottimale, negli anni 2002-2003-2004 si mantiene ad un livello critico intorno all’84%. Questo andamento è giustificato dalle restrizioni alla spesa dettate dalle disposizioni di coordinamento della finanza pubblica compreso il patto di stabilità. Solo nel 2005 si ha una previsione corretta con un indice che riporta un valore pari a 0,98.

0 10000000 20000000 30000000 40000000 50000000 60000000 70000000 80000000 2001 2002 2003 2004 2005 previsione impegno

Fig.(1d) Previsione e impegno delle spese correnti.

A livello comparato abbiamo che nel 2001 il valore della Provincia di Livorno registra lo 0,95 mentre la media è dell’1,06, abbiamo una previsione molto corretta anche se raggiungiamo in valore gli ultimi posti della classifica ( 8°posizione), segno che in generale tutti i soggetti considerati si sono posizionati molto vicini al valor medio.

Per gli altri due anni invece la media si abbassa del 12% nel 2002 e del 11% nel 2003 (rispetto al 2001) e tuttavia La Provincia di Livorno rimane nelle ultime postazioni ( 7° nel 2002 e 9° nel 2003) dato che l’indice varia per il 2002 del –9,5% e del –12% rispetto al 2001 e sebbene alcuni Enti raggiungano performance decisamente più negative, (è il caso della provincia di Firenze che nel 2002 riesce ad impegnare solo il 76% del previsto e la Provincia di Lucca che nel 2003 riesce ad impegnare solo il 68% del programmato) ,le Province con performance migliori hanno più peso nella determinazione delle posizioni della classifica dato che sono in numero maggiore.

4.3 Analisi dei risultati della gestione

Questa serie di indicatori è indispensabile per evidenziare i principali andamenti

delle dinamiche finanziarie con attenzione, nel caso in esame, alle voci della spesa, per valutarne il grado di copertura e l’incidenza sulle altre voci ad essa correlate e infine per valutare il risultato di gestione e il volume dei residui totali. In particolare vengono analizzate: il grado di copertura delle spese correnti e rimborso prestiti con le entrate

correnti, le incidenze delle spese in conto capitale finanziate attraverso alienazioni patrimoniali, trasferimenti al titolo secondo,mutui e BOP, avanzo della gestione

corrente e infine il grado di incidenza dell’avanzo di amministrazione in relazione alle entrate correnti e il rapporto tra residui totali e le entrate complessive( tit. I-II-III-IV- V)

Ad una prima analisi possiamo dire che per questa categoria di indicatori la situazione è decisamente migliore, perché non si rilevano criticità ma una situazione nella norma, considerando le performance delle altre province, e anzi anche alcuni punti di forza.

In primo luogo abbiamo il grado di copertura delle spese correnti e rimborsi

prestiti con entrate correnti che si mantiene al di sopra del livello medio provinciale e

se anche nel 2001 a livello comparato occupa la settima posizione nel 2002 e nel 2003 si porta nelle prime fila con un avanzo di parte corrente del 26,1% nel 2002 e 21,7 nel 2003. Graficamente abbiamo: 0 20000 40000 60000 80000 100000 2001 2002 2003 2004 2005 E 1-2-3 S 1-3 Fig.(2a )Entrate correnti e Spese correnti e per rimborso prestiti espressi in migliaia di euro.

Questo ha generato un avanzo di amministrazione nel tempo che ha garantito un’ulteriore punto di forza che analizzeremo in seguito.

Per il momento è importante avere una visione d’insieme del primo indicatore analizzato in questa categoria.

Se compariamo i dati con la media delle Province toscane e i valori minimi e massimi di ogni anno otteniamo dall’analisi comparata alcune informazioni aggiuntive che ci segnalano una criticità non ancora rilevata,ovvero la forte diminuzione delle entrate correnti rispetto alle spese correnti.

0 1 2

2001 2002 2003 2004 2005

valori minimi Prov. Livorno valori medi valori massimi

Fig.(2b) Valori dell’indicatore 201 (entrate Tit.I-II-III/spese Tit.I-III) espressi in scala logaritmica. Il trend della Provincia di Livorno presenta andamenti decrescenti soprattutto per colpa dell’ultimo anno , contrariamente all’andamento degli altri valori che invece hanno una tendenza al rialzo almeno fino al 2003. Dato che nel 2004 non sono stati accesi nuovi prestiti questo valore è sceso perché c’è stata una drastica riduzione delle entrate correnti rispetto alle spese correnti: -10% rispetto al 2003 ed una non proporzionale diminuzione della spesa corrente -3,4% rispetto al 2003, che come è noto non può scendere al di sotto di un certo livello perché altrimenti non verrebbero ostacolati gli svolgimenti dei principali servizi della Provincia La riduzione delle entrate correnti almeno fino al 2004 è da ricercarsi nella diminuzione delle Entrate al titolo II che rispetto al 2003 hanno registrato un –17% che è da attribuire ai minori trasferimenti della regione del -27% rispetto al 2003 per un flusso pari a quasi

8 Mil. €. 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 2001 2002 2003 2004 2005

stato regione regione per funz.deleg

Per il 2005 invece la situazione sembra essere cambiata dato che aumentano non solo i trasferiment i della regione, ma anche quelli dello Stato e anche se le spese al titolo I e III aumentano dato che vengono estinti mutui anticipatamente per 6,4 Mil euro circa e il valore dei rimborsi prestiti è di 1,3 Mil. di € circa.Quindi la diminuzione di questo indice per il 2005 non desta preoccupazioni dato che esiste sempre una buona copertura per le spese correnti. Questo indicatore risulta quindi rilevare un punto di forza in modo indiretto: l’estinzione anticipata di mutui riduce la dipendenza dell’Ente rispetto ai creditori.

Altro indicatore che mostra una buona performance è quello peraltro già introdotto che riguarda il rapporto tra l’avanzo di amministrazione e le entrate correnti. Infatti a livello comparato la Provincia di Livorno occupa negli anni dal 2001 al 2003 rispettivamente il 4°, 2° e 3° posto con un indice sempre leggermente al di sopra della media (tenuto conto che la media è influenzata dal valore della Provincia di Prato che è molto alto) e ad eccezione del 2003 che supera il valor medio del 61,66%.

Graficamente abbiamo: 0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 2001 2002 2003 2004 2005

valore massimo valore minimo media valore Prov.Livorno

Fig.(2d)Rapporto tra avanzo di amm.ne ed Entrate Correnti (ind.206).

Inoltre dato che è un indicatore di sensibilità vediamo come gli andamenti dell’Avanzo sono correlati alle entrate correnti:

0 20000 40000 60000 80000 100000 2001 2002 2003 2004 2005 Avanzo E I-II-III

Fig. (2e) Valori espressi in migliaia di euro.

E in scala logaritmica: 1 10 2001 2002 2003 2004 2005 Avanzo E I-II-III Fig. (2f ) Indicatore (206) .

Con quest’ultimo grafico, con metodo molto approssimativo vediamo se tra due serie di valori aventi grandezze diverse esiste o meno una correlazione e notiamo che sebbene entrambi abbiano andamenti fortemente correlati la loro distanza nel tempo si sta percettibilmente assottigliando. Questo significa che esiste un piccola percentuale dell’avanzo non correlata all’andamento delle entrate ma per esempio giustificabile con una aumentata capacità gestionale ( si pensi che relativamente al 2005 l’avanzo raddoppia rispetto al 2004 mentre le entrate correnti aumentano del 19% sempre rispetto allo stesso anno).

Una parte di questo avanzo ( se esiste) , va a finanziare una parte delle spese in conto capitale.

Per l’Ente in questione l’indicatore che misura la parte di spesa in conto capitale finanziate tramite l’avanzo ad esse destinato rappresenta un ulteriore punto di forza.

In particolare in questa categoria di indicatori ve ne sono 4 dedicati all’analisi di come vengono finanziate le spese in conto capitale, indicatori particolarmente interessanti perché vagliano una parte della composizione delle suddette spese al Tit. II.

Un altro indicatore tra questi appena citati che mostra una buona performance è quello relativo all’incidenza delle Spese in Conto Capitale finanziate tramite

alienazioni patrimoniali,soprattutto in relazione alle performance delle altre Province

toscane. Infatti l’Ente trattato occupa sempre le ultime posizioni, il che significa che si trova tra coloro che finanziano meno spese in conto capitale attraverso le alienazioni di beni provinciali, riportando un valore sempre molto al di sotto della media. Da notare che nel 2004 questo valore aumenta raggiungendo l’1,8% (=0,018) più avanti, nel proseguimento dell’analisi vedremo che questo è dovuto ad una necessità dell’Ente di sopperire al fabbisogno di finanziamento dato che per questo anno non ci sono state accensioni di mutui o prestiti e le entrate da trasferimenti come abbiamo già visto sono state drasticamente diminuite.

Come sappiamo, la Spesa in Conto Capitale può essere finanziata non solo attraverso alienazioni patrimoniali ma anche attraverso trasferimenti in Conto Capitale da Stato,Regioni e altri Enti pubblici, tramite l’accensione di mutui, prestiti o emissioni di titoli obbligazionari (come strumenti di finanziamento più usati),attraverso l’utilizzo di una parte dell’Avanzo di amministrazione corrente…. Gli indicatori che seguono misurano l’incidenza di alcuni di questi singoli titoli/voci di finanziamento ed in particolare avremo:

• L’incidenza dei finanziamenti tramite trasferimenti di capitale dallo Stato, Regioni e altri Enti.

• L’incidenza dei finanziamenti per mezzo di prestiti, mutui e/o BOP.

• L’incidenza dei finanziamenti per mezzo di Avanzo di amministrazione applicato e/o Avanzo della gestione corrente.

Tutti i dati ricavati da questa analisi portano alla luce l’indirizzo strategico di un Ente in relazione ai mezzi di finanziamento disponibili sul mercato o derivati dalla propria abilità gestionale.

Nel caso della Provincia di Livorno è da notare che i mezzi di finanziamento che più incidono in questo titolo II della Spesa sono:

- l’utilizzo di trasferimenti